1、 全國煙草行業加強內部管理監督工 作 動 態 第114 期國家局整頓辦 2007年5月17日監管執行鏈和監管執行力：基礎與關鍵上海市局、（集團）公司整頓辦煙草企業是專賣體制下的特殊的國有獨資企業，為國家財政積累做出了重要貢獻。特別是近幾年，在稅利基數已經很高的基礎上，又保持了快速的增長。隨著企業規模的越來越大，加強行業內部管理監督，加強全員自律教育顯得尤為重要，正如姜成康局長在年初全國煙草工作會議上指出，要“認真研究內部管理監督的有效途徑和方式，切實加強兩煙生產經營、重大工程項目、物資采購、資金等方面的監管，建立加強內部監管的長效機制，努力實現內部監管的制度化、規范化。”一、打造監督管理閉環，

2、構建監管執行鏈是基礎煙草企業既是一個有機統一整體，也是一個生態系統。即研發生產鏈、銷售營銷鏈、專賣執法鏈、財務資金鏈，后勤保障鏈等各種管理、業務工作體系的同時運轉，共同促進整個系統的順利運作，就像一個內部分工明確的機械鐘，實現時間的分秒不差，需要這個機械鐘的每一個部件都能各司其職，協調配合。只有企業流程順暢了，才能確保企業各環節工作有效銜接和配合，才能最大限度地提升執行效率。為了確保企業各個流程的暢通，在這個生態系統中，有很多重點“點”或“節”，我們將其定義為權力點，這些權力點有大有小，它們對業務流程運作擁有支配的力量，如果它們發生問題，必然對正常的管理流程或業務鏈產生影響，如果不及時發現或糾

3、正，問題鏈節或點不僅會影響一根鏈條，而且還會影響企業其它管理鏈甚至企業的生態環境，尤如人體經脈，一通百通，權力的規范運作和權力點的正常有效監控是企業各項管理制度落實和健康穩步發展的基礎。正如姜成康局長今年3月3日在全國煙草系統紀檢監察工作會議上所提出的“加強內部管理監督、規范權力運行仍是當前需要進一步解決的問題，要下更大功夫堅持不懈努力抓好。”上海煙草行業為認真貫徹落實國辦發57號文件精神，按照“管人、管事、管資產”有機結合的要求，編制內部監管標準文件，開展內部監管標準評審，就是對涉及企業重大生產經營活動的“人、財、物”權力點進行梳理，有的放矢的以“領導干部權力點控制”為主要抓手，形成一個個連

4、接每個權力點的監督管理PDCA（計劃、執行、檢查、處理）循環，不斷增強其監管的執行力，確保監管執行鏈的暢通和健康有序運作。加強行業內部監管就是控制這些關鍵環節不出差錯。如權力點出現異常，通過權力點的控制、調整，整改、修補、加固監管執行鏈，從而使企業的生態系統保持暢通，有序健康運作。這一個個連接各個權力點的監督管理執行鏈閉環，是一種管監機制，能夠確保履權必須按標準進行，達到監管執行鏈PDCA不停頓地周而復始地運轉，不斷完善提升監管工作效果。在上海煙草，上述監督管理執行鏈的閉環不是空洞的，而是由一個個具體、不斷完善的監督管理標準文件所組成，在對權力點梳理，構建監管執行鏈，編制監督管理標準過程中，我

5、們注重走好五步：第一步：全面分析履權的業務種類。國家局提出，重點是物資采購、工程項目、資金管理、銷售、專賣管理和干部選拔等，在分析種類過程中，力爭做到緊密聯系企業、部門的業務特點，聯系履權的重要方面和環節，力爭做到全方位的覆蓋。第二步：梳理業務的流程。做到業務流向明確，履權環節不遺漏。第三步：權力點權限的界定。權限界定的關鍵要特別注重權力的制約和制衡。第四步：尋找好權力點。權力既是標準化管理中的要點，也是監管的重點部位和環節。這要求找得出、找得準、找得全。第五步：在明確權限后，制定標準加以固化。以上海煙草商業企業內部監管標準中的物資采購流程為例，它在“人、財、物”三個監管面上均涉及若干個權力點

6、，要想對它們進行有效的監管和控制，首先要梳理出這條流程鏈上有哪些權力點，尤其是要抓住主要的權力點和關鍵環節，即：是否在預算范圍內、是否從合格供方采購、是否按規定審批、是否規范建帳保管、是否符合付款要求等；我們通過制訂相應的內部監管標準進行監督和制約，即通過預算管理規定、委外業務管理規定、固定資產管理規定、費用審批管理規定等四個文件，對每個環節的操作規范均作出了明確的要求，從而建立了一個較為清晰明確的監管執行鏈。我們把對權力運行的監管上升為企業標準固化下來，每一個權力點都必須按業務流程的程序進行操作，使企業在整個經濟運行中始終處于受控狀態。同時，在實施過程中所發現的問題和積累的相關信息，也為下一

7、步評審和改進標準提供可靠的依據。二、突出監管的實際效用，增強監管執行力是關鍵監管執行鏈構建了，那么怎樣確保監管執行力呢？（一）加強內部監管標準的培訓是增強監管執行力的前提監管標準制定是成熟一批發布一批，發布一批培訓一批，培訓一批運作一批。我們在各單位、部門標準發布后至正式實行前的一段時間內抓好培訓，制定培訓計劃，明確培訓的對象和內容，確定培訓的時間和方法，以及通過加強對培訓效果檢查的力度，同時把國家局、市局領導針對加強行業管理監督的重要講話作為培訓的重要內容，強化每個崗位、每位干部和員工規范履權的意識和行為，進一步奠定了監管執行力的思想基礎。（二）嚴格考核評審是增強監管執行力的關鍵環節只有輔以

8、嚴謹、科學、公平的考核內容、標準和方法，執行力建設的制度保障體系才可能成為一個閉環系統，才不至于出現有章不循、有規不守的行為，才能確保企業各項工作的有效執行。上海市局（集團）公司所屬單位按照要求，每季度至少組織一次內部檢查考核。考核中做到有計劃、有記錄、有整改措施，突出“痕跡管理”，并對每次考核的效果進行評估，尋找存在不足，分析原因并尋找解決的方案，制定整改措施，使考核更加注重質量和實效，確保了一級對一級負責，健全了內部監管考核制度，初步形成了全覆蓋的考核體系。各單位、部門尤其是商業公司，紛紛將考核情況納入各部門的績效考核指標體系，并適當加大內部監管執行情況和考核結果在整個績效考核體系中所占的

9、權重，充分發揮績效考核對內部監管的制約和激勵作用。如設置共性和個性績效考核指標，把對部門考核與部門內部考核相結合，突出逐級考核；把過程性指標考核與結果性指標考核相結合，突出職能和工作標準的考量；把內部監管考核與ISO貫標體系考核相結合，突出管理的整體性。2006年911月，上海市局、（集團）公司整頓辦等五個部門組成考評組，對各區縣單位、（集團）公司職能處室及工業企業進行了一次全面的考核評審，針對在標準試運行過程中存在的不規范現象開具了77項不合格報告單，并對一些有待完善的內容給出了71項改進建議。從2007年初我們對各單位進行的回訪來看，各單位對存在問題的整改都非常重視，及時分析原因，制定行之

10、有效的整改措施，由專人負責落實，對不合格項進行及時整改，并對整改情況進行了跟蹤。如，在本次考核評審中，我們發現某商業公司對工程項目的付款控制不夠嚴密，付款審核控制力度不夠，尤其是5%質保金基本不扣除。為了不讓該公司監管執行鏈中出現缺口，我們及時指出問題的嚴重性，并要求限期整改，因為工程款項的支付既涉及企業管理上的銷售營銷鏈又牽涉財務資金鏈，不及時彌補缺口，將來可能會釀成大錯。在年初回訪中我們發現了可喜的變化，該商業公司經過幾個月的努力，將裝修工程驗收審計管理流程中的權力點進行重新梳理，尤其是質保金的管理，而且還制定了行之有效的措施：首先工程按單個項目歸檔，包括立項到驗收付款一整套資料，便于檢索

11、與審核；其次要求財務負責人在付款審核時，要核對合同規定的付款約定，按約定付款金額嚴格執行；再次對金額10萬元以上的工程款，必須扣除5%質保金，并且責任到人。通過對監管執行鏈的完善，有力的保證了企業利益不受損失。同時，各單、部門位還舉一反三，對其他標準進行重新梳理，防微杜漸，起到了很好的預防效果。在這次回訪中未發現有不合項重復發生的現象，監管執行力得到了增強。（三）構建信息化網絡平臺是增強監管執行力的有效手段積極探索運用信息化手段，加強對各級領導班子成員的教育、管理和監督，在業務工作中把各項工作制度通過網絡平臺控制工作流程，在新時期顯得尤為重要。一些單位在增強內部監管執行力中勇于思考，積極探索，

12、如，上海煙草進出口公司把所有逐級審批事項以及關鍵單據都設置成由計算機程序產生，借助計算機程序的規范化和程序化，確保沒有通過審批的單據無法執行下一步操作。同時，對有越權行為的操作，系統設置了自動預警程序，給予提醒，確保權力時時受控，做到一切工作都按照程序辦，使事事處于陽光之下、人人處于監督之中，從而形成職責明確、運轉協調、相互制衡的工作機制，為企業內部監管提供強有力的保障，使得監管執行力得到進一步的提升。三、拉緊監管執行鏈，營造自律的廉政文化氛圍是保障考核與檢查為拉緊監管執行鏈提供了外力，而企廉文化的建設則從根本上營造了監管執行鏈運行的良好環境，通過增強自律意識這一內力驅動，為加強監管工作的深入

13、、持續開展奠定思想基礎和文化氛圍。長期以來，上海煙草在思想上高度重視企廉工作，從“兩個至上”的戰略高度，深刻認識加強行業內部監管的必要性和緊迫性，牢牢把握“權力觀”一條主線，堅持“雙保護”工程、“黨紀國法、群眾影響”兩條高壓線，全面提升教育、監管、保障體系建設的綜合效能。通過開展“兩個至上”大討論、提煉企業核心價值觀，“拒腐防變、履權為民”主題教育等活動，層層發動，全面宣傳，逐步推進行業廉政文化的建設，形成以道德為核心的履權，以自律為要求的履權，以程序為規范的履權，充分發揮廉政文化的引領作用，逐步實現程序制約向文化制約的轉換，進一步提高了監管標準的執行力和規范履權的自覺性。如：上海煙草（集團）公司物資處每年負責采購的卷煙輔助材料價值超過23個億，品種達650多種，涉及50余家材料供應商。他們結合實際，梳理權力點，制訂卷煙輔料采購、五金材料采購和廢氣物經營管理的監管標準，邀請相關處室、生產企業共同參與評價，加強業績考核制約；修訂完善物資處經營管理人員廉潔自律相關規定，明確經營管理人員必須遵守“十二個不準”，起到教育在先、警示制約的作用；他們還把“物資處經營管理人員廉潔自律行為準則”書面發至所有業務合作單位，明示上海煙草企業文化和廉政要求，并要求業務合作單位法人代表承諾理解、支持上海煙草廉潔誠信的要求，從源頭上規范采購經營行為，進一步推進了