1、公共產品供給制度分析2006-1-11 0:0【大 中小】【打印】【我要糾錯】一、政府提供公共產品的理由為什么公共產品要由政府來提供，而不是由市場來提供（私人產品選擇了 市場提供的方式）？西方經濟學家和社會學家分別提出了不同的觀點。西方經濟學家認為，公共產品的本質特征決定了政府提供的必要性。 公共產 品的基本特征是非排他性、非競爭性和外部性。非排他性決定了人們在消費這類 產品時，往往都會有不付費的動機，而傾向于成為免費搭乘者，這種情形不會影 響他人消費這種產品，也不會受到他人的反對（由公共產品的非競爭性特點所決 定）。在一個經濟社會中，只要有公共產品存在，“免費搭車者”就不可避免。 這樣，私人

2、企業如果提供公共產品，就無法收回成本。同時，由于公共產品的個 人消費“量”是不確定的，價格機制不能有效發揮作用，競爭市場上一般無法提 供這類產品，就像經濟學家所說的，競爭性的市場不可能達到公共產品供給的帕 累托最優，無法滿足社會對這類產品的需求，因此，需要公共經濟部門介入一一 用稅收手段來集資，提供這些產品。對于公共產品的政府提供，社會學家和政治學家從不同的分析視角， 給出了 不同的理由。從社會學的觀點出發，人類歷史發展過程中的生產力發展水平可能 構成政府存在的重要原因。在人類歷史發展過程中，由于生產工具簡陋、文明程 度太低，人們抵御洪水、干旱等自然災害的能力是非常弱的， 組織這類防御工程 活

3、動是很困難的，因為這些重大而艱巨的工程是社會個體和某些社區所不能勝任 的，只能依靠國家集中全國的資源和人力來進行，而且在人類歷史上這是一種比較普遍的現象。所以，隨著歷史的延續和發展，組織和管理這一共同體活動，導 致了政府的產生并構成政府活動的主要行為。魏特夫依此得出了 “治水社會”（注：卡爾。A.魏特夫。東方專制主義M.北京：中國社會科學出版社1989.） 或者“東方專制社會”主要起源于干旱半干旱地區的結論。馬克斯。韋伯在分析這一問題時也指出：“在埃及、西亞和中國文化演進中灌溉是具有關鍵性的問題。 治水問題解決了官僚階級的存在、依附階級強制性勞役以及從屬階級對帝王的官 僚集團職能的依附”（注：

4、馬克斯。韋伯。世界經濟通史M.上海：上海譯文出 版社。）。闡明了官僚政治存在的基礎。馬克思對此做出了明確的論述：“節約 用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，如弗蘭德和意大利，曾使私 人企業家結成自愿的聯合，但在東方，由于文明程度太低，幅員遼闊，不能產生 自愿的聯合，所以就需要中央集權的政府來干預，因此亞洲的一切政府都不能不 執行一種經濟職能，即舉辦公共工程的職能。”（注：馬克思恩格斯選集（第2卷）M.人民出版社，64.）魏特夫、馬克斯。韋伯和馬克思都從公共工程的組 織的角度闡明了政府存在的原因，也明確地區分了東西方社會在進行公共產品提 供時的不同制度安排。從某種意義上說，正是由于人類

5、對公共產品的需求， 才導 致了政府的產生或者形成了這一制度安排。（注：也有一些西方經濟學家把公共產品供給的市場失靈作為政府提供公共產品的邏輯起點，但這一觀點在邏輯上是 有矛盾的。公共產品只是政府與市場的結合點， 并非是政府存在的邏輯起點。市 場失靈只構成了政府提供公共產品的必要條件， 并不意味著政府提供公共產品的 條件是充分的。）不論是從公共產品的特點的角度， 還是從歷史發展過程中的生產力水平狀況 出發來說明政府提供公共產品的必要性， 或者來說明政府存在的理由， 都會得出 一個基本相同的結論， 就是這種制度選擇的目的無疑是為了滿足社會需求和公共 安全的要求。 相反的結果是， 所有的社會成員都成

6、為免費搭車者， 市場制度內不 能有效提供任何公共產品， 最后沒有一個人能享受到公共產品的好處。 顯然，如 果沒有適當的制度安排， 沒有另外一些人和組織提供這些產品， 可能造成社會福 利的大大降低（如社會保障），也可能造成社會危機，社會將為此付出更大的代 價。從社會發展的角度來看， 生產力水平比較低的社會形態和生產力水平比較高 的社會形態， 都需要社會來提供某些必需的公共產品， 否則，社會發展和社會安 全就不可能得到保障， 這與免費搭乘的結果是一樣的。 正因為人們有這樣一個理 性的預期，把社會需要和社會安全（注：有一種觀點認為，“政府（提供公共產 品）職能及其變化決定于公共風險， 而與虛擬的所謂

7、市場缺陷無直接關聯。 ”從 “市場失靈”推導出的政府存在的必要性， 在邏輯上是說不通的。 但是，我們認 為，這雖然解釋了西方經濟理論的邏輯錯誤， 但是把公共風險作為公共產品存在 的唯一理由，是值得商榷的。 從更基本的經濟關系分析， 公共風險只是不能滿足 公共產品需求可能帶來的一種結果， 而不是公共產品存在的原因。 嚴格地講人們 對公共產品的需求，才是產生政府制度和政府職能存在的理由。 （劉尚希。經濟 研究，2002，6. ）置于一個重要的地位，才選擇了政府制度，才為公共產品政 府提供的制度安排留下了空間， 同時還預留下了社會政策發揮作用的空間。 這種 基于社會需求和社會安全理念的制度選擇， 降

8、低了社會的運行成本， 將資源配置 于社會最重要的目標， 并有效克服了市場制度的某些缺陷， 如通過外部性的內部 化，解決了公共產品消費中的搭便車問題，化解了社會風險。所以，政府的存在 和公共產品的政府提供是有效率的 （注：經濟學上的邊際革命發生后， 人們逐漸 認識到，政府的活動也能夠帶來效用。（張馨等。當代財政與財政學主流 M. 大注：東北財經大學出版社， 2002. ），是一種效率選擇的結果。在這里，我 們把效率主要定義為資源的有效配置， 其中包含了“經濟和諧”的境界和“經濟 均衡”的內涵。、私人供給公共產品的制度安排以上分析說明，為了滿足社會需求和公共安全的需要，由政府提供公共產品符合效率目

9、標的要求，但這并不能說明市場提供公共產品是無效率的。公共產品的私人提供是財政學和經濟學的難題之一， 也是財政學和經濟學理 論發展的前沿。所謂“公共產品的私人提供”指的是沒有政府介入和強制的個人 自愿提供公共產品的情形。西方經濟學家認為，公共產品私人提供是低效率的， 或市場提供是失靈的。這個命題的主要根據是，公共產品的消費具有非排他性、 非競爭性和外部性的特征， 同時這類產品在消費中是不可分割的。 但是， 一種產 品所具有的某些消費的特性是否決定或完全決定了該產品生產的供給方式呢？ 這是一個令人懷疑的結論。 從公共產品的生產特征上分析， 有些公共產品的生產 具有可分割性， 只要生產是可分割的，

10、就存在私人提供的可能性， 如公路工程的 建設；有些公共產品的價格外延邊界是確定的， 那么就有向消費者收費的可能性， 其生產就可以由不同的生產組織來提供， 包括私人部門。理論上的依據是：只要 公共產品存在生產的可分割性，通過一定的價格機制，使生產能夠在邊際效益等 于邊際成本（MR=M）的資源配置的最優條件下，完成市場交易，公共產品的市 場提供是可能的。同時，在一定的技術條件下，可以通過市場定價的方式，將免 費搭乘排除在公共產品的消費范圍之外，公共產品由市場提供是可能和必然的（還需要考慮市場交易成本和排他成本）。另外，公共產品政府提供的假設條件 正在逐步放松，只要存在私人提供條件，就有公共產品私人

11、提供的可能，政府與 市場的聯合提供或私人部門的聯合提供都成為可能。事實上，公共產品提供的市 場失靈主要是在非實物性的范圍內和一些 投資規模巨大的公共工程領域，如國 防、法律、治安、社會保障等。這里既不存在生產的可分割性，更不存在消費上 的競爭和排他性，完全打破了消費者所要求的邊際成本等于邊際收益的市場均衡 條件，私人部門無法進入；而投資規模浩大的公共工程，是私人部門所無法承受 的。科斯定理告訴人們，通過一系列的制度安排，公共產品消費的外部性得到解 決，其生產的成本能夠得以補償，私人生產和提供是必然的。經濟學家所通用的 公共產品的特例一一燈塔，在許多地方并不是由政府或公共部門提供的，原因是其提供

12、者可以通過在碼頭收費使投入的成本得到補償。從公共產品提供的約束條件看，只要公共產品提供會給每個成員都帶來利 益，那么，公共產品私人提供就有合作的基礎，是可以實現的，市場提供公共產 品的過程與個人在消費公共產品中的稅收負擔的自愿達成是一致的。科爾納斯和桑德爾（Conmes and.Sandle，1986）利用博弈模型證明，公共 產品的納什均衡供給小于帕累托最優供給時， 二者之間的差距隨著社區人口的增 加而擴大，供給不足的程度與效用函數的特征也有關。 這從另一個側面說明，公 共產品供給的程度與人口和效用也有相關性，不僅僅是與供給制度有關。我們的基本觀點是：一種制度框架不能滿足帕累托最優效率條件，并

13、不構成 采用另一種制度框架的決定性依據。當兩種制度框架不能滿足帕累托效率條件 時，必須對兩組配置制度資源的效率分別做出評價， 只有當一種制度框架的效率 高于另一種制度框架時，才有理由改變。這需要對不同的制度在不同情況下的配 置資源方式進行比較。科斯的“政府替代”理論對此進行了較好的說明，“政府是一個超級企業，因為它能通過行政決定影響生產要素的使用。”如果需要，它 就能完全避開市場，但這種優越地位，企業卻不具備。這樣，就使“政府有能力 以低于私人組織的成本進行某些活動”（注：科斯。論生產的制度結構M.上海：上海三聯書店，1994.），并因此而成功地實現政府對市場的“替代”。政府替 代的關鍵是它可

14、以節約交易費用，并提高了要素配置效率。科斯的“政府替代” 理論說明，如果不存在制度替代的效率條件，政府和市場都是不能相互替代的。三、公共產品供給制度的擴展通過以上的制度效率的比較與分析， 我們可以得出判斷：第一，政府制度和 市場制度在某些時期被人為地夸大了，這種問題形成的原因中就有一些非效率分 析的結果。就公共產品的政府提供而言，“盡管有許多實實在在的原因導致對非 市場需求的增加，還是不能否認另有一些因素實際上是幻覺（illusi on ）。在這 種幻覺上，非市場需要被盲目地夸大了。第一種幻覺來自對市場失靈的認識和對 完美政府的預期， 由于市場失靈方面的理論知識和實踐中事例不斷傳播， 市場在

15、某些領域失靈這一意識已經深入人心， 認為政府正對市場失靈現象加以干預。 另 一方面人們總是寄厚望于政府的父愛主義， 相信它應該解決人們想讓它解決任何 的問題，這也是對政府活動需求增加的原因之一。”（注：劉宇飛，當代西方財 政學 M. 北京：北京大學出版社， 2002. ）第二，任何制度都不可能是完美的， 制度選擇也應當是理性的， 不能任意擴大或縮小制度的作用和缺陷， 對制度優劣 的判斷必須以某一個設定的效率準則為依據， 通過各種制度形式（包括政治制度、 政府制度、法律制度、產權制度及其他組織制度）的比較做出選擇。第三，制度 之間存在著互相融合和對立的方面， 完全的替代是不可能的， 只能是制度之

16、間的 轉換和協調。 第四，為了考察不同的組織制度在提供公共產品或者進行資源配置 過程中的效率， 需要對組織或制度的范圍進行適當的擴展。 除政府制度外， 將社 會組織如社區等納入制度選擇的范圍， 并且利用制度間的互補性和協調性， 對公 共產品供給的制度進行組合安排， 可以擴大制度選擇和“搜尋”的范圍， 從而使 效率目標的選擇具有可靠性。對公共產品供給制度進行修正的可借鑒的理論中， 奧茲在 1972 年提出的“財政聯邦主義”是最有實踐意義的。其定義是：既有分 權層決策， 又有集權層決策的公共部門， 每一層次的公共服務選擇由轄區內居民 的需求來決定。 這是一種有效配置資源的方式， 因為讓有關公共產品

17、的決策權下 放到最低決策單位，可以用較低的成本獲得區域內居民對公共產品的消費偏好， 也有可能較好地解決居民消費公共產品的受益與負擔問題等， 這些都是改善公共 產品供給效率的重要途徑。埃莉諾。奧斯特羅姆，（注：Eli nor Ostrom： Coveri ng the Commons-TheEvolution ofInstitutions for collective Action ， Cambridge University Press ， 1990. ）從實證角度充分檢驗了運用非國家（集權）和非市 場化（私有化） 的方案解決公共事務的可能性。 她認為人類社會中大量的公共地 塘資源問題事實上并

18、不是依賴國家也不是依賴市場解決的， 人類社會中的自我組 織和自治，實際上是管理公共事務的有效的制度安排。（注：美埃莉諾。奧 斯特羅姆。 制度分析與反思 A. 制度安排和公有物兩難處境 C. 北京；商務印書 館， 1992.）因此，分權可能是消除政府壟斷提供公共產品供給制度效率的最好 的策略之一。薩繆爾森給公共產品下的定義是，必須是由集團中所有成員均等消費的商 品，如果集體中的任何一個成員可以得到一個單位， 那么根據定義， 該集團中的 每一個其他成員也必須可以得到一個單位。 按照這個定義的規定， 公共產品的個 人消費“量”一般是無法清楚地確定的， 所有的消費者一般都可以均等地得到公 共產品的潛在

19、利益和自愿支付其應當負擔的成本， 同時公共產品必須是集團消費 的產物，是不能分割和進行私人定價的。 這個嚴格的定義設定的前提是， 每個人 對公共產品的消費都是均等的， 在這個前提下， 如果公共產品在個人間的供給也 是相對均等的話， 公共產品的供給與需求相對稱， 這時的產量和價格 （稅收價格） 都處于均衡狀態。 但是，這樣一種理想狀態是不可能達到的， 因為公共產品的地 域性特征， 使不同地域的公共產品的供給產生較大的差異。 這不但打破了公共產 品的個人的供需均衡， 而且使公共產品在區域間的供給結構也出現了不平衡。 在 這樣的格局下， 由于公共產品的消費具有相關性， 即個人對公共產品的消費量與 個

20、人對私人產品的消費量相關， 或有替代性。 減少了對公共產品的消費， 就意味 著增加了對私人產品的消費， 需要付出相對高的費用或增加成本。 因此，區域間 的公共產品消費和供給上的差異必然影響區域內居民的收入水平， 從而產生效率差。進一步講，公共產品同時是一種中間投入品，或者說是一種生產要素，對公 共物品的消費，是可以減少生產成本的，如電力供應、農村到城市的公路等。公 共產品提供上的差異必然影響到公共產品消費者的生產成本和市場價格，從而影響了人們的生產效率和收入水平。要改變這種狀況，蒂布特模型證明：人們可以 通過自由遷移，即“以腳投票”來選擇需求偏好， 并形成了多個社區，社區之間 又形成一種競爭關

21、系，促使每個社區提高公共產品的供給水平， 供給的效率也會 得到提高。通過“社區”的選擇，實現公共產品消費的效率要求，必須具備的一 個前提條件是，資源是可以自由流動的。相反的例證，如我國農村公共產品供給 與械市存在著巨大差異（可以稱之為公共產品供給的“二元結構”， 這與我國城 鄉二元經濟結構是相對應的），但又通過設置流動性障礙對農民進入城市加以限 制等，結果必然是擴大了這種差距。但是，通過人口流動的方式選擇公共產品的 消費，人們要為此付出較高的轉移成本。 我們對這一模式的改進是，把資源配置 的要素擴大到投資資源，不僅通過人口的流動改變和促進公共產品供給的相對均 衡，使公共產品的提供者提高供給效率

22、， 還要通過投資資源的流動，更靈活地調 整公共產品供給的空間布局和結構，從而提高公共產品供給的宏觀效率水平。囚犯的困境模型（包括二人和三人模型），可以用來說明公共產品私人提供 中的公共成本分攤過程，但結論是悲觀的，即個人根本不會提供任何數量的公共 產品，而只會選擇免費搭乘。但這一模型卻告訴我們，參與公共產品消費的每個 人都面對著成本和效益的比較，并通過價格（價值）的決定做出選擇。在這一格 局下，如果博弈的初始條件發生了變化， 那么其結果必然發生變化。我們的看法 是，僅僅從原來預設的個人需求偏好出發， 討論公共產品的總需求理論是不可行 的，但可以嘗試從追求集體需求的可行性來確定公共產品總需求，從而為集體供給制度提供理論基礎。首先，對個人需求偏好的初始假定進行重新設定，理由是人們對公共產品的需求偏好可能會產生重疊，稱之為“重疊需求”（注：美 約翰，羅爾斯。政治自由主義M.譯林出版社，2002, 408、589.），其基本含 義是，雖然每個人的需求偏好不同，但在公共產品的消費理念上，一般都存在著 某些共識。如人們對教育的需求和對環境保護的需求，常常表現出某些一致性和 趨同性。同時，人們不想過多或過少地消費這類產品， 因為人的自利并不像“經 濟人假設”所描述的那樣絕對（這已由實驗經濟學家所證明），因而人們之間就 有了需求共識達成的基礎；而且大多