1、“十二五”期間，中國經濟和社會轉型的關鍵，在微觀上是企業機制，在宏觀上是政府的行為機制。后者正確與否，對一個社會發展影響極大籌劃“十二五”2010年是“十一五”收官之年。此時，下一個五年規劃的編制已進入中國政府的重大議事日程。“十二五”規劃跨越2011年至2015年，將以國家戰略宣言的形式，為這個崛起中的東方國度未來五年的邁步樹立指針。早在2008年11月，國家發展和改革委員會發展規劃司便發出“十二五”規劃前期重大問題研究單位選聘公告。這項事涉中央及地方政府各職能部門、各行業產業、各社會發展及民生領域的相關調研、準備、草擬，由此展開。30余年政府主導的市場化改革，在原有的國有經濟及行政式配置資

2、源的體制之側發展起來的市場經濟，已成不可阻擋的歷史洪流。然而，政府與市場之間理不清的糾結，在中國經濟快步前行的過程中，不斷制造著不穩定、不公平以及不和諧，成為影響可持續發展的極大隱患：調整經濟結構、縮小收入差距、區域協調發展、推進節能減排、土地礦產資源市場化改革、轉變政府職能，等等。這些領域的改革發展，或遲緩，或進展闕如。另一層風險也可能迎面而來。2009年中國人均gdp達到3600美元，被國內學者稱為“進入中等收入國家行列”。而國際經驗表明，在這一發展水平，面對社會結構轉型，利益關系多元化、復雜化，以及民眾的權利主張覺醒，中國要避免陷入“中等收入國家陷阱”。檢視“十一五”規劃實施情況，不同階

3、層的人士向本刊記者提到，雖然規劃總體執行較好，但也存在不如人意之處，若不能正視面臨的難題，則規劃的前瞻性、公信力將存疑。在轉型的關鍵時期，“十二五”規劃將如何繪就中國經濟和社會發展的巨幅藍圖？2月26日，國家發改委副秘書長楊偉民在接受本刊記者采訪時表示，“十二五”規劃仍處于前期研究階段，政策基調要到今年九月和十月間的中共十七屆五中全會才能確定。不過，細心的觀察者仍能發現，未來五年，在落實科學發展觀導向下，中國將以發展方式轉變和經濟結構調整為主軸，力求保持經濟平穩較快發展，擴大國內消費需求，加快產業結構優化升級，提高自主創新能力，促進城鄉統籌和區域協調發展，推動節能減排和環境保護，實現經濟與社會

4、全面、協調和可持續發展。調整國民收入分配格局、進一步推進城市化、節能減排，將是解決現存問題的著力點。“從外需到內需，從高碳到低碳，由國強到民富，如果說十二五將帶來什么，這些就是變化。”一位參與規劃編制的專家這樣總結。結構調整遇阻“十一五”尚余一年，但四年前規劃中提出的諸多目標能否順利實現，已頗為明朗。經濟增長等指標雖然表現不錯，但從“九五”期間就被提上議事日程的經濟結構調整，仍然進展有限。“十一五規劃從實施效果看不太理想，”楊偉民坦言，從前四年的執行情況看，增長更多偏向于靠投資、出口拉動。本來希望服務業發展更快，但實際結果工業增長大大快于服務業。“十一五”規劃共提出了22個可量化的經濟社會發展

5、指標，用于評價經濟增長、經濟結構、人口資源環境、公共服務人民生活四方面的進展。其中，用于判斷經濟增長的兩個目標，即年均gdp增速和人均gdp增速，表現最為搶眼，已提前一年順利達標。伴隨著中國出口的強勁增長，“十一五”前三年中國經濟一路高歌猛進，gdp年均增長率達11.2%。國際金融危機中的2009年，得益于一攬子經濟刺激方案，中國經濟增速仍達8.7%。至此，“十一五”規劃中經濟年均增長率大于7.5%的目標已提前實現。而由于2006年以來，中國人口增長率保持在5左右，低于規劃的8，人均gdp增速目標業已完成。到2010年末，實現評價人口資源環境和公共服務人民生活的兩大類指標，也無太多懸念。即使是

6、此前備受關注的單位gdp能耗，國家發改委副主任解振華去年10月稱，2010年底，有望完成“十一五”期間單位gdp能耗降低20%的約束性指標。然而，用于判斷經濟結構調整的四個預期性指標，則有可能無法達到。譬如，服務業增加值占gdp比重，2009年末只達到42.6%，離預期目標43.3%還有差距。而用于反映技術創新能力的研究與試驗發展經費占gdp比重，2009年達到1.62%，雖為近年來的高點，但仍低于“十一五”規劃中2%的目標。城鎮化率雖在“十一五”期間達標的可能性較大，但由于戶籍、子女教育等體制障礙，進城務工人員仍難以成為市民。“結構調整目標未能實現，表明轉變發展方式沒能成功。”北京大學中國國

7、民經濟核算與經濟增長研究中心副主任蔡志洲教授說，“服務業附加值占比較低，表明投資和出口仍然是中國經濟的主要推動力。而研發收入占gdp比重遲遲難以增加，則意味著經濟增長仍然嚴重依賴要素投入，經濟增長效益提高不明顯。這些問題在十二五期間都應該得到解決。”清華大學中國經濟研究中心教授魏杰認為，“十一五”中國經濟結構調整不明顯，還表現在國民收入分配失衡局面沒能得到調整。目前的國民收入分配格局，過分偏向于政府和企業，而居民部門占比不斷下降。2008年國際金融危機以來，國內基礎設施建設又迎來新一輪高潮。雖然在應對危機期間，決策層也不斷強調結構調整，但效果并不明顯。“國際金融危機影響了中國經濟結構調整。十一

8、五規劃結構調整進展比預期得慢。”亞洲開發銀行高級經濟學家莊健告訴本刊記者。不過，國家發改委宏觀經濟研究院副院長王一鳴認為，金融危機對中國影響巨大的深層次原因，恰恰是中國發展模式積累的眾多矛盾集中爆發，倒逼在“十二五”期間必須有所改變。其中，經濟增長過度依賴外部需求和要素投入最為明顯。王一鳴的研究表明，中國經濟增速由2001年8.3%提高到2007年的13%，增量部分的63.9%來自于出口。此外，本世紀以來，中國的資本投入比上世紀90年代貢獻明顯提高，說明這一輪高速增長，要素投入依賴性增強，全要素貢獻率下降。魏杰認為，“十一五”期間結構調整不力，使中國經濟面臨的內外部矛盾愈發突出。經濟過分依賴出

9、口，導致順差規模龐大，國際收支失衡。在國內，龐大的外匯占款導致貨幣發行量激增，引發資產價格泡沫風險。在國際上，中國經濟失衡，也是全球經濟失衡的一個重要因素。伴隨著貿易保護主義抬頭和全球經濟再平衡，中國和其他經濟體的貿易摩擦將進一步升級。王一鳴認為，金融危機之后，國際經濟環境發生了“二戰”以來最深刻的變化，外部需求擴張難以恢復到危機前的水平。因此，“十二五”期間必須有效擴大國內需求，特別是消費需求，減少經濟增長對外部需求的過多依賴。此外，由于工業占gdp的比重已經達到極限，在“十二五”期間工業化已很難再提速，規模擴張的工業化模式要讓位給質量提升模式。收入分配再調整“十二五”規劃最大的亮點，將是經

10、濟增長模式和社會發展方式的轉變。上述參與規劃編制的專家說，國民收入分配調整則是改革的“龍頭”，既是實現這些目標的先決條件，又是重要保障。由于外需將長期不振，而中國投資水平已經偏高，消費便成為未來中國經濟增長的重要動力。然而，過去數年消費增長未能明顯加快，不少專家認為，居民收入在國民分配中所占比例不斷下滑是主要原因。統計數據顯示，近年來中國一次分配明顯向政府和企業傾斜，居民部門占比不斷縮小。國家發改委宏觀經濟研究院社會發展研究所在一份報告中指出, 1992年政府、企業和居民收入占收入總量的比重分別為15.53%，19.06%和65.41%。到2007年，政府和企業占比分別升至17.05%和22.

11、95%，居民收入占比則降至60%。從2004年開始，決策部門就一直醞釀推出分配改革方案，然而時至今日仍未面世。國家發改委就業和收入分配司一位官員表示，過去幾年，收入分配調整“說得多，做得少，操作中難度很大”。在3月3日開幕的全國政協十一屆三次會議上，全國政協主席賈慶林在工作報告中提出，要高度重視收入差距過大引發的影響社會穩定的因素，政協就調整國民收入分配格局、推進基本公共服務均等化等問題提出對策建議。如何進行分配調整，近年來建議頗多，總體思路大同小異，均是將收入由政府和企業轉移到居民部門。不過有專家指出，政府主動減少財政收入、還富于民的動力有多大，值得觀察。而讓企業將利潤更多地轉為職工收入，目

12、前缺乏推動機制。魏杰表示，政府減少財政收入：讓利于民有三個直接措施：減稅、退稅和調高個稅起征點。而這三點過去幾年政府做得都不夠。至于企業收入向勞動者傾斜，則需要工會和雇主進行工資談判的機制，目前工會在這方面作用不大。“政府可以將收入轉給居民，但它不愿意。而企業和居民之間收入轉移沒有機制。收入分配調整說了半天，全吊在空中。結果是消費起不來，只能靠出口和投資，增長方式改不了。”魏杰說。也有專家指出，來自既得利益集團的阻力，也是收入分配改革遲遲難以推進的原因。“如果總是跟強勢利益集團去商量，跟部門利益去討價還價，收入分配改革方案就很難推。畢竟，把蛋糕更多地分給普通老百姓，利益集團們得到的就要減少。”

13、一位參與“十二五”規劃編制的專家對本刊記者表示。全國政協委員、中國（海南）改革發展研究院院長遲福林在“兩會”其間建議，中國應盡快實行國民收入倍增計劃，使城鄉人均收入在“十二五”翻一番，年均增長不低于15%。用五年時間，使居民收入在國民收入中的占比從約60%提高到70%左右，勞動報酬占gdp比重從2007年的39.7%提高到50%左右。鑒于當前社保繳費比例過高，減少了居民消費，對經濟發展已經產生負面影響，魏杰還建議，政府應提出“十二五”期間，加大國企分紅用于充實社會保障的比例，以降低居民和企業社保繳費負擔。清華大學教授白重恩的研究發現，目前中國五項社會保險法定繳費之和相當于工資水平的40%，有的

14、地區甚至達到50%，這一比例超過了世界上絕大多數國家。按照世界銀行2009年最新測算的實際承受稅率，中國的社會保險繳費在181個國家中排名第一，約為“金磚四國”其他三國平均水平的2倍，是北歐五國的3倍，是g7國家的2.8倍，是東亞鄰國和鄰近地區（中國香港和中國臺灣）的4.6倍。白重恩認為，當前的社保繳費費率過高，不但加重了參保企業和職工的負擔，不利于擴大就業；更限制了家庭可支配收入的增長、擠壓了補充保險和商業保險的發展空間。“現在國有企業資本預算，沒拿什么錢給社保基金。這樣社保就只能靠居民、企業，等于減少居民收入。但是，央企的利潤應該有相當大的部分給社保基金。”曾參與國家國有資產管理研究的魏杰

15、說。根據國資委的報告，2007年和2008年兩年間，財政部共計收取國有資本經營收益（即通常所說的國企分紅）共584億元，而這584億大部分投向了2008年出現流動性困難或受到自然災害打擊的一些央企，以及新設央企的資本金。因此，這兩年國企分紅的節余僅為12億元，這其中有多少被用于充實社保尚不為外界所知。這與國有資本經營預算制度設立時，備受支持的開拓非稅收入用于社保等民生項目的緣由相去甚遠。有研究人員表示，隨著國企分紅改革的推進，國有資本經營預算的思路也應予以調整。對于國資委負責制訂的國有資本經營預算方案，需要安排有鑒別能力和抗衡實力的審查方。世界銀行高級專家張春霖的研究表明，以在港上市的中國國企

16、為例，其平均分紅率低于世界水平。他建議中國在“十二五”規劃中，可以考慮將央企的平均分紅率定在國際普遍的20%-50%這一區間，同時，實施國有資本經營預算與公共預算銜接。參與“十二五”規劃編制的專家表示，分配調整的方案可能會是各種利益的博弈結果。目前，對于增加居民部門收入，“高層應該已有共識，但一些部委肯定會反對，有些地方政府也會反對。”城市化動力在面臨諸多挑戰的“十二五”期間，最后真正能夠幫助中國經濟擺脫目前困境、帶動經濟增長、抵御世界經濟不穩定的措施，恐怕只有城市化中國宏觀經濟學會副會長王建作此判斷。國際金融危機充分暴露了中國過度依賴出口和投資的增長方式的弊端。后危機時代，傳統的增長方式即將

17、走到盡頭。危機期間出臺的“4萬億”經濟刺激政策，帶動全社會固定資產投資增長超過30%。王建擔心，這一輪大投資是否能在未來兩三年能夠打開內需局面。“現在如果不通過城市化來啟動消費需求的話，沒路可走，有可能出現內外需均趨緊的局面。”“十二五”期間實現民富的目標，也與城市化密切相關。在王建看來，現在民不富的原因，主要是13億人口中有9億是農民，城市人均收入近2萬元，農民人均收入現在才四五千元。別的國家人均年收入達到3000美元時，基本三分之二以上是城市人口，而中國只有約三分之一。目前，中國最大的優勢在于，可以通過城市化釋放巨大的發展空間。“我覺得在十二五規劃中，城市化將占一個比較重要的位置。”王建說

18、。在“十二五”規劃的前期調研中，城市化屢被提及。魏杰說，最近在“十二五”規劃征求意見中都談到二元經濟問題，談到城市化。“其實城市化不是很難的問題，十二五應該推動一下。”中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴今年1月曾提到，2010年“最為可喜的是，在推動城市化發展的問題上，各方面終于獲得共識”，城市化將是“中國短期宏觀經濟政策和未來中長期政策的重要結合點”。爭議之處在于中國走什么樣的城市化道路。“十一五”規劃提出了城鎮化的目標，2009年12月的中央經濟工作會議也突出強調小城鎮建設。國家信息中心經濟預測部戰略處處長高輝清認為，小城鎮建設實際是一個很大的龍頭，一可促進內需；二是促進城鄉一體化；第三是為

19、將來逐步地向城市化發展奠定基礎。不過，國內外經驗都證明，小城鎮只有在大城市周邊郊區和有特定資源的地區可以發展起來。“小城鎮可以解決農村問題，是農村公共服務的中心，但不是實現城市化的主要途徑。”楊偉民上月在中國經濟50人論壇上這樣說。王建也贊同以大城市化為主導的階段，認為只有經過這個階段后，中國才會重新有9%以上的增長。對于推進城市化的途徑，楊偉民強調，如果沒有農民工市民化，城市化的所有好處可能都不存在，最后又會變成土地城市化、人口半城市化，最后走回投資驅動的老路，人口帶動的消費起不來。而農民工市民化有兩種思路，一種是公共服務均等化；一種是保留戶籍、總量控制、放寬條件逐步推進。楊偉民說，前一種思

20、路可能比較難推進，因為一時建立好均等化的公共服務難度較大；保留戶籍逐步放寬條件的方式較為可行，可用十年時間逐步解決。“十二五”期間，城市化率極有可能突破50%，將對中國經濟結構產生很大影響。不過，王建認為，城市化快速發展不會在“十二五”期間出現，因為對于到底是大城市化還是小城鎮化，目前認識尚不統一。改進規劃之道汲取“十一五”規劃執行中的經驗教訓，下一個五年規劃在編制方法方面或可以進一步改善。楊偉民坦言，其實對于未來五年應該干什么，已經比較清楚，轉變發展方式和城市化已經提出多年，但對于究竟怎么做缺乏研究，缺乏有效的途徑和政策。所以，相對于明確該干些什么事，“十二五”規劃更重要的是明確怎么干、干到

21、什么程度。“規劃的寫法，能不能改善一些？”楊偉民建議，可以考慮改變之前面面俱到談工業、農業、服務業的思路，專門針對每個重大專題和重大問題，提出具體應采取什么措施，這樣“可操作性比較強”。以擴大消費這個“十二五”期間的重要問題為例，需要調整收入分配結構，提高居民收入，則規劃中應明確政府和企業分別應該采取什么措施。魏杰認為，這種規劃編制的新思路是可行的。他說，“十一五”規劃制定的目標面面俱到，但最后不少沒能落實，“十二五”規劃應該是重點著眼于解決問題，而且一定要提出解決機制。新的五年規劃編制過程中，還應該注意全國規劃和地方規劃、區域規劃的協調。目前，長三角、東北三省等區域，相繼提出區域發展規劃。國

22、務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧在接受本刊記者采訪時指出，現在的問題是，區域發展規劃的制定順序顛倒了，應該是先有全國性的區域發展五年規劃，再在此指導性下制定各區域具體規劃，否則，各區域自行制定的區域發展規劃“很可能會打架”。分別提出經濟社會發展的預期性指標和約束性指標，是“十一五”規劃編制中的創新。目前，對于“十二五”規劃的指標，有一些不同看法。王建認為，應該逐漸弱化具體的量化指標，規劃更多是提供一種思路和規范，預計“十二五”規劃不會有太多指標。高輝清則認為，從“十一五”規劃的實施結果看，量化規定好的一些指標，盡管實現很困難，但最后基本上都能完成。例如節能降耗指標，由于后來采取了強行一票否決

23、的方式，通過努力還是能夠完成。這說明，很多情況下，當市場機制的力量不足時，就要靠行政力量和硬性規定。從這個角度講，“十二五”規劃應該多采取量化指標，尤其是市場力度達不到的地方。根據近年幾個五年規劃、尤其是“十一五”規劃的完成情況、執行難度和發展趨勢，部分指標需要弱化，部分指標需要作出調整，甚至還有必要增加一些指標。九三學社中央研究室主任岳慶平認為，“十二五”規劃既要提出預期性、導向性的指標，更要針對經濟社會發展中的軟肋提出一些具有約束力、能檢查、可評估的指標。過去幾個五年規劃中，反映經濟增長的gdp總量預期指標與實際完成差距比較大。參與了國家發改委“十二五”規劃前期重大問題研究的山東經濟學院教

24、授李新運認為，考慮到今后擴大內需和就業等各方面的需求，“十二五”期間中國年均gdp增速9%較為合適。李新運負責的課題是“十二五”經濟社會發展主要指標定量測算。此外，針對地方經濟增速普遍超過全國增速，全國規劃中的gdp增長預期目標實際上成為地方增速的底線的問題。李新運建議，國家發展規劃應該對地方的發展目標給予宏觀指導或控制，如按東、中、西三大地帶或其他原則分配指導性的增長速度，地方發展目標應在國家指導性目標范圍內進行具體設計。決策層和多位專家認為，有關資源環境的約束性指標，在下一個五年規劃中應該進一步強化。楊偉民透露，“十二五”期間的主要污染物減排指標，應該堅持，甚至可能在原來的化學需氧量（co

25、d）和二氧化硫的基礎上考慮增加若干指標。對于單位gdp能源消耗降低等與經濟總量掛鉤的指標，可以考慮做一些調整，楊偉民說，“十一五”規劃提出的單位gdp能源消耗五年累計降低20%的約束性指標，在執行中遇到的問題是，地方通過加快經濟增長把分母做大，這樣單位能源消耗量降下來了，但是全國能源消費總量增長很快。楊偉民說，“十二五”期間中國有二氧化碳減排的總指標，因此控制能源消費的總量非常重要。針對有些專家提出用能源消費總量代替單位能源消耗指標的建議，楊偉民認為，“這值得研究，能源總量這么多，看具體怎么操作，需要各地分解落實。”高輝清也認為，現在只有兩個有關環境污染的指標，未來肯定是“遠遠不夠的”，這部分

26、應該多提一些指標，例如哥本哈根談判明確提出二氧化碳減排，應該增加這個指標。此外，“十二五”期間中國發展方式轉型的目標是轉向內需驅動型。因此，高輝清建議，應該增加一些反映內需經濟發展程度的指標。李新運即提出，應更加重視有關居民生活、分配公平、社會安全等方面的指標。以前中國主要靠投資推動經濟增長，投資率一直較高，但現在不少產業部門產能過剩，需要強有力的內需拉動。“十五”規劃設有消費率指標，提出五年內消費率達到50%，“十一五”并未提及。“十二五”規劃“應該有，但還不一定”，楊偉民對記者說。接受本刊記者采訪的多位專家認為，“民富”應該是“十二五”的目標之一。不過，楊偉民在接受本刊記者采訪時坦言，民富

27、方面的指標非常難設，因為一般民富的指標就是居民收入，但是居民收入增長多少不是最重要的，最重要是占gdp比重是否提高。收入分配改革方面，魏杰認為需要新的約束性指標，如財政收入、企業利潤、居民收入三者分別怎么調整，可以有數量指標。其中，應該明確規定居民收入增加多少，以及有多少來自于政府財政收入的減少、有多少來自企業利潤減少，“這個都可以有具體的數量指標，強制性的可以解決問題。”此外，楊偉民認為，還可以考慮增加“國土空間開發強度”這個約束性指標，即該地區建設空間占整個區域的比重，在各地區城市化過程中，該指標有利于集約高效地開發空間，有利于產業結構調整。為了克服政府的gdp導向行為，全國人大財經委副主

28、任委員吳曉靈提出建立人民福祉指數體系，包括居民收入等客觀物質指標，以及安全感、政府治理等主觀愿景指標。繞不過的體制改革制定量化指標仍是老思路，關鍵還是要通過改革推動發展方式的轉變，國務院發展研究中心魏加寧認為。“轉變發展方式提了多年，一直未能實現，根本原因在體制上。”魏加寧說，因此，五年規劃首先應當制定旗幟鮮明的改革規劃，然后再制定發展方式轉變的規劃。之前的五年規劃都會提改革，但是在落實中卻排在靠后位置。所以，應該制定體制改革明確的路線圖和時間表。清華大學教授魏杰也同意這一觀點。他指出，轉變增長方式很可能成為“十二五”規劃的一個主要目標，但關鍵是有利于增長方式轉變的機制怎么形成，“現在的問題不是誰反對轉變，主要是沒有機制”，所以“十二五”規劃的重點不在于繼續強調轉變發展方式的重要意義，而是強調怎么形成機制。吳曉靈也指出，“十二五”期間不但經濟轉型而且是社會轉型，轉型關鍵在于機制，從微觀上是企業機制，宏觀是政府的行為機制。政府機制方面，中國最大的特點是政府掌握世界上任何一個政府沒有的資源，政府行為的正確與否對一個社