1、房屋登記民行交叉案件的裁判路徑 【提要】:本文所探討的房屋登記民行交叉案件,是指買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事爭議成為房屋登記行為合法與否的前提或基礎的案件。最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定第八條為此類案件的審理提供了裁判思路,即確立了民事法律關系效力確認優先原則,但在審判實踐中,第八條卻存在著不慎周詳之處。 本文擬以我國中部某省s市1近五年審理的房屋登記民行交叉案件為樣本進行分析,當前房屋登記案件存在著收案驟升化、原告群體化、矛盾尖銳化趨勢,該類案件在適用第八條時遇到 “民事先行原則”與“當事人堅持行政訴訟”的沖突、“中止訴訟”與“行政訴訟恢復難”的尷尬,以及信訪民行

2、交織等難題。為此,筆者從引入行政附帶民事訴訟制度的理論依據、實踐可行性、試點經驗及國外參考等角度提出構建行政附帶民事訴訟制度的建議,希冀從根本上破解上述難題。 一、現實考量:房屋登記民行交叉案件的現狀分析 (一)案件呈現“三大趨勢” 1、收案驟升化趨勢 2、原告群體化趨勢。近五年來,s市在商品房開發過程中,由多方聯合開發的情況增多。房屋建成后,合作各方因利益分配產生糾紛,各自背著對方將房屋重復出賣,致使無法辦理房產證的眾多買受人訴至法院,要求房屋登記機關履行法定職責,或者要求人民法院撤銷登記機關給對方辦理的房產證。 3、矛盾尖銳化趨勢 隨著我國房屋私有化的進程,房屋已成為人們最重要的生活資料。

3、加之近年來,房地產市場異常活躍,商品房價格的逐年攀升,房屋在人們心目中的地位愈來愈重,與房屋產權密切相關的房屋登記民行交叉案件的當事人之間對立情緒也愈發尖銳。 (二)當前房屋登記民行交叉案件的審理依據 最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定第八條規定 :“當事人以作為房屋登記行為基礎的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關系無效或者應當撤銷為由,對房屋登記行為提起行政訴訟的,人民法院應當告知當事人先行解決民事爭議,民事爭議處理期間不計算在行政訴訟起訴期限內;已經受理的,裁定中止訴訟”。 該條規定確立了房屋登記行政案件中民事法律關系效力確認優先原則。當作為行政登記行為前提的基礎民

4、事法律關系效力存在爭議時,必然影響房屋登記行政行為的維持或撤銷。告知當事人先行解決民事法律關系效力爭議,行政訴訟案件暫不予受理,已經立案受理的,應當裁定中止訴訟。該條規定確實能統一房屋登記民行交叉案件的裁判思路。然而,該條規定在審判實踐中還存在不甚周詳之處。 二、制度評析:最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定第八條的現實困境及原因分析 (一)實踐中常見問題梳理 1、“民事先行一刀切”與“當事人堅持行政訴訟”的沖突 第八條規定,當房屋登記行政案件的當事人存在基礎關系的民事爭議時,法院告知其先行解決民事爭議。但實踐中,多數當事人經釋明后,仍不愿另行提起民事訴訟而堅持行政訴訟;或者當事人提

5、起民事訴訟后,卻被人民法院告知不符合起訴條件等。 如:甲公司與乙公司就1500平方米的工業廠房簽訂房屋買賣合同,并依法辦理房屋所有權變更登記(過戶)手續,取得了房屋所有權證。隨后,甲公司三名股東之一的王某,以房屋買賣合同有瑕疵為由,以某市房管局為被告,乙公司為第三人提起了行政訴訟,要求撤銷市房管局頒發給乙公司的房屋所有權證。2法院依據上述司法解釋第八條規定“當事人基于房屋登記中的買賣無效等為由的中止訴訟”,中止了本案的訴訟。但當王某提起房屋買賣合同的民事確認之訴時,法院依據民訴法第119條:“原告是與本案有直接利害關系的公民”的規定,不予受理王某的民事訴訟。此時,王某為保護自己的權益堅持行政訴

6、訟怎么解決? 2、“中止訴訟”與“行政訴訟恢復難”的尷尬 行政訴訟中止后,如果原告始終不提起民事確認之訴,行政訴訟如何恢復審理?實踐中,法院對此亦束手無策。此外,撤銷房屋權屬登記證的行政訴訟,中止期間有多長,什么時間、什么事由后可以恢復審理?上述缺陷被惡意利用時,會使行政訴訟無限拖延,損害買受人利益;導致物權歸屬不確定、物權登記公示效力受限、影響物權正常流轉、交易秩序的相對穩定和司法公正。 3、信訪民行交織問題頻發 2012年,基于房屋登記民行交叉案件不能有效的解決,當事人多次赴省、赴京上訪,行政庭、民庭均基于同一糾紛分頭答疑及接訪當事人26起,同比增長36.7%,大大增加了法院的信訪成本。

7、(二)問題之成因 1、主觀方面 對登記行為糾紛實質是民事爭議的,當事人但堅持行政訴訟是因為行政訴訟較民事訴訟有相當有利的因素,(1)與民事訴訟高額的訴訟成本相較,行政訴訟成本較低;(2)基于規避訴訟風險考慮,如舉證責任上的有利,行政訴訟主要由被告負舉證責任,而民事訴訟舉證責任一般由原告承擔,故當事人堅持選擇行政訴訟。 2、客觀方面 (1)對“當事人”主體資格范圍未作明確界定。 首先,行 政訴訟與民事訴訟原告的范圍并非完全重合。民事訴訟法第119條中對原告資格的表述為“有直接利害關系”,而行政訴訟法解釋第12條規定的表述為“有法律上利害關系”。可見兩者所規定的原告主體資格不完全相同,這就造成“規

8、定”第八條中所指的“當事人”,究竟是行政訴訟關系中的當事人,還是民事訴訟關系中的當事人,存在嚴重的異議。3民事訴訟原告主體資格以民事實體權利受侵害與否為依據而認定;行政訴訟原告主體資格是與具體行政行為有“法律上利害關系”為依據而認定。故在房屋登記行政關系中享有行政訴權未必同時享有民事訴權。因此,在具體適用第八條規定時,“當事人”必須同時符合行政訴訟法以及民事訴訟法中原告資格的條件,否則其無權依據該條提起基礎民事法律關系效力確認之訴。而該條規定一是沒有明確是哪一種法律關系的“當事人”。其次,沒有規定法院能否依據該條規定,對僅僅享有行政訴權而不享有民事訴權的“當事人”提出民事關系效力異議為由的案件

9、裁定中止訴訟! (2)恢復訴訟程序的規定缺乏可操作性。 中華人民共和國民事訴訟法第150條及行政訴訟法第51條均為原則性規定,即“中止訴訟的原因消除后,恢復訴訟”。而本規定第八條中對于恢復行政訴訟程序的事由、恢復時間也未作規定,缺乏可操作性。實踐中是當事人申請恢復行政訴訟程序,還是法院依職權恢復行政訴訟程序?該條款的模糊規定,造成司法實踐中中止訴訟后,行政訴訟遲遲不能恢復審理。 (3)中止訴訟固有的弊端。 中止訴訟后,由于民庭案件多,民事案件審理周期長,且經過一審、二審甚至再審,久拖不決,導致行政訴訟遲遲不能恢復審理,易激化當事人矛盾,造成多渠道上訪。實踐中當事人往往因行政訴訟遲遲不能恢復審理

10、、對民事訴訟的審理結果不滿意等原因將承辦民事、行政案件法官分別投訴,使行政庭和民庭均被卷入信訪漩渦,增加了法院處理信訪的成本。 綜上分析,最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定第八條仍然面臨著實踐操作上的重重障礙,亟待破局。 三、破局之路:走出第八條實踐困境的有效路徑選擇 除了上述所說的實踐困境外,我們認為即便基礎民事法律關系確實是真實有效的,行政行為的合法性也不可以完全依賴基礎民事法律關系。例如,在房屋登記類案件中,房屋登記機關亦可因超越職權、違反法定程序等行為構成違法。在這種情況下,若原告同時以基礎民事法律關系無效,以及被訴行政行為程序違法等為由提起行政訴訟,法院就不應一概要求當事

11、人先行提起民事訴訟而拒絕對行政案件作出裁判。此時最便捷有效的審理方式應是行政附帶民事訴訟,在行政案件的審理中一并審理民事爭議。4 (一)破解困境的總體思路引入行政附帶民事訴訟制度 1、確立行政附帶民事訴訟制度的出發點 (1)行附民制度是訴訟效益原則的要求。“遲來的正義己非正義”。民事先行原則使房屋登記民行交叉案件起碼在民事一審、甚至二審結果的基礎上,才對行政爭議進行審理,極易造成案件審理周期長、訴訟成本高等弊端。而且,當民事爭議的解決成為登記行為合法與否的前提時,如果當事人對不滿意的生效判決申請再審,還會導致已恢復訴訟的行政案件難以下判。因此,整合訴訟資源,提高辦案效率的精神呼喚行附民。 (2

12、)行附民制度的構建有法律規范與政策依據。首先,2000年,最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第61條就作出了如下的規定:被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法,民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的,人民法院可以一并審理。筆者的理解是,行政訴訟法解釋已經為建立行政附帶民事訴訟制度開了一個口子。5其次,2009年,在案結事了的司法政策指導下,最高人民法院關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見第9條明確要求:“充分發揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能,在受理行政機關對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權、行政處理、頒發權屬證書等案件時,可以基于當事人申

13、請一并解決相關民事爭議”。此外,2010年,最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定第13條規定,“在行政許可案件中,當事人請求一并解決有關民事賠償問題的,人民法院可以合并審理。” 綜合以上情況,可以認為雖然我國現行法律無明確的行政附帶民事訴訟制度的規定,但在行政訴訟過程中一并解決相關民事爭議還是有法律規范和政策依據的。 (3)行附民制度在實踐中具有可行性。我國目前的一元司法體制是人民法院管轄行政、民事及刑事所有案件,各個審判庭雖然有分工,但對外是以人民法院名義進行判決。因此,只要合議庭法官在技術上配置得當,行政庭可以合并審理民事案件,在行政附帶民事訴訟制度設置上不存在案件管轄上的障礙。

14、6一些學者擔心行政法官是否具有民事審判的經驗,筆者認為這種擔心是不必要的,根據調查目前絕大多數行政審判庭的法官在從事行政審判工作前都有民事、刑事或其他崗位的工作經歷,絕大多數法官具有民商事案件的實踐經驗,一直從事行政審判而沒有從事過其他審判的行政審判法官少之又少。而且在實踐中由于行政案件收案較少,基層法院行政庭同時兼辦民事案件的情況比比皆是(以本文所述的s市轄區的基層法院行政庭為例,其70%的工作就是審理民事案件)。 (4)已有的行附民試點經驗為該項制度的確定提供了有益的參考。2010年6月經最高法院同意,浙江高院在全省范圍內選取了杭州西湖、寧波鄞州等6家基層法院開展行政附帶民事訴訟試點工作,

15、2010年9月,鄞州法院審結了全國首例行政附帶民事訴訟案件。至今,鄞州法院已裁判或調解審結3件行政附帶民事案件,并出臺了行政附帶民事案件審理操作規程。鄞州法院行政附帶民事訴訟試點經驗,不僅簡化了訴訟路徑,而且大大提高了司法效率,滿足了服務百姓的司法需求。 (5)國外相關制度為我國行附民制度的建立提供借鑒。 目前,關于行政附帶民事訴訟,國外已有許多付諸實踐的制度和相關法律法規。如在日本行政訴訟法中,此類訴訟被稱之為“關聯訴訟”;南斯拉夫也在行政訴訟法中確定了行政附帶民事訴訟,并將之稱為“法院完全管轄之訴”;以英國、美國為代表的英美法系,也采取由同一審判組織對行政爭議與民事爭議一并解決,類似于本文

16、所述的附帶訴訟。 2、構建行政附帶民事訴訟制度的價值。 在我國構建行政附帶民事訴訟制度是訴訟運用價值的必然要求。 (1)有利于保障當事人訴權 第八條規定的“民事先行”原則以當事人應先行解決基礎民事法律關系為由限制了當事人自主行使行政訴權,而行政附帶民事制度將爭議的民事法律關系與登記行為一并解決,可以充分保障當事人的訴權。 (2)有利于減輕當事人訴累 將民事爭議與行政爭議同時解決,在方便當事人訴訟的同時也使法院能夠將兩個訴訟一次審結,必然使訴訟便捷,減少重復訴訟,從而節省當事人的訴訟費用和時間,減輕當事人在時間、精力和資金上的耗損,減少當事人的訟累,最大程度保護當事人的合法權益。 (3)有利于化

17、解信訪交織 行政附帶民事訴訟將兩種訴訟合并審理,可提高審判工作效率,使社會矛盾在較短的時間內得到解決,可有效化解當事人因一個案件既信訪行政庭,又信訪民庭的情形,從源頭上降低此類案件的信訪成本。 (二)行政附帶民事訴訟制度的具體程序 設計 1、明確訴訟管轄范圍。當房屋登記民行交叉案件中,基礎民事關系的被告所在地與行政訴訟中登記機關所在地不相同時,行政附帶民事訴訟應以行政訴訟管轄地為準。這主要是考慮到行政訴訟是主訴訟,相關的民事訴訟是從訴訟,從訴訟的管轄權應合并至主訴訟,以保持訴訟案件管轄權的一致性。 2、明確附帶民事訴訟時間截點。附帶民事訴訟必須是在一審過程中提起,它既可以與行政訴訟同時提起,也

18、可以是在行政訴訟一審結束前提出。如果當事人是在一審結束后提出附帶民事訴訟,那就應當作為民事案件另案處理。所以,一旦進入二審,當事人就不得再提起附帶民事訴訟。 3、起訴期限與訴訟時效。我國行政訴訟的起訴期限與民事訴訟的訴訟時效是存在較大差異的。在行政附帶民事訴訟中如何處理二者的關系,筆者認為,應當分別計算。即行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分適用行政訴訟法規定的起訴期限,而附帶的民事訴訟部分則應用民法通則規定的訴訟時效。 4、確定舉證責任及舉證期限。首先,行政與民事各自按規定確定舉證責任。附帶民事訴訟當事人的舉證責任以及舉證不能的法律后果,應當依照最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定來處理。其次

19、,行政訴訟與民事訴訟應分別根據各自特點設置不同的舉證期限,彼此獨立。這樣的設立不但體現了行政立法與民事立法理念的不同,而且能平等對待訴訟各方當事人。 5、明確審理期限。根據我國行政訴訟法的規定,行政一審案件的審理期限為3個月,而民事訴訟法則規定,適用普通程序的案件審理期限為6個月,兩者相差3個月。筆者認為,若出現行政附帶民事訴訟,應整合適用行政訴訟期限,也就是說一般不應超過3個月。理由是,在行政訴訟案件中,法院的審查對象是被訴具體行政行為是否合法,即使出現附帶民事訴訟,對其進行審查,目的也是為了審查被訴具體行政行為是否合法。因此,在行政訴訟中,法院不能撇開對被訴具體行政行為合法性的審查,而直接

20、對有關民事爭議進行審查。否則,就偏離了行政訴訟中法院審查的原則,更偏離了行政訴訟監督行政機關依法行使職權的目的。 此外,審理期限實際上是對人民法院審判權的時間限制,3個月也符合民事訴訟法的規定。 6、上訴的受理。這里主要分為兩種情況:第一種是當事人對行政判決和附帶民事判決部分均不服,并提起上訴的。基于行政附帶民事訴訟設立的初衷和本意,這種情況應由二審法院行政審判庭審理。第二種是僅就民事部分上訴的。這種情況多數行政法學者認為,仍然應當由二審法院行政審判庭審理。理由是行政附帶民事訴訟中行政訴訟為主訴,因此上訴時不管當事人僅對行政部分判決上訴還是僅對民事部分判決上訴,均應當由二審法院行政庭受理。7筆者亦贊同該觀點。 四、結語 房屋登記案件涉及廣大人民群眾的切身利益,處理好該類案