農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地制度改革的盲點(diǎn)、難點(diǎn)和亮點(diǎn)摘要：農(nóng)村土地制度改革有一些從未涉足的盲點(diǎn)，也有一時(shí)無(wú)法解決的難點(diǎn)問(wèn)題，我國(guó)的耕地究竟要有多大才能自給自足？如何限制一些決策者濫用土地？如何提高土地的質(zhì)量？如何才能最大限度地提高土地的使用效益？解決了這些問(wèn)題，也就找到了農(nóng)村土地制度改革的亮點(diǎn)。土地，是人類生存的基礎(chǔ)；農(nóng)村土地，是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地；中國(guó)農(nóng)村的土地，則是以分散經(jīng)營(yíng)為主要內(nèi)容的，半商品化的，總體生產(chǎn)水平不高的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)場(chǎng)地。在這片土地上養(yǎng)育著十多億中國(guó)人，這是一個(gè)不小的功績(jī)。然而，卻又存在著農(nóng)村可耕面積逐年遞減，土地質(zhì)量蛻化，農(nóng)業(yè)整體效益不高等方面的問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，就要著力進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，就要認(rèn)識(shí)改革的盲點(diǎn)，分析改革的難點(diǎn)，探尋改革的亮點(diǎn)。盲點(diǎn)中國(guó)的土地改革經(jīng)歷了打土豪，分田地階段，互助合作階段，人民公社階段，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。除了在人民公社階段出現(xiàn)了一些問(wèn)題以外，應(yīng)該說(shuō)，每一次土地改革，都提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高了土地利用和再利用的價(jià)值，人們?cè)诔浞掷猛恋刭Y源方面還是想了很多辦法的。然而，在土地制度改革中有些深層的問(wèn)題卻從未涉及，有些問(wèn)題雖然涉及到了卻很少有人去探討和發(fā)掘。例如土地的物權(quán)問(wèn)題、未來(lái)利潤(rùn)分配問(wèn)題、土地雇工問(wèn)題等。這些看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題，如果不認(rèn)真予以研究并思考相應(yīng)的對(duì)策，將有可能成為土地制度改革的攔路虎。1、土地的所有權(quán)問(wèn)題。土地法規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”集體是什么，邊界不清楚。由誰(shuí)來(lái)代表集體擁有土地所有權(quán)呢？所謂集體所有，在許多地方實(shí)際上就是村干部所有。是由村干部說(shuō)了算。國(guó)土資源局是為國(guó)家管理土地的專業(yè)部門，可他們對(duì)于全國(guó)農(nóng)村土地的管理權(quán)卻十分有限。他們必須在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。當(dāng)?shù)胤近h政領(lǐng)導(dǎo)為了創(chuàng)造政績(jī)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為借口，強(qiáng)行要求土地管理部門批撥土地的時(shí)候，他們不得不執(zhí)行；當(dāng)村干部們不適當(dāng)?shù)氖褂眉w所有的土地的時(shí)候，他們制止的手段又強(qiáng)硬不起來(lái)。中國(guó)是一個(gè)用中央集權(quán)制統(tǒng)治的國(guó)家，國(guó)土資源部門是中央的直屬企業(yè)，對(duì)于土地管理有著絕對(duì)的權(quán)威，那么，濫批濫建濫占耕地的問(wèn)題為什么還會(huì)屢禁不止呢？究其原因，還是土地的所有權(quán)不明晰。國(guó)家管理土地的權(quán)力有限，地方政府則在不斷地分割著國(guó)有土地，在悄悄地蠶食可用耕地，在慢慢地?cái)U(kuò)大地方在土地上擁有的那部分權(quán)力。國(guó)有土地和集體土地的所有權(quán)應(yīng)該怎樣劃分？是促使土地的所有權(quán)逐步上升，還是任其不斷下滑？這是土地制度改革中的重要看點(diǎn)。長(zhǎng)期困繞著人們的土地所有權(quán)不明晰和使用權(quán)不規(guī)范的問(wèn)題，是基層干部對(duì)現(xiàn)行法律和政策理解有偏差而執(zhí)行不力，還是農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)本身有問(wèn)題呢？2、土地未來(lái)利潤(rùn)的再分配問(wèn)題。在高額利潤(rùn)的誘導(dǎo)下，房地產(chǎn)愈炒愈熱，占用耕地的矛盾也越來(lái)越突出。特別是在一些中小城市，開(kāi)發(fā)商所建的商品房一般不會(huì)超過(guò)七層，中間還要有綠化帶和花園，占用了大量的耕地。按照有關(guān)規(guī)定，土地征用費(fèi)和青苗費(fèi)都是一次性的，很多農(nóng)民失去了土地之后，得到的補(bǔ)償是有限的，青年人還可以外出打工糊口，老人和孩子的生計(jì)就成了一個(gè)不好解決的問(wèn)題了。隨著房?jī)r(jià)的不斷上漲，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和購(gòu)買新房的住戶他們所擁有的房產(chǎn)是在不斷地增值，可是土地被征去了的農(nóng)民的疾苦是沒(méi)有多少人去關(guān)心的。由誰(shuí)去給失去土地的農(nóng)民討回這個(gè)公道呢？是維權(quán)部門，還是地方政府？難道就不能采取一些辦法，將土地的未來(lái)利潤(rùn)逐年返還一部分給農(nóng)民嗎？這是土地制度改革中不容忽視的一個(gè)重要問(wèn)題。3、土地耕種的客體問(wèn)題。在農(nóng)村，土地承包人是耕種土地的主體，承包人雇傭的短工或者可以稱之為土地耕種的客體。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之初，就存在著有的地方人多田少，有的地方田多人少的問(wèn)題，加之近年來(lái)，外出打工的人員越來(lái)越多，有些田地比較多的農(nóng)戶，在農(nóng)忙季節(jié)實(shí)在忙不過(guò)來(lái)，就偶爾雇請(qǐng)一些短工。剛開(kāi)始，只是在插秧和割谷時(shí)請(qǐng)一兩個(gè)工，每日的工價(jià)也只有20元左右。隨著建筑業(yè)工價(jià)的上漲，有些農(nóng)民工覺(jué)得從千里之外回家忙雙搶不值得，因而寧愿花錢雇工。雇傭工所從事的農(nóng)活由插秧、割谷拓展到了整田、打場(chǎng)等活路，工錢也由20元漲到了50元以上。從當(dāng)前的情況看，農(nóng)田承包者雇傭短工，雇主極大地減輕了勞作強(qiáng)度，被雇者也獲得了較大的利益。雙方各得其所。這種農(nóng)民花錢買勞力的辦法，地方政府雖然說(shuō)沒(méi)有明確表態(tài)支持，但是也沒(méi)有人反對(duì)，等于是默認(rèn)了。有些村干部甚至也加入了賣工的行列。問(wèn)題是中央政府怎樣看待這個(gè)問(wèn)題，如果支持農(nóng)民以換工的形式相互打工，各自以協(xié)商的方式取得勞動(dòng)報(bào)酬，那么，對(duì)于下一步深化土地制度改革將會(huì)有一定的幫助和促進(jìn)作用；如果限制或者制止農(nóng)民用勞動(dòng)力在農(nóng)田里掙錢，那么，將會(huì)加大土地改革的難度。盡管外出打工已經(jīng)不是一件什么新鮮事了，盡管靠勞動(dòng)賺錢被認(rèn)為是取得合法收入的有效途徑，盡管沒(méi)有人拿剝削和被剝削說(shuō)事了，可是，有些人仍然對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的短工或者是長(zhǎng)工心存介蒂。這不僅是一個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，而且關(guān)系到農(nóng)村土地能不能在高價(jià)位運(yùn)作和如何發(fā)揮土地的最大效益的問(wèn)題。難點(diǎn)對(duì)能否順利地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，很多人缺乏信心。與此同時(shí)，下面幾個(gè)問(wèn)題又不同程度地增加了改革的難度。1、土地的質(zhì)量蛻化難抑制。土地，有著自我恢復(fù)和自我保養(yǎng)功能，任由你如何踐踏它，只要你能按季節(jié)播種，地里總是能長(zhǎng)出莊稼來(lái)的。然而，土地沙化、鹽堿化和水土流失的問(wèn)題卻不得不令人十分擔(dān)憂。由于人們?cè)欢群鲆暳朔雷o(hù)林的重要性，毀林問(wèn)題在一些地方十分猖厥，由過(guò)去的人逼沙退變成了現(xiàn)在的沙逼人退；由于一些地方只注意了工業(yè)的發(fā)展速度，而忽視了廢水對(duì)耕地的污染，因而使得一些地方耕地的鹽堿化程度不斷加深；由于對(duì)植被的破壞和不合理的土地開(kāi)發(fā)，因而使得在一些地方水土流失依然比較嚴(yán)重。土地的質(zhì)量，決定著土地的價(jià)值，決定著人們的生存方式，決定著中國(guó)的未來(lái)。2、土地的耕種面積難擴(kuò)展。一方面城市建設(shè)的步伐在不斷地加快，城市建設(shè)占地以驚人的速度在積極地推進(jìn)著；另一方面，國(guó)家為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，有計(jì)劃地實(shí)施了退耕還林、退耕還湖、退耕還草等環(huán)境保護(hù)策略。這就使得農(nóng)村的可耕種面積越來(lái)越少了。土地，作為一種資源，可以采取多種方式開(kāi)發(fā)利用，種植農(nóng)產(chǎn)品雖然不是土地利用的唯一方式，但是，農(nóng)產(chǎn)品卻是人們生存中的必要?jiǎng)趧?dòng)產(chǎn)品。沒(méi)有了耕地，人們?nèi)绾紊妫繘](méi)有了耕地，以什么為基礎(chǔ)改革？沒(méi)有了耕地，怎樣去描繪中國(guó)的未來(lái)呢？看著一座座新建的城市拔地而起，一條條寬闊的馬路上行人如織，一幢幢商品房美麗而寬敞，看起來(lái)確實(shí)令人賞心悅目。可是在這些繁華背后隱藏著多少付作用呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題卻很少有人去過(guò)細(xì)思考和認(rèn)真分析。這不能不是人們生活中的一個(gè)重大缺憾。3、土地的作價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。同樣是國(guó)家公有的土地，城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地使用權(quán)可以作價(jià)變賣，而農(nóng)村的土地卻不能變賣。城市越大，地價(jià)越高；地域越偏僻，地價(jià)越低。按說(shuō)城鄉(xiāng)的每一寸土地都屬于國(guó)有土地，都應(yīng)該由國(guó)土資源管理部門統(tǒng)一登記造冊(cè)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一作價(jià)。地價(jià)，作為衡量土地價(jià)值的尺度，不應(yīng)該對(duì)比較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村土地另眼相看，不應(yīng)該在土地政策上把農(nóng)村土地看成是另類，不能限制農(nóng)民有償出讓土地的使用權(quán)。4、土地的規(guī)模效益難實(shí)現(xiàn)。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，既是一種土地分配方式，也是一種利益分配方式。它較之一大二公的人民公社制度有了很大的進(jìn)步，較好地體現(xiàn)了多勞多得的分配制度，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種田的積極性。后來(lái)，農(nóng)村又推行了以雙層經(jīng)營(yíng)為內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，可是，這項(xiàng)改革沒(méi)有見(jiàn)到什么成果就銷聲匿跡了，再往后，農(nóng)村的各項(xiàng)改革就基本停滯了，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)卻是在逐年增加，有些地方的農(nóng)民已經(jīng)到了不堪負(fù)重的地步。新一屆黨中央的領(lǐng)導(dǎo)班子上任以后，采取了免稅、減賦、直補(bǔ)等辦法，調(diào)整了國(guó)家、集體和農(nóng)戶的利益分配關(guān)系，從而使農(nóng)村這塊即將冷卻了的土地又火熱起來(lái)了。但是，這種靠政府反哺而維持的低效益生產(chǎn)還能維持多久呢？單家獨(dú)戶的分散經(jīng)營(yíng)能不能成為中國(guó)式的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)模式呢？要提高農(nóng)業(yè)的整體效益，走規(guī)模經(jīng)營(yíng)的道路，又如何保證耕者有其田呢？這是長(zhǎng)期困繞著人們的重要問(wèn)題。也是農(nóng)村土地制度改革的重大難題。這個(gè)難題不突破，改革就無(wú)法破冰前行。土地改革是敏感的，也是艱難的。難就難在人們對(duì)一些看似簡(jiǎn)單而又不得不認(rèn)真對(duì)待的某些具體問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上。如果我們能認(rèn)識(shí)到地價(jià)問(wèn)題、土地的質(zhì)量問(wèn)題、土地的效益問(wèn)題的重要性，并去著手一件一件地解決這些問(wèn)題，土地改革也就能夠比較順利地推進(jìn)了。亮點(diǎn)當(dāng)前的土地改革，既沒(méi)有上個(gè)世紀(jì)五六十年代“早日進(jìn)入共產(chǎn)主義”的那種狂熱，也沒(méi)有聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)“完成國(guó)家的，留足集體的，剩下的全是自己的”那種少得不如多得的沖動(dòng)，更沒(méi)有土地革命前“身無(wú)遮寒衣，家無(wú)隔夜糧”的那種逼迫。那么，農(nóng)村土地制度改革是不是可以放棄呢？當(dāng)然不能。如果不進(jìn)行改革，濫占耕地的問(wèn)題就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，可耕面積就會(huì)越來(lái)越少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又將如一潭死水缺乏其應(yīng)有的生機(jī)和活力，提高現(xiàn)有土地的效益將永遠(yuǎn)是一句空話。我們既要著力解決土地改革中的難點(diǎn)問(wèn)題，也要尋找改革的亮點(diǎn)，使改革真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。1、尋找可耕種土地的保本點(diǎn)。中國(guó)是一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)，十三億人的吃飯問(wèn)題始終是全國(guó)人民的第一要?jiǎng)?wù)。要保證耕地上能生產(chǎn)出足夠的糧食和棉花，能滿足人們的吃飯穿衣問(wèn)題，就要對(duì)可耕面積、糧食產(chǎn)量和人均消耗等進(jìn)行認(rèn)真測(cè)算；對(duì)糧食豐欠、發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)際市場(chǎng)予以客觀分析；對(duì)產(chǎn)業(yè)分工、協(xié)調(diào)機(jī)制和發(fā)展目標(biāo)作出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。一是認(rèn)真測(cè)算。要根據(jù)現(xiàn)時(shí)的可耕種田畝，現(xiàn)有的糧食單產(chǎn)水平，現(xiàn)在的人均消耗糧食的數(shù)量，測(cè)算出在一個(gè)生產(chǎn)周期內(nèi)人們生活中所需要的糧食總量。測(cè)算出現(xiàn)有的耕地面積滿足糧食供應(yīng)是有余，還是不足。如果是不足，應(yīng)該采取哪些補(bǔ)救措施；如果是有余，則可以有計(jì)劃地分年度將耕地挪作他用。二是要據(jù)實(shí)分析。在豐收年景，糧食產(chǎn)量就高；在災(zāi)荒年景，糧食產(chǎn)量就低。國(guó)外的進(jìn)口糧多，糧食市場(chǎng)就飽和；進(jìn)口糧少，糧食市場(chǎng)就緊俏。在國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)階段，農(nóng)產(chǎn)品在總量上就會(huì)呈上升的趨勢(shì)；當(dāng)發(fā)展的重點(diǎn)投向工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品就有可能相應(yīng)減少。要在以往，國(guó)家對(duì)糧食托市一年，第二年糧價(jià)就會(huì)下跌，糧食市場(chǎng)的飽和度需要幾年才能化解；而在近幾年，國(guó)家連續(xù)三年實(shí)施了糧食托市價(jià)格，可是市場(chǎng)上的糧食不僅沒(méi)有由暢銷轉(zhuǎn)變?yōu)闇N，而且糧價(jià)還在不斷上漲。這種非常現(xiàn)象至少給我們提供了以下幾個(gè)方面的信息：A，糧食由進(jìn)口大于出口轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺隹诖笥谶M(jìn)口；B，國(guó)家的糧食儲(chǔ)備是在逐年增加；C，以糧食為原料的產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。不分析這些變化，就難以把握耕地的進(jìn)退尺度。三是要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。在美國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口只占總?cè)丝诘?%左右，而我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口卻占72%以上，這是一個(gè)不小的差距。要縮小這個(gè)差距，就要求我們?cè)谥贫ㄖ虚L(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃的時(shí)候，充分考慮非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)業(yè)人口的能力，充分考慮挖掘農(nóng)業(yè)以較少的勞動(dòng)力投入取得較高的經(jīng)濟(jì)效益的潛力，充分考慮農(nóng)業(yè)主產(chǎn)品價(jià)位的提升和農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品大力擴(kuò)張的能力以及替代食品的研制和開(kāi)發(fā)能力。要科學(xué)地規(guī)劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遠(yuǎn)景，就要腳踏實(shí)地地去調(diào)查、測(cè)算、分析。既不能盲目占用耕地，弄得到時(shí)候糧食沒(méi)有了，工業(yè)也沒(méi)有發(fā)展起來(lái)；也不能死守著窮土地過(guò)窮日子。而應(yīng)該在心中有數(shù)的前提下，謹(jǐn)慎、合理、協(xié)調(diào)、高效地開(kāi)發(fā)和利用每一寸國(guó)有土地，使生活在土地上的人們生活得一天更比一天好。2、限制土地濫用者的緊箍咒。濫用土地，是指不恰當(dāng)?shù)厥褂猛恋匾约爸苯踊蛘唛g接地給土地造成傷害的行為。由地方政府批撥出去的土地久占不用；少用多批，浪費(fèi)土地；在沒(méi)有調(diào)查研究的基礎(chǔ)上盲目上項(xiàng)目，結(jié)果是還未投產(chǎn)就停了產(chǎn)，或者留下半拉子工程等均屬于濫占耕地。人為地導(dǎo)致耕地沙化和鹽堿化是對(duì)土地的直接傷害；由于工業(yè)排污等使農(nóng)田受損是對(duì)土地的間接傷害。明知損害土地于國(guó)于民都不利，那么，為什么會(huì)有人逆風(fēng)而上呢？有的是真心發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，好心辦不成好事，結(jié)果是以浪費(fèi)土地為代價(jià)換回來(lái)一些教訓(xùn)；也有的是為了樹(shù)政績(jī)，濫用自己手中的權(quán)力，把浪費(fèi)土地并不當(dāng)一回事；還有的明知政策不允許，卻總愛(ài)打擦邊球，踩紅線，本意是既不越軌太遠(yuǎn)，又能在自己的一任里干出政績(jī)來(lái)。雖然在土地的合理利用上有些不盡人意的地方，但是這些人因?yàn)檎?jī)突出，很快地便被提拔了。至于他們?cè)谕恋貑?wèn)題上小小的失誤也就沒(méi)有人去認(rèn)真追究了。要制止濫占耕地的行為，一方面要明確國(guó)有土地的所有權(quán)、代理權(quán)和管理權(quán)，并上收土地管理權(quán)限，樹(shù)立國(guó)有土地管理的權(quán)威；另一方面要下大力整治土地管理中的不規(guī)范行為。一是要摘帽。對(duì)于打著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旗號(hào)，違反土地法越權(quán)批撥土地，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)惡劣影響者，或者是以權(quán)謀私批撥土地給自己的親友從中得到好處者，要下決心罷其官，免其職，情節(jié)特別嚴(yán)重的，還應(yīng)依法予以懲辦，否則，就難以堵住土地使用上的“黑洞”。二是要重罰。對(duì)于那些所謂的好心辦了壞事的，給土地利用造成明顯損失的黨政干部，不能搞下不為例，要罰他們的“奉祿”，不僅要罰，而且還要重罰。最好是按照所造成損失的比例要求其分年度清償這筆“債務(wù)”，只有這樣，才能使拿國(guó)有土地當(dāng)兒戲的領(lǐng)導(dǎo)者引以為戒。三是要下貶。對(duì)于那些打擦邊球的干部，雖然是政績(jī)有了，可是土地的損失也有了，而且還比較明顯的，不但不能提升，而且還應(yīng)該將其下派到因缺乏土地生活條件很差的貧困地區(qū)去體驗(yàn)生活，吸取教訓(xùn)，等到土地意識(shí)在這些人的心里有了一定的份量以后再官?gòu)?fù)原職。在一些地方官員看來(lái)，在他們領(lǐng)導(dǎo)下的每一個(gè)部門的工作都很重要，其實(shí)也都不重要；每一個(gè)部門的規(guī)定都很嚴(yán)肅，其實(shí)也不是那么嚇人。重要的是他們的手中有這份權(quán)力，權(quán)力不用有可能過(guò)期作廢；有的人甚至認(rèn)為法律也不過(guò)是那么回事，在他們的權(quán)力變通下，法律也能為“我”所用。不