農(nóng)村研究論文-村委會(huì)運(yùn)作的系統(tǒng)分析在我國，不搞好擁有9億多人口的農(nóng)村法制建設(shè)，就不可能成為一個(gè)真正的法治國。不發(fā)展農(nóng)村的基層民主，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的民主，所以我國目前的基層民主建設(shè)被認(rèn)為是繼民主革命、農(nóng)村改革開放的第三次農(nóng)村包圍城市戰(zhàn)略。為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，全國已經(jīng)建立了村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，即村民委員會(huì)。那幺，如何使村委會(huì)得以有效動(dòng)作，乃是基層民主建設(shè)成敗的關(guān)鍵一環(huán)。村委會(huì)作為一個(gè)組織是獨(dú)立的，但不是孤立的，而是處在一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)當(dāng)中，它的運(yùn)作要受到這個(gè)系統(tǒng)中各種因素的影響與制約。因此，處理好了村委會(huì)與系統(tǒng)中各因素之間的關(guān)系，才能使村委會(huì)保持良好的動(dòng)作狀態(tài)。本文試圖對(duì)村委會(huì)運(yùn)作系統(tǒng)的各因素作出分析。一、經(jīng)濟(jì)因素村委會(huì)成員有別于政府公務(wù)員以及其它國家機(jī)關(guān)的工作人員，不能從國家領(lǐng)取工資，但其從事村委會(huì)的工作，必然要占用時(shí)間和精力。因此，我國村組法第九條規(guī)定：“村民委員會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。”補(bǔ)貼一般從村民上交的提留中或者從集體經(jīng)濟(jì)上交村委會(huì)的收益中解決。所以補(bǔ)貼與村民及村委會(huì)成員的利益息息相關(guān)，對(duì)兩者都是個(gè)敏感的問題，補(bǔ)貼太高，會(huì)增加村民的負(fù)擔(dān)，補(bǔ)貼太低，就不利于調(diào)動(dòng)村委會(huì)成員的工作積極性。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不平衡，地區(qū)之間的差別比較大，所以補(bǔ)貼問題應(yīng)從實(shí)際出發(fā)。一般來說，經(jīng)濟(jì)狀況比較好，個(gè)人收入比較高的地區(qū)，補(bǔ)貼相應(yīng)可以高一些。另外，村委會(huì)成員所承擔(dān)任務(wù)的繁簡，也是影響補(bǔ)貼的一個(gè)因素。其次，我們還要注意在臨近的村之間補(bǔ)貼的相對(duì)水平。有時(shí)，村委會(huì)成員的補(bǔ)貼即使不算少，甚至在比較高的情況下，如果比不上臨近村的話，也難免會(huì)影響其工作熱情，所以應(yīng)根據(jù)整個(gè)村的經(jīng)濟(jì)狀況、村務(wù)繁簡等因素，用增減本村享受補(bǔ)貼的人數(shù)的方法，來調(diào)節(jié)補(bǔ)貼的高低，以使其達(dá)到相對(duì)平衡。其實(shí)，村的整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與村委會(huì)運(yùn)作之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，并非簡單的決定與被決定的關(guān)系。總的來看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，更有利于村委會(huì)的規(guī)范運(yùn)作，但也不是必然如此。例如“1995年國家民政部評(píng)選的全國模范村民委員會(huì)中，與廣東省的面積，人口相差不多但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的湖南省評(píng)選出11個(gè)，廣東僅6個(gè)。”美國學(xué)者科恩認(rèn)為：“社會(huì)成員如不享有最低限度水平的物質(zhì)福利，任何社會(huì)也不能指望長久維持自治。”也就是說，人們對(duì)于社會(huì)事務(wù)產(chǎn)生積極的關(guān)注，如果低于一個(gè)最底限度的物質(zhì)水平，就不可能發(fā)生，如果高于這個(gè)限度的物質(zhì)水平，那幺，還要取決于系統(tǒng)中其它因素的相互作用狀況了。二、政治結(jié)構(gòu)因素人民公社體制廢除后，實(shí)行政社分開和村民自治。村委會(huì)與公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)不同，村委會(huì)不是生產(chǎn)管理組織，而是屬于政治組織。但這個(gè)政治組織并非地方自治的形式，所以中國農(nóng)村村民的自治權(quán)是有限的。對(duì)于處理村內(nèi)各種事務(wù)的政治資源由村委會(huì)所處的政治結(jié)構(gòu)中的不同政治角色所控制。因此，處理好村委會(huì)與這種政治結(jié)構(gòu)中各成分，特別是與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府(以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)政府)、村黨支部的關(guān)系，對(duì)村委會(huì)的運(yùn)作至關(guān)重要。1、處理好村委會(huì)與鄉(xiāng)政府的關(guān)系認(rèn)清兩者的法律地位。我國農(nóng)村基層社會(huì)管理體制的重要特點(diǎn)就是鄉(xiāng)政管理與村民自治二元并存。村組法第四條規(guī)定，鄉(xiāng)政府指導(dǎo)、支持、幫助村委會(huì)的工作，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。同時(shí)，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)政府開展工作。從這里可以看出，鄉(xiāng)政府與村委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村委會(huì)并非鄉(xiāng)政府的派出機(jī)構(gòu)。也就是說，鄉(xiāng)政府不可以任命或撤換村委會(huì)干部，不可以改變、撤銷村委會(huì)作出的決定，不可以命令村委會(huì)辦理各種各樣的政府工作，也不可以將屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)收到政府手里來辦，它們兩者在法律上的主體地位是相互獨(dú)立的。當(dāng)然，必要時(shí)，村委會(huì)可以受鄉(xiāng)政府委托，辦理有關(guān)政府事宜，但應(yīng)由委托的鄉(xiāng)政府承擔(dān)行政責(zé)任。明確兩者的任務(wù)職責(zé)。我國村級(jí)法第二、五、六、七等條文分別就村委會(huì)在公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)職能、法制與精神文明建設(shè)以及加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)等方面的任務(wù)職責(zé)作了規(guī)定。這一方面是對(duì)村委會(huì)的法律要求；另一方面又表明了村民自治事務(wù)與國家政府管理職能的界限。鄉(xiāng)政府的經(jīng)費(fèi)來自于國家財(cái)政，鄉(xiāng)政府必須對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。因此，其功能是將體現(xiàn)國家權(quán)力的國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會(huì)，而村委會(huì)的功能是在國家有關(guān)法律范圍內(nèi)，通過村民共約等方式對(duì)社區(qū)加以自我管理。我們必須對(duì)兩者的任務(wù)職責(zé)加以區(qū)分，如果村委會(huì)與鄉(xiāng)政府的職責(zé)混雜不清，或者被鄉(xiāng)政府所包容，都不利于村委會(huì)行使其法律職能，從而也不利于村民自治。順暢兩者的關(guān)系。我國現(xiàn)階段尚存在國家、集體、個(gè)體三者之間的具體利益矛盾。這一矛盾在主要實(shí)行集體所有制和家庭分戶經(jīng)營的農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出。鄉(xiāng)政府主要代表的是國家利益或者說是以國家的名義運(yùn)用其權(quán)力。村委會(huì)從對(duì)外關(guān)系上看，是村民利益的代表。不同的利益主體必然會(huì)有矛盾存在。村組法第二條規(guī)定村委會(huì)“向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。可以說，村委會(huì)來自于村民，活動(dòng)在村民當(dāng)中，因此，村委會(huì)對(duì)村民的各種情況最為熟悉，它向鄉(xiāng)政府反映有關(guān)問題，可使鄉(xiāng)政府更好地了解群眾的意愿和心聲，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決村民在生產(chǎn)生活中存在的各種問題。同時(shí)，鄉(xiāng)政府也可宣傳國家的法律、政策。事實(shí)證明，它們的利益較為協(xié)調(diào)，溝通的渠道較為順暢時(shí)，村委會(huì)運(yùn)作也較為規(guī)范，否則，結(jié)果就相反。2、處理好村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系村黨組織與村委會(huì)顯然是兩個(gè)性質(zhì)和功能不同的組織，處理好兩者的關(guān)系，必須防止兩種傾向。其一，不能將兩者相等同、相混淆。村黨組織是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，承擔(dān)著對(duì)農(nóng)村社區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，它按黨的章程行事。根據(jù)村組法，它只是對(duì)村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利提供“支持和保障”。因此，村黨支部不應(yīng)直接處理村民自治范圍內(nèi)的村務(wù)。黨支部是通過自己的黨員的先鋒模范作用，積極支持村委會(huì)開展工作的，并不直接領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)。如果決定村中事務(wù)的權(quán)力主要由黨組織所掌握，那幺，村委會(huì)在法律制度上擁有管理本村事務(wù)的權(quán)力就不可能得到充分的體現(xiàn)和具體的落實(shí)。其二，不能把村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立起來。十五大報(bào)告指出，共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力。引導(dǎo)村民正確行使自治權(quán)是基層黨組織的任務(wù)之一。村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)本身并無沖突，關(guān)鍵是黨組織要改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，走出人民公社時(shí)期那種“一元化”領(lǐng)導(dǎo)方式的格局。它的領(lǐng)導(dǎo)職能不是體現(xiàn)在其本身如何處理村務(wù)，而是表現(xiàn)在如何保障村委會(huì)依法履行職能，使其良好運(yùn)作，并同干擾破壞村民自治活動(dòng)的行為作斗爭。三、意識(shí)因素意識(shí)作為主體對(duì)客觀現(xiàn)象的認(rèn)知、情感、意志過程中的心理活動(dòng)，具有層次性。這里講的意識(shí)因素是指人們對(duì)法律、民主的一種習(xí)慣性評(píng)價(jià)。人們的行為雖然受到規(guī)范與制度的約束，但在很大程度上總是潛在地默守著自己的習(xí)慣，所以說人們對(duì)政治問題的漠不關(guān)心乃是民治的最大仇敵。因此，村委會(huì)的動(dòng)作當(dāng)然以一個(gè)良好的運(yùn)作規(guī)程為前提，而人們的民主法律意識(shí)對(duì)村委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。我國人民，特別是農(nóng)民的科學(xué)文化整體素質(zhì)較低，民主法律意識(shí)淡薄，這是不爭的事實(shí)。村級(jí)干部對(duì)法律情感取向也常會(huì)出現(xiàn)信任感的偏差現(xiàn)象。“他們雖然信任法律，但遇到糾紛時(shí)，他們往往選擇政策或人倫方式，作為解決糾紛的手段。”這種偏差現(xiàn)象是我國村治民主建設(shè)的一個(gè)極其不利的因素。努力培養(yǎng)人們的民主法律觀念，是擺在我們面前的重大課題。我們要正視現(xiàn)實(shí)，但不能喪失信心。民主政治建設(shè)如同經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，不是一朝一夕能夠?qū)崿F(xiàn)的。在中國農(nóng)村搞村民自治，讓廣大農(nóng)民親自參政、議政，參與到偉大的民主實(shí)踐中，這種民主實(shí)踐定會(huì)慢慢沖淡中國傳統(tǒng)文化中與現(xiàn)代民主不相符合的各種落后觀念。可以說，比較良好的民主法律意識(shí)肯定會(huì)益于村委會(huì)各種工作的開展，而村委會(huì)的規(guī)范運(yùn)作，將會(huì)使農(nóng)民的民主法律意識(shí)得到升華，它們二者的效應(yīng)是良性互動(dòng)的。四、內(nèi)部結(jié)構(gòu)因素內(nèi)部結(jié)構(gòu)因素指村委會(huì)的內(nèi)部組織以及村委會(huì)與社區(qū)內(nèi)的村民、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議之間的關(guān)系等的相互制約因素。它在村委會(huì)運(yùn)作系統(tǒng)中，對(duì)村委會(huì)的運(yùn)作產(chǎn)生最為直接的影響。1、村委會(huì)內(nèi)部組織因素村委會(huì)內(nèi)部組織因素是指與村委會(huì)成員的構(gòu)成有關(guān)的情況。包括村級(jí)成員的人數(shù)、婦女、人數(shù)較少的民族的名額以及村組成員的姓氏、素質(zhì)等因素。首先，村委會(huì)成員在人數(shù)方面應(yīng)符合實(shí)際要求。村組法規(guī)定：“村民委員會(huì)由主任、副主任、委員共三至七人組成。”為了便于討論問題，村委會(huì)成員應(yīng)為單數(shù)。所以，村委會(huì)成員的人數(shù)其實(shí)是三人、五人、七人三種情況以資選擇。有的村委會(huì)還設(shè)立了調(diào)解、治保等委員會(huì)，總的可享受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼人數(shù)應(yīng)根據(jù)村的經(jīng)濟(jì)水平和村務(wù)的繁簡程度來決定。這在前面的經(jīng)濟(jì)因素中已提及。其次，村組人員中應(yīng)有適當(dāng)婦女名額。這一方面是對(duì)保護(hù)婦女權(quán)益的憲法規(guī)定的具體化，另一方面也是村民自治的實(shí)際需要。因?yàn)榇逦瘯?huì)成員中如果沒有婦女，村民中婦女的積極性就不易調(diào)動(dòng)起來，許多直接涉及婦女權(quán)益的工作就不易開展，也就不利于村委會(huì)的運(yùn)作。第三，在多民族村民居住的村，還要有人數(shù)較少的民族的成員。在我國，一個(gè)村有幾個(gè)民族村民居住的情況很多。各民族的習(xí)慣和利益存在一定差異，村委會(huì)中，人數(shù)較少的各民族都有名額的話，才能協(xié)調(diào)好各方的利益，同時(shí)也有利于民族團(tuán)結(jié)。另外，同一個(gè)行政村里大都有不同姓氏的村民。根據(jù)我國農(nóng)村的家庭傳統(tǒng)觀念，村委會(huì)中要考慮配備不同姓氏的成員。家譜與族規(guī)在我國農(nóng)村普遍盛行。族規(guī)生效的范圍是本宗族、約束的對(duì)象主要是同一祖先傳下的同姓后裔。族規(guī)既約束族內(nèi)各個(gè)成員及各個(gè)家庭的日常行為，也規(guī)范合族的各種公共事務(wù)。在許多自然村中，還建有祠堂，以供奉他們共同的祖先并乞求先祖的保佑。在處理對(duì)外事務(wù)時(shí)，同姓的人們?cè)诟星樯嫌泻軓?qiáng)烈的認(rèn)同感。所以在村委會(huì)成員中考慮不同姓氏村民的名額，有利于村委會(huì)工作的開展，否則，難免遇到不少的阻力。雖然，村組法并未對(duì)此作出規(guī)定，但在農(nóng)村工作實(shí)踐中，不能不考慮傳統(tǒng)習(xí)俗的影響力。最后，村委會(huì)成員的素質(zhì)對(duì)村委會(huì)運(yùn)作顯得尤為重要。素質(zhì)要素包括法律修養(yǎng)，為民服務(wù)的熱情及在村民中的威望等方面。村組法第23條規(guī)定，村委會(huì)成員應(yīng)當(dāng)“遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，辦事公道、廉潔奉公，熱心為民服務(wù)。”雖然，除剝奪政治權(quán)利的人以外，一般成年人都有被選舉權(quán)，但這同任何別的權(quán)利一樣，必須在一定的條件成就的基礎(chǔ)上，潛在著的權(quán)力才能物化為現(xiàn)實(shí)。所以，為使村委會(huì)的作用得到良好的發(fā)揮，在醞釀村委會(huì)成員時(shí)，應(yīng)考慮候選人的整體素質(zhì)。2、村委會(huì)與村民會(huì)議的關(guān)系因素村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成，是村民直接行使自治權(quán)的組織形式，屬于直接民主的范疇。村民會(huì)議是村的“權(quán)力機(jī)關(guān)”，村委會(huì)要執(zhí)行或辦理村民會(huì)議通過的決定，并向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村組法第19條規(guī)定了村委會(huì)必須提交村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)。另外，根據(jù)村組法第20條，村民自治章程和村規(guī)民約只能由村民會(huì)議制定，而不能由村委會(huì)或村民代表會(huì)議制定。村委會(huì)只有嚴(yán)格按法律規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行運(yùn)作，才能處理好村委會(huì)與村民會(huì)議的關(guān)系。3、村委會(huì)與村民代表會(huì)議的關(guān)系因素村民代表會(huì)議具有代議制的性質(zhì)，增加了村民直接民主的中間環(huán)節(jié)。這項(xiàng)制度是考慮到我國農(nóng)村實(shí)際狀況，如外出務(wù)工人員較多，有的村較為分散或人數(shù)較多，并且根據(jù)村民自治實(shí)踐的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。按村組法規(guī)定，村民代表會(huì)議由村民按每五戶至十戶推選一人，或者由村民小組推選若干人組成。但是，村民代表會(huì)議并不是每村都必須設(shè)立的組織，一般是在人數(shù)較多或者居住較為分散的村設(shè)立。并且，村民代表會(huì)議也不是作為村民會(huì)議閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)而存在，它沒有獨(dú)立的權(quán)力，只是討論決定“村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)”。在實(shí)際工作中，應(yīng)認(rèn)清村民代表會(huì)議的性質(zhì)，才能很好地處理其與村委會(huì)的關(guān)系。4、村委會(huì)與村民的關(guān)系因素村民不但可以通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，而且可以通過其它形式與村委會(huì)發(fā)生關(guān)系。例如，村組法第16條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。”第22條規(guī)定：“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣人民政府及其有關(guān)主管部門反映。”可以看出，村民有要求罷免和監(jiān)督的權(quán)利。村民如能很好地運(yùn)用這些權(quán)利，就能使村委會(huì)在處理事務(wù)時(shí)，引起足夠的關(guān)注，甚至產(chǎn)生壓力，這種壓力是保證村委會(huì)運(yùn)作的動(dòng)力與效力所不可缺少的重要條件。五、自然因素自然因素是指人口、氣候、地理環(huán)境等自然條件。這些自然條件對(duì)村委會(huì)的運(yùn)作有時(shí)產(chǎn)生很重要的影響。例如，在行政村的設(shè)置方面，不但要考慮經(jīng)濟(jì)狀況、歷史習(xí)慣；而且還應(yīng)考慮人口因素、地理環(huán)境等自然條件。有的農(nóng)村，山高路遠(yuǎn)，交通仍不方便，那幺行政村的范圍不可太大，否則，村委會(huì)召集一次村民會(huì)議都頗廢時(shí)日，日常工作也難以展開。村組法規(guī)定村民代表會(huì)議一般在“人數(shù)較多或者居住較為分散”的村設(shè)立，所以是否設(shè)立村民代表會(huì)