農村研究論文-農村稅費改革的制度創新分析與對策內容提要：本文通過對農村制度變遷軌跡的簡要分析，特別是從農村稅費根本問題的探討出發，提出農村稅費改革的關鍵是要正確處理政府與農民的關系，論證了稅費改革要多管齊下，表里兼治，進行多邊制度創新的必要性。針對稅費改革的艱巨性，從農村產權、農村經濟組織和基層民主政治的角度，本文對制度創新方式的選擇和創新目標進行了總體設定，并對根本問題的解決提出了四點建議。關鍵詞：農村稅費改革產權政府權力農民權益制度創新我國改革率先從農村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。農村乃至全國的改革從一開始就是一個漸進過程，這次農村稅費改革是繼農村土地經營制度改革后的又一重大的制度安排，改革的難度和廣度均超過前次改革，其意義是深遠的。它是在整個改革進入攻尖階段并觸及到深層次矛盾的形勢下進行的，為了正確處理改革、發展和穩定的關系，保護農民的合法權益，農村稅費改革呼之即出。鄉村收支行為不規范，對支出缺乏有效的監督，農民負擔過重與農業稅征收難同時并存，這些是當前農村稅費問題的主要表現。咎其根本原因，在于鄉鎮行政和財政體制、農業土地制度等方面的不完善以及村民委員會組織制度的民主實踐程度仍不高。為什么中央三令五申要減輕農民負擔，而許多地方越“減”越重，我們從這些深層次制度性問題的剖析，就可找到明了的解答，同時還可看到農村稅費改革的治本之策是理順政府與農民的關系。一、農村稅費改革是我國農村制度創新發展的客觀要求（農村制度變遷的簡要分析）改革開放以來，農村制度變遷正是沿著合理界定政府權力和農民權益關系的軌跡進行的。回顧二十年來農村改革的歷程，分析和總結農村制度變遷的內在動力和深層原因，對于指導當前農村稅費乃至整個農村改革向縱深發展具有重要意義，（而且對于全面推進全國的改革具有深遠的影響。）我國傳統的農村微觀經濟組織是政經合一的社隊（人民公社及大小隊），是作為政府機構的附屬物而存在的，這是計劃經濟下政府無所不包的產物。在這一體制下，農民的勞動付出與勞動成果很難直接聯系，消費和積累完全由缺乏真實產權基礎的集體程序安排，隨著時間的推移，農民的積極性受到嚴重挫傷。農村經濟體制改革則是首先廢除人民公社制度，實行家庭承包經營，順應了廣大農民的意愿。這一改革目標的實現，說到底，是以社會主義市場經濟為方向的。農村微觀經濟組織的改造和調整，其實就是在市場和政府兩種制度中進行度的選擇。實行家庭承包經營，本質上是進行農村土地產權制度的改革，這是第一次還權于民，有利于形成符合市場經濟的微觀經濟組織，而這一制度創新，不僅僅以產權為核心，同時也符合現階段農業生產特點和農村人口狀況等實際情況，顯示了強大的生命力。隨后政府過于突出農產品的宏觀控制功能，由于計劃經濟時代的權力收縮不到位，農副產品統購派購制度又不同程度地侵害了農民利益，自主經營權的完整性受到影響，不利于農產品市場體系的建立，也影響了家庭承包經營的效果。為此中央決定取消統購統銷制度，放開農產品價格，由市場調節，同時以保護價的方式對農業這一弱勢產業予以保護，這是第二次對農民放權。但是目前許多地方政府，對農民自主經營干預過多，脫離了農業社會化服務的要求，強行搞“油菜工程”、“種子工程”政績工程等，干些勞民傷財的事，更普遍的是隨意向農民伸手要錢要物，農民不堪重負。這說明政府與農民的關系還有待理順，政府的權力和農民的權益還有待進一步界定清楚。我國農村改革的核心就是尊重農民的意愿，保障農民的合法權益，只有這樣才能調動農民的積極性，促進農村經濟和社會的健康發展。這一改革準則反映在農村制度變遷的具體過程中，仍然是農民對與保護合法權益相適應的制度需求快于中央（權力集團）的制度供給。這一方面反映了中央對農民意愿的尊重和對事實的尊重的基礎上，以廣大農民滿不滿意、答不答應作為辦一切事情的根本原則的情況下，制度需求決定了制度供給；另一方面表明任何一個制度在更替前，總有一個慣性存續期。對農村制度變遷軌跡的總體分析，可以知道農村制度變遷總的方向是：以農村土地產權以及農村收入分配等制度創新為核心，正確定位農村市場、農村經濟組織和政府間的關系，進而確立與市場經濟相適應的政府與農民的關系規則，規范政府行為，給予農民應有的權利，使農民的權益和義務較好統一。時至今日，農村稅費問題又把對農村制度變遷的要求提升到一個新的高度，隨著農村稅費改革的具體實施，農村改革必將從經濟體制逐步導向政治性（或全面性）制度創新的層面。二、農村稅費根本問題分析減輕農民負擔，理順農村收入分配關系，是這次農村稅費改革的最直接目標，要實現這一目標并確保今后問題不反彈，必須從處理好政府與農民關系的角度出發，多管齊下，表里兼治，進行多邊制度創新。唯有正確處理政府與農民的關系，才能從根本上解決農村稅費中存在的問題。當前農村稅費問題的制度性原因主要表現在以下幾個方面：行政體制和財政體制方面：我國鄉鎮政府是在取消人民公社后設立的，處于我國整體行政結構的最底層。國家政權確立后為了政權維護，包括鄉鎮政府在內的各級政府的權力先天保障性是很大的，特別是在計劃經濟時代，政府權力和政府行為的強制力過大，源自人民的權力鏈處于某種脫節狀態。在市場化改革的過程中，鄉鎮政府的這種權力秉賦的影響也很大，而且權力約束方向多是來自于上一級政府，農民群眾對鄉鎮政府的權力約束則較弱，鄉鎮政府行政權（這一本屬于組織代理性的權力）仍處于農村社會權力結構的中心主宰地位，使得權力制衡關系本末倒置。而權力最本質特征是利益性和代表性，是因為社會需要明確界定產權關系，但由于信息不對稱等原因，產權又無法嚴格界定清晰，使得部分經濟資源流入公共領域而形成了各種組織內利益合約關系，最終表現為組織內控制與被控制服從與被服從的權力關系。由于鄉鎮行政運轉中政府與農民間權責利的不對稱，鄉鎮行政體制中機構膨脹，人浮于事，效率低下的問題就表現得很突出，鄉鎮政府職能的缺位與越位問題也表現得很突出，鄉鎮政府成為一些閑人無功受祿甚至利用權力之便大掘社會財富的方便之地。政府職能的越位和一些不軌行為使得農民負擔不斷加重，職能缺位又使農民難以直接感受到政府為農民提供了那些公共產品，農民對這些公共產品的滿意程度唯有通過權力約束才能得到保障，農民的納稅意識也才能真正提升。政府與農民關系的根本是利益關系，在這種關系中，財政體制方面的問題也很明顯。財政體制就總體而言，包括預算管理體制、稅收體制、國有部門（國企和行政事業單位）財務管理體制和不同級次財政間的管理體制等。以上體制所選擇模式的運行情況對鄉鎮財力及其分配均有影響，尤其是這種傳統概念上的財政體制對于應當突出的整個政府收支行為規范和財政管理機制含界不清。作為財政體制核心部分的預算體制，無論是“分灶吃飯”的模式，還是分稅制下的分級財政模式，都是在中央和地方以及地方各級政府間進行財力的劃分。在轉軌時期，各級政府事權的界定涉及對國家政治和經濟職能的再認識以及處理中央和地方集權與分權的關系等問題，加之對各地財源等經濟狀況測算技術原因，至今對財力的劃分仍然是粗疏的，事權與財力的配比仍然存在問題。在分稅制下，地方政府間財力如何分？整個轉移支付如何完善？這是完善的分稅制應當急待解決的兩大問題。由于地區間經濟發展的不平衡，在當前仍有“分灶吃飯”特點但缺乏完善的轉移支付調節的分稅制下，“諸侯”經濟和“諸侯”財政致使國家財政因地區財力不均衡，在公共性支出的落實標準上表現得不夠統一，正常的財力缺口客觀上引發了鄉鎮稅外收費的動機，并逐漸導致亂收費，不良影響也不斷擴大，以致成為普遍現象。在財政體制演變過程中，由于過度夸大地方理財的自主性以及不正確的認識，鄉鎮財權在實質性擴大并處于分散狀態，特別是非規則財權的擴大，使得鄉鎮政府和部門的好財偏好不斷膨脹，自收自支行為隨處可見，尤其是在財權擴大時，財政體制運轉中不同程度偏離了財政職能的本質要求，財政體制又缺乏一個來自外在的約束力，鄉鎮人大對財政預決算及其他政府性收支監督軟化，這也是當前財政體制中一個導致鄉鎮政府收支行為不規范透明度不高的重要制度性問題。在分稅制不夠完善，尤其是國家與公民的關系中公民對地方政府的權力約束和公民偏好顯示規則不健全時，現行按一致或多數通過原則的法律形式確立的國家財權的統一性應當維持，特別是政府性收入（稅收和政府性收費）的設置權應統一，界定應科學。三提五統的設置依據和計征方法中存在的問題，就是農民負擔（鄉鎮政府依據虛假的數據隨心所欲地）不斷彈性擴張的重要原因。村級組織和農村土地產權制度方面：隨著農村家庭承包責任制的實現和市場經濟的發展，農民與村委會之間的關系發生了重大變化，農民開始從“集體人”向一般公民的身份還原，村委會也不再是一個政資合一的集體組織，而應是一個在家庭承包經營為特點的土地產權基礎上，農民民主參與村內事務管理，制定和維護村內各方關系規則的政治性組織。通過這種組織形式及其相應的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的運作機制，農民在一定程度上就可用政治上的民主權利來保障自已的經濟利益。村民委員會組織法的制定和實施，為處理農村利益關系，促進農村發展和穩定提供了可靠的法律保障。但是現實中，這一具有新的意義的村委會組織的功能轉換與要求相距甚遠。農民的民主意識也不強，參與程度更低，對村委會及其成員的認同感不高，但村委會的客觀存在，特別是事實上作為鄉鎮政府行政的延伸，更多地發揮著鄉鎮政府的執行功能，這雖然在執行國家農村政策方面起到了一些積極作用，但這又強化和固化了村委會強制執行的能力，使農民對其又產生了某些錯誤的認同，農民拒交一切不合理負擔的能力相對削弱。村委會不同程度成為一個封閉的異化的利益集團，一個缺乏監督的村委會組織的運轉自然成為農民的一大負擔，由此也產生各種村級腐敗現象。目前因村委會與村集體經濟的分離程度不高，村級與農民間的債務關系混亂也是一個突出的問題。實行農村土地家庭承包經營后，我國農村家庭除了具備家庭的一般功能外，還作為獨立的生產單位而存在，農戶已經擁有農村土地產權的使用權部分，但農村土地的整體分配形式和土地產權的分割方式還存在問題，均田式福利性土地分配的特點、土地使用權的無償性和土地資源的非經濟性（非商品性）表現得很突出。這次農村稅費改革不應是簡單的“費改稅”的問題，也不能因為農村需要辦什么事業就強制性收取特殊項目的稅費，而是以土地的現實經濟貢獻率與土地產權間的矛盾關系來正確確立農村收入分配方式的問題。就農業稅而言，應當實行長期穩定的輕稅政策，這是由農業自然風險性、農業在市場經濟中仍處于弱勢地位以及耕地的低經濟貢獻率決定的，要根據各地人均耕地水平和農業生產生態環境確定科學合理的稅收負擔水平，不能因為稅負過高，農民從事農業生產而長期虧本。現行征收的三提五統諸項目則必須完全取消，要進一步改革和完善農村土地產權制度，逐步走上基于土地產權的按農業生產要素進行分配的道路，鄉村特別是村組范圍內的一些公共性和直接受益性的事業，要按照民主協商、一事一議、全程監督的方式辦理。當前農村土地產權關系中不完善的地方以及一些新的變化值得注意：一些地方在第二輪土地承包中走過場，工作不細致，農民雖然實質上保有土地使用權，但合約手續和必要的公證程序缺乏，不利于土地使用權的合理流動和農業稅納稅人的確定，容易產生許多糾紛；長期分散的土地使用權狀態和農村的文化背景，增加了公共性農業生產過程的交易費用，如農田水利建設的協調和組織難度較大；大面積山地、湖?和耕地有償承包的出現，對農業規模經營、產業結構和農業經濟發展趨勢產生深遠的影響，同時承包資金的權屬、土地要素的收入分配與農業稅收間的沖突和均衡問題也顯得很突出。這些問題對農村勞力流轉、農民收入增長和農村收入分配關系將產生基礎性影響。三、農村稅費改革的制度創新方式選擇及政策建議實行農村稅費改革，是黨中央、國務院為切實減輕農民負擔，規范農村稅費制度，保護農民合法權益而作出的一項重大決策，是關系農村長期穩定發展的大事，是落實江澤民同志“三個代表”重要思想的具體體現，也是一項綜合性深遠性的改革。這次稅費改革的任務十分艱巨，主要在于它涉及一些延伸性改革，縣鄉政府是這次改革的具體執行者和落實者，更是改革的對象，一些不合理既得利益維護力量的阻礙是很大的；農民是這次改革的重要力量和積極擁護者，也是改革成功與否的重要檢驗者，要讓農民真正投身到這次改革中來，為了實現中央制度供給與農民制度需求的有效對接，應選擇從兩頭向中間的夾逼式改革路徑。要針對農村中一些深層次問題，采取釜底抽薪的辦法，精簡機構，轉換職能，規范行為，通過政策清晰限定、權力徹底剝離和農民民主監督，再次還權于民，實現符合市場經濟具備明晰產權的農村經濟組織