農村研究論文-鄉村機構改革要從體制上動大手術內容提要：隨著農業稅的取消，我國已經進入后農業稅時期。作為改革配套措施之一，鄉村機構改革已被提到各級領導議事日程。筆者認為，鄉村機構改革要從體制上動大手術：取消鄉鎮政府，把鄉鎮政府改為鄉鎮辦事處；取消村民委員會，以行政村為單位設立居民委員會，選派行政管理人員到行政村工作。通過改革，完善鄉村行政管理體系，夯實政權基礎，堅持依法行政，提高工作效率，促進農村社會進步和經濟發展。主題詞：“三農”問題鄉村機構改革隨著農業稅的取消，我國已經進入后農業稅時期。作為改革配套措施之一，鄉村機構改革已被提到各級領導議事日程。筆者認為，鄉鄉村機構改革要從體制上動大手術：取消鄉鎮政府，把鄉鎮政府改為鄉鎮辦事處；取消村民委員會，以行政村為單位設立居民委員會，選派行政管理人員到行政村工作。通過改革，完善鄉村行政管理體系，夯實政權基礎，堅持依法行政，提高工作效率，促進農村社會進步和經濟發展。一、為什么要進行鄉村機構改革？人們不論做什么事情都有一個明確的目的。比如，吃飯是為了填飽肚子；穿衣是為了遮羞保暖；革命是為了推翻舊政府，建立新政權；改革是為了解放生產力，發展生產力，促進經濟發展和社會進步。為什么要進行鄉村機構改革？進行鄉村機構改革的目的是什么？有人認為是因為取消了農業稅，減少了財政收入，國家養不起那么多鄉鎮干部，所以要進行鄉鎮機構改革。如果真是那樣，那很簡單，只要撤消一些鄉鎮機構，辭退一些鄉鎮干部就可以了。事實上，根本不是那么一回事。改革開放以來，我國的工商業有很大的發展，工商稅收入有很大的增長。2004年，全國的稅收收入（不包括農業稅和關稅）達26100億元，而農業稅收入只有300多億元，農業稅占稅收收入的比例不到2%。取消農業稅，對國家的財政收入沒有一點影響。國家不會因為取消農業稅而養不起鄉鎮干部，更不會因為養不起鄉鎮干部而進行鄉鎮機構改革。那么，為什么要進行鄉村機構改革？是因為當前的鄉村機構設置制約了經濟社會的發展。不改革，就不能推動社會進步；不改革，就不能促進經濟發展。二、當前鄉村機構設置中存在的問題：一是機構臃腫，人浮于事。世界各國，絕大多數國家，只有中央、省、縣三級政府。而我國卻有中央、省、地（市）、縣、鄉（鎮）五級政府。鄉鎮一級，黨委、人大、政府、政協、共青團、婦聯、人武部等各種組織一應俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農經站、農技站、農機站、水管站、土管站、鄉鎮企業辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。造成鄉鎮機構臃腫，人浮于事。在鄉鎮政府機關，不要說辦事員，僅這些組織的正副職領導干部就有好幾十人。除黨委、政府之外，其他組織大多數是一些虛設的機構，一年難得開展一兩次活動。特別是一些站所，本來是一個人就可以干好的工作，安排了三、四個人。這些組織和站所的干部大多數時間過著“一杯茶、一支煙，一張報紙泡一天”的日子。不是這些干部不想做事，而是這樣的體制安排使他們無事可做。二是政企不分，工作錯位。鄉鎮政府延續人民公社的體制，政企不分現象十分嚴重。政府內設有專門管理鄉鎮企業的機構，鄉鎮企業的人事要經過鄉鎮黨委、政府研究，企業大小問題要經過鄉鎮黨委、政府決定。在一些地方，鄉鎮黨委、政府的領導甚至直接干預、參與企業的經營活動。不僅造成鄉鎮政府工作嚴重錯位，同時造成嚴重的行政干預，制約了鄉鎮企業的發展。三是經濟薄弱，供給困難。由于鄉鎮規模小，絕大多數鄉鎮是以農業經濟為主的自然經濟，主要收入為農民上交的農業稅，經濟實力十分薄弱。分稅制實施以來，全國絕大多數鄉鎮無法完成上級下達的稅收任務，無法維持政府的正常運轉。有相當一部分鄉鎮靠亂收費、亂集資、亂攤派和借債度日，造成農民負擔有增無減、干群關系惡化，耕地大量撂荒并拉下大批債務，。據有關資料表明，截止2003年底，全國鄉鎮負債總額達到5000億元，其中大部分是交稅、買稅、發工資拉下的債務。四是村級管理，嚴重缺位。12億多人口，9億在農村，是我國的基本國情。農村地域遼闊，經濟落后。居民居住分散、生活水平低、文化素質低、政策觀念法制觀念淡薄。農村治安情況復雜，工作難度大。然而，在行政村，卻沒有設置行政管理機構，沒有行政管理人員，造成行政管理嚴重缺位。行政村大量的行政工作依靠村民委員會去做。根據法律規定，村民委員會是一個群眾性的自治組織，不具備行政執法資格。讓村民委員會做行政工作，不僅有悖法律規定，同時，使黨的方針政策和國家的法律法令得不到及時貫徹和落實，矛盾得不到及時解決。在個別地方，村委會的領導權被一些地痞村霸和黑惡勢力份子所篡奪，他們利用篡奪的權力，欺壓百姓，侵吞集體資財和村民血汗。在一些大姓聚居的地方，村委會的領導權被封建宗族頭目或他們的代理人所篡奪，小姓百姓和外籍人根本沒有議事的資格和說話的余地。這些封建宗族勢力的頭目無視黨紀國法，對抗政府指示，作威作福，借故挑起宗族械斗，制造流血事件。在一些農村，社會風氣不正，打架斗毆，聚眾賭博，封建迷信活動猖獗。農村中，盜竊、搶劫、殺人、放火、投毒、強奸、賣淫、嫖娼、拐賣婦女兒童、走私、制毒販毒吸毒、私自制造倒賣武器彈藥、圍攻政府、槍殺公安干警及政府官員等惡性案件呈上升趨勢。嚴重影響了社會穩定和經濟發展。三、鄉村機構改革措施。一、取消鄉鎮政府，把鄉鎮政府改為鄉鎮辦事處，建立一個簡明高效的行政辦事機構。我國憲法規定，鄉鎮政府為一級政府。與縣以上各級政府相比，鄉鎮政府實際上不具備一級政府的職能：第一、鄉鎮政府沒有人事權，鄉鎮干部歸縣委組織部、縣人事局管理、任免和調動；第二、鄉鎮政府沒有政策制定權。鄉鎮黨委、政府只能貫徹上級黨委、政府制定的政策，自己不能制定政策；第三、鄉鎮政府沒有財權，雖然建立了鄉鎮財政，鄉鎮沒有金庫，建立鄉鎮財政以來，一直實行收入上交、支出下撥的財政體制。鄉鎮政府名為一級政府，實際上只是縣級政府的派出機構。取消鄉鎮政府，把鄉鎮政府改為鄉鎮辦事處是恢復其本人面目。鄉鎮辦事處設辦公室1個，配主任1名，副主任2-3名（其中專職1名，兼職1-2名），文書（兼黨委秘書）1名，財政、民政、武裝、土地管理、計劃生育干事各1名。鄉鎮辦事處保留黨委，書記由辦事處主任兼任，副書記、委員分別由辦事處黨員副主任及行政村居民委員會黨員主任兼任。鄉鎮不設人大主席團，不設政協、共青團、婦聯、工會等人民群眾團體組織專職機構和專職干部，只設聯絡小組，聯絡小組組長由縣相關組織確定，由鄉鎮辦事處正副主任或干部兼任。現鄉鎮政府內從事農林水技術工作的事業人員由縣級主管部門收回集中管理使用。改革后，包括聘用的駕駛員、炊事員、服務員等勤雜人員，鄉鎮辦事處一般控制在10人左右。鄉鎮辦事處的工作任務是：1、傳達、宣傳、貫徹、落實黨的方針政策和國家的法律法規；2、貫徹、落實縣委、縣政府交辦的各項工作；3、管理、指導行政村居民委員會的工作；4、協助財政部門做好直接補貼農民工作；5、協助民政部門做好困難群眾的救助工作及烈軍屬、復員退伍軍人的優撫工作；6、協助治安部門調解民事糾紛，打擊犯罪活動，維護一方太平；7、協助兵役機關做好義務兵征集工作；8、協助稅務部門做好稅收征管工作；9、協助計劃生育部門做好計劃生育工作；10、其他相關的行政工作。二、取消村民委員會，以行政村為單位設立居民委員會，選派行政干部到居民委員會工作。居民委員會配主任1名，副主任1名，干事2-3名。包括炊事員一般控制在5人左右。行政村不配小車，不配駕駛員服務員。居民委員會干部吃住工作在村，編制在鄉鎮辦事處，由鄉鎮辦事處統一管理、統一調配、統一使用。居民委員會的工作任務是：1、傳達、宣傳、貫徹、落實黨的方針政策和國家的法律法規；2、貫徹、落實鄉鎮辦事處交辦的各項工作；3、管理、指導居民小組的工作；4、協助財政部門做好直接補貼農民工作；5、協助民政部門做好困難群眾的救助工作和烈軍屬、復員退伍軍人的優撫工作；6、協助治安部門做好調解民事糾紛，打擊犯罪活動，維護一方太平；7、協助兵役機關做好義務兵征集工作；8、協助稅務部門做好稅收征管工作；9、協助計劃生育部門做好計劃生育工作；10、其他相關的行政工作。三、采取嚴格措施，實行政企分開。徹底打破政企合一的結構，把管理、經營企業的職能從鄉鎮辦事處和行政村居民委員會分離出去。政企分開后，鄉鎮辦事處和行政村居民委員會及其領導干部要嚴格做到“八不”：1、不兼任企業的領導職務和“顧問”；2、不任命企業的領導，企業的領導由企業聘任；3、不安排企業員工，企業員工由企業聘用；4、不參與、干預企業的經營決策和經營活動；5、不為企業貸款、融資擔保；6、不向企業索要利潤、上交款和其他各種名義的“服務費”，“贊助費”：7、不創辦、領辦為個人或小集團謀取利益的“第三產業”和“示范基地”；8、不承擔企業的經營風險和虧損。四、保證財政供給，嚴格財經紀律。把鄉鎮辦事處和行政村居民委員會的經費列入縣級政府的財政預算。個人經費據實核定，公務費限額使用。鄉鎮辦事處及行政村居民委員會的經費支出（包括勤雜人員的經費支出）是政府必須支付的行政成本，不能只給政策不給經費。鄉鎮辦事處和行政村居民委員會必須嚴格遵守財經紀律，不得突破財政預算，亂支亂用財政經費；不得挪用專項經費用于辦公支出或其他項目的支出。鄉鎮辦事處和行政村居民委員會不具備法人資格，不得向銀行、單位或個人貸款用于發放工資或公務費、招待費等開支。按照上述改革方案，一個轄10個行政村、3-4萬人口的鄉鎮，鄉村兩級共需配備行政干部60人左右，約占轄區人口的1.6左右，低于國家行政人員占轄區人口2的規定。四、鄉村機構改革中應當注意的幾個問題：1、要先行試點，再全面鋪開，做到忙而不亂。鄉村機構改革是農村政治生活中的一件大事，觸及各個階層、各個方面的利益，應當把保持農村社會穩定放在這項工作的首位。由于各地的情況不同，不能照搬照套外地的作法。最好是先行試點，取得經驗后再全面鋪開。2、要擇優留用鄉村干部。政治路線確定之后，干部就是決定的因素。擇優留用鄉村干部對抓好今后的工作十分重要。要堅持按照黨的干部政策，注意把思想作風、工作作風過硬，工作能力強，密切聯系群眾，群眾擁護的優秀干部留下來，以利抓好工作。3、要注意做好被精簡人員的思想工作和安置工作。按國家行政管理人員占轄區人口2的規定，全國鄉村需配備行政管理人員180萬人（9億2）。從整體上來看，我國鄉村的行政管理人員遠遠沒有達到這個數額。鄉鎮精簡下來的行政人員（財政供給人員），可以選派到行政村居委會工作。鄉鎮自聘人員（集體干部）能安排到鄉村企業工作的，要盡量安排到鄉村企業工作。要求自謀職業的要積極給予支持。對被精簡人員生產上、生活上存在的困難，在政策允許的情況下，要盡量給予解決。對精簡下來的鄉鎮領導干部，在工資待遇上應盡量保留不變。對被精簡人員決不能一腳踢開，不管不問，給社會穩定留下隱患。4、要防止國有資產和集體資產流失。要組織專人做好鄉村債權債務清理工作，對房屋、車輛、辦公用具等財物要進行清理和登記。防止有人趁機構調整之機轉移債權債務，變賣國有資產和集體資產，逃廢銀行和集體債務。嚴禁趁鄉村機構改革之機給干部職工發紀念品和各種名目的獎金或補貼。確實需要處理的國有資產和集體資產，經請示上級主管部門同意后（集體資產要經村民大會同意），實行公開拍賣。避免暗箱操作，防止產生腐敗。5、要防止把農戶承包的土地、山林、水面把亂重分。嚴格執行黨在農村的各項政策，特別是土地承包政策。嚴禁趁機構改革人員變動之機把農戶承包的耕地、山林、水面打亂重新分配，侵犯承包者的合法權益。對被撤并鄉村與承包人簽訂的合同（包括鄉村企業承包合同），要承認其合法性，以保持工作的連續性。對已經到期或確實需要變更或補簽的合同，也要放到機構改革結束，工作走上正軌之后再變更或補簽。6、要防止亂砍亂伐公私林木。1、不論鄉村機構如何變動，誰造林誰所有誰受益的政策不能變。已經進行鄉村機構改革的地方，如果違反了這項政策，應當立即糾正過來。正在進行或準備進行改革的地方，要大力宣傳貫徹黨的這項政策；2、在鄉村機構改革期間，暫時停辦林木砍伐手續。已經審批的，林業部門要加強監管，嚴格按照批準砍伐的山場、樹種、規格、數量進行砍伐；3、嚴厲打擊亂砍亂伐行為。對未辦理砍伐手續，借鄉村機構改革之機亂砍亂伐公私林木的單位和個人要嚴肅處理。造成嚴重后果的，要追究當地領導和林業管理部門有關