如何確定農業綜合執法機構的性質和職能-對重慶市農業綜合執法機構性質和職能定位的調查重慶市農業局課題組推進農業綜合執法是改革和創新農業行政管理體制的重要舉措，實施農業綜合執法的前提和關鍵是科學合理界定農業綜合執法的性質和職能。根據農業部的統一部署，結合重慶市農業綜合執法工作實際，我們組織黔江、萬州、南川、梁平、綦江等農業綜合執法試點區縣(市) 根據自身綜合執法試點工作現狀分析；采取問卷、走訪、集中座談、電話交流等方式，深入有關部門、試點和非試點區縣進行了實地調查，對綜合執法機構的性質和職能進行了調查研究。本調研認為，在當前農業執法條件下，建立一個財政全額預算、參照公務員管理的行政執行類事業單位，綜合種養殖業范圍、集中實施行政處罰權、相對獨立的農業綜合執法機構是成功推進農業綜合執法建設的根本保證，對穩定執法隊伍、調動執法積極性、提高機構效能和執法水平，實現依法治農、依法興農具有極其重要的現實意義。現將調研情況報告如下：一、重慶市農業綜合執法現狀考察(一)基本情況我市按照農業部關于開展農業行政綜合執法試點的一系列部署，于2000年開始了農業綜合執法的試點工作，2002年按照農業部的有關文件精神和市政府辦公廳印發國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知的通知（渝辦發2002134號）精神，進一步擴大了農業行政綜合執法試點工作范圍，取得積極成效。試點工作堅持“二個相對分開 ”（即政策制定職能、審查審批職能與監督處罰職能相對分開，監督處罰職能與技術檢驗職能相對分開）、權責一致（即合理劃分農業行政主管部門與行政執法機構的職責權限，明確綜合執法機構的管轄范圍，理順各方關系）和精簡、統一、效能的原則，一是著力于調整歸并農業執法機構，建立農業綜合執法機構；二是明確其性質和職能定位，實現職能調整劃轉；三是強化監督約束機制，提高人員素質和執法水平。經過三年多的建設，基本形成了農業綜合執法體系框架。同時，受各區縣(市) 經濟社會發展、財政狀況、機構設置等條件的影響，使農業綜合機構的性質、職能定位上各有不同。1、從農業綜合執法體系建設的整體情況看：體系建設穩步推進，執法效能整體提高。試點工作從2000年開始起步,已實現從點向面的延伸。起步當年選定三個縣開展了以綜合職能和建立機構為主要內容的綜合執法試點工作；2002年我們在總結實踐、借鑒先進省市綜合執法經驗的基礎上，確定了5個農業綜合執法試點縣，試點以建立綜合執法機構、綜合農業行政處罰權為重點；2003年繼續擴大試點范圍，確定8個區縣（市）為試點縣。在部、市試點工作的推動下，其它區縣（市）也抓住區縣（市）機構改革和事業改革的有利時機，積極推進農業綜合執法體制改革。截止目前，全市市級農業綜合執法總隊已經編制部門批準；28個區縣（市）的農業（畜牧）部門相繼經同級編制部門批準成立了農業（畜牧）綜合執法機構，實施綜合執法的面已達到71%，運行基本正常，效果較為明顯。2002年，全市共承辦了農業案件3640件，辦結案率達到95，提起行政復議或行政訴訟案件17件，僅有4件被復議機關或法院撤銷或變更原處罰決定，占查處案件的0.11%。據統計，2003年上半年全市農業部門承辦案件達到了3059件，沒收違法所得26萬元，挽回經濟損失1878萬元，同比均有較大幅度增長。2、從農業綜合執法機構的性質看：據對24個區縣(市) 農業綜合執法機構的調查表明，各區縣的農業執法機構在機構性質、經費來源、人員管理方式等方面執行不一。機構性質上，主要有行政單位、行政執行類事業單位和其他類事業單位三種類型。其中，榮昌縣等3個區縣的執法機構為農業行政主管部門內設機構，屬行政性質，占總數的13%；梁平縣、永川市等13個區縣( 市)的執法機構為行政執行類事業單位，約占54%；其他類事業單位的有8個，占33%。經費來源上，主要指“ 人頭費”和公業務費，南川、合川等21個農業綜合執法機構經費由財政全額撥款，相當于總數的88%；武隆縣等2個區縣執法機構經費為差額撥款，占8%；有1個執法機構因為執法人員來源和性質不一樣，導致經費一部分由財政差額撥款，一部分為自收自支；執法專項經費基本沒有固定預算，靠單項爭取解決或罰沒收入返還。執法人員的管理上，有8個執法機構參照公務員管理，占33.3%；11個機構為事業人員管理方式，約占46%；綦江等3個行政執法機構的執法人員中，有的按照公務員管理，有的按照事業人員管理；江津等2個農業綜合執法隊伍的執法人員部分參照公務員管理，部分按照事業人員管理。3、從執法范圍和職能范圍看：對綜合的職能范圍，包括萬州、涪陵、綦江等13個執法機構綜合行使按照國家現行法律、法規和規章賦予農業行政主管部門的行政處罰權，占總數的52%；合川等8個執法機構綜合行使了按照國家現行法律、法規和規章賦予農業行政主管部門的行政處罰權和行政許可權，占33.3%；開縣、江津、豐都等3個綜合執法機構除行政處罰、行政許可權外，還綜合行使了其他執法職能。對綜合執法實施主體，實施主體與法制工作機構合署辦公的有16個，約占67%；綜合執法由獨立機構行使的有8個，占33。對綜合執法的管理范圍，有15個機構綜合行使了種植業和畜牧業方面的行政執法權，占總數的63%。其中，1個區將植物檢疫納入綜合執法范圍,2個區縣將植物檢疫和動物檢疫均納入了綜合執法范圍；因地方機構設置的原因，有9個執法機構對種植業和畜牧業方面的行政執法權分別進行了綜合。(二)基本特征分析我市農業綜合執法機構性質和職能特征，主要體現為“四為主” ，即：1、機構性質以事業單位為主。在被調查的24個執法機構中，除榮昌縣、雙橋區和巴南區以外，其他21個機構都屬于事業單位。其中，超過一半的機構明確規定為行政執行類事業單位，另外的部分機構為其他類的事業單位。2、執法領域以本部門法定執法職能為主。多數農業綜合執法機構在種養殖業范圍內綜合行使農業（畜牧、漁業、飼料）行政主管部門的法定執法權，未將動、植物檢疫等授權有關機構的執法范圍納入農業綜合執法內。也有一部分農業綜合執法機構將本部門管理范圍內的授權執法權都納入綜合執法的范圍，統一行使本區域內的農業行政執法工作。3、職能范圍以綜合行政處罰權和行政許可權為主。根據調查的數據顯示，超過一半的機構僅綜合了行政處罰權；近三分之一的機構綜合了行政處罰權和部分許可權；另外也有小部分機構綜合了行政處罰權、許可權和收費權等其他執法職能。4、運行方式以與法制工作機構合署辦公為主。大多數區縣采取組建相對獨立的專職綜合執法機構，實行綜合執法機構與法制工作機構“兩塊牌子、合署辦公 ”的方式，實施執法與執法監督工作；有部分地方由綜合執法機構受行政主管部門的委托獨立實施行政執法職能；也有部分區縣直接由法制工作機構實施執法。(三)存在問題1、綜合執法滯后于機構改革，推進難度大。農業綜合執法工作在全國試點較早，取得了許多成功經驗，但是當新修訂的農業法的規定實行農業綜合執法，中央明確將綜合執法在全國試點推行的時候，已明顯滯后于各地的機構改革推進的時間。因多數區縣（市）機構改革“定機構、定編制、定人員”的三定工作均是在2001年底或2002年初完成，在之后要想調整“三定”方案，有一個再宣傳、再認識的過程，給推進農業綜合執法帶來一定難度。2、執法人員身份不同，管理體制不統一。由于專職農業行政執法是一項全新的工作，相當部分區縣農業部門在爭牌子、要編制、核經費上經歷了一個循序漸進的過程，因此，在綜合執法機構人員的配備上，多為農業部門機關和事業單位內部調整，形成執法人員的身份有的是公務員性質，有的為事業技術人員，導致管理不統一，有關待遇標準執行不一或執行困難，影響執法人員積極性。如事業性質管理的技術人員長期從事行政執法，影響到其技術職務的晉升等。3、綜合執法的范圍不徹底，多頭執法、分散執法現象仍存在?，F行法律、法規、規章的規定和農業部門管理范圍的差異，在行政執法的范圍上多數實行了部分綜合，法律法規授權的植物檢疫、動物檢疫職能和地方法規授權的部分職能基本上都沒有納入綜合執法的范圍，在實際執法工作中，仍然存在多頭執法、分散執法的現象。如在種子執法管理過程中，農業綜合執法機構檢查種子標簽、經營檔案、質量合格與否，植物檢疫機構的檢疫人員又去檢查是否開據植物檢疫證書等。這樣就導致在實施處罰過程中，管理相對人接受兩個或兩個以上農業執法機構處罰的現象就難以避免。4、綜合的職能過多，導致實施行政處罰職能的力度不夠。調查發現，在綜合了行政處罰權、行政許可權、行政征收權的地方，因為編制人數的限制，導致直接參與實施行政處罰職能的執法人員不足、力量不齊、力度不夠，影響了農業綜合執法的水平和效率。二、不同農業綜合執法機構性質和職能確定的現實分析(一)農業綜合執法機構不同性質的表現由于各地實際情況的不同和領導認識與重視程度的差異，已建立的綜合執法機構的性質定位也存在較大差異，根據機構性質、經費來源、人員管理方式不同，有以下三種情況：1、差額( 定額 )撥款的事業性機構：這類綜合執法機構的性質屬事業，經費來源為財政差額預算，執法人員的基本工資及執法機構日常部分辦公經費由財政解決，不足部分由執法機構的合法收入填補，執法人員也是分情況按照管理人員（主要指負責人）、專業技術人員、工勤人員進行管理。這種類型的執法機構多數是區縣財政相當困難，經費難以保障。這樣做一方面可減輕財政的負擔，另一方面也可因利益驅動而增強執法機構辦案的積極性。如我市某國家級貧困縣，財政較為困難，其畜牧局所屬的執法大隊就定性為差額撥款的事業單位，編制人數7人，執法大隊為保證日常工作的開展，不得不加大行政處罰的力度，罰沒收入由綜合前的9600元增加到綜合后的32000元。這種性質下的執法機構，在沒有強力監督約束機制的管理下，亂收費亂罰款的問題難以避免，對法律、法規或規章未設定罰款條款的違法行為可能得不到及時糾正。據對幾個差額撥款性質執法機構辦理案件的隨機抽查發現，在辦理的50件案件中，50件都有罰款處罰、45件處以最高限罰款、40件應并處其他處罰的僅處以罰款。2、全額預算的行政執行類事業機構。這類綜合執法機構的經費來源為財政全額預算，執法人員實行準行政人員管理，執法收入全部上繳財政，執法人員的工資及執法機構基本辦公經費由財政解決。這種類型的執法機構，其執法人員執法的素質相對較高，精力較為集中，辦案質量較高，一定程度上減少或杜絕了亂收費亂罰款的現象發生，可以有效地避免執法爭議或因處罰過重引起行政復議或提起行政訴訟。但因部分執法人員脫離原專業技術崗位，會影響執法人員的職稱晉升和福利待遇，從而影響執法人員積極性的提高；同時，在缺乏激勵機制的情況下，會出現執法松懈或執法不力的現象。據對24個區縣綜合執法機構的調查，有13個區縣屬于這種性質，占54；每個機構年均辦案數量由綜合前的12件上升到綜合后的55件；年均挽回經濟損失由綜合前的26.4萬元上升到綜合后的58萬元。3、農業法制工作機構增掛綜合執法機構牌子。這類綜合執法機構和執法人員編制屬行政性質，執法機構的運行經費和執法人員工資、福利由財政承擔，開支歸農業行政部門統籌計劃安排，部分執法人員實行行政與事業混崗使用。這種類型執法機構的執法收入全部上繳財政，可減少或杜絕亂收費亂罰款的現象發生，基本避免引起執法爭議，行政復議或提起行政訴訟，但在缺乏激勵機制的情況下，也會出現執法松懈或執法不力。因各地行政機構和編制數量的嚴格限制，爭取行政性質的執法機構相當困難，全市區縣( 市) 農業綜合執法機構明確為行政性質的僅有3個，同時，其執法人員配備受行政編制所限也不可能配齊需要人數，正常開展工作仍須補充事業機構人員混崗使用。以上三種類型的執法機構均有其存在的合理性，相對而言，建立全額撥款的行政性或財政全額預算的行政執行類事業綜合執法機構，在建立好激勵機制和監督約束機制的情況下，具有指導性和實踐性，其中建立財政全額預算的行政執行類事業單位更具操作性。其意義表現在：一是更能有效打擊違法，保護消費者合法權益；二是避免亂收費亂罰款；三是更能保證執法的公平公正性。建立這類綜合執法機構時，行政管理機關應重點解決以下三個問題：一是對事業編制執法人員福利待遇參照國家公務員執行；二是事業編制執法人員晉升專業技術職稱時予以政策傾斜或照顧；三是建立好激勵和監督約束機制，鼓勵執法人員大膽執法。解決好這些問題是推行綜合執法的基礎，是事關穩定綜合執法隊伍的大事，更是農業綜合執法能否順利推進的重要保障。(二)綜合執法不同職能的表現根據目前農業綜合執法機構職能履行的具體實際，我們按職能范圍、執法范圍和主體不同劃分為三類：1、從農業綜合執法的范圍看職能表現：按照國家法律、法規和規章規定的執法主體不同，并參照與農業部門現行管理權限相適應的做法，當前我市農業綜合執法機構職能定位主要表現為兩種：一是綜合所有涉及種養殖業的法律、法規和規章規定的執法職能，包括動物防疫和植物檢疫；二是綜合種植業、養殖業法律、法規規章規定的除動物防疫和植物檢疫外的執法職能。從產業管理方面分析，因各地機構設置和職能劃分的差異，有的地方設置一個農業主管部門，行使種植業、畜牧業、漁業、鄉鎮企業、農經等行業管理的職能；有的地方分別設立種植業、畜牧業等不同的管理部門；有的地方將這些行業管理職能作了部分歸并。因此，本調查僅僅對是否綜合動物防疫和植物檢疫來作分析。從目前的運行情況看，絕大部分區縣（市）綜合執法機構都沒有綜合動物防疫和植物檢疫職能，其依據是法律法規已經授權有關機構直接行使執法職能。據調查，全市有綦江等6個區縣將動物防疫或植物檢疫等有關行政處罰職能綜合到了綜合執法機構，表現出：執法力度加大，農業案件查處數量同比綜合前上升了65%，其中動檢、植檢處罰案件上升了70%；整合了執法力量，農業案件大多存在季節性變化的特征，實行全面綜合執法，有利于執法資源的優化配置和執法力量的合理調配使用；樹立了統一形象，真正實現了歸并執法機構，實行綜合執法的目標，并樹立了農業執法的統一形象；提高了農業執法的效能和水平，專職執法隊伍加強素質建設和制度建設，建立了執法和監督相分離的制度，使農業執法朝著健康的方向發展。這些區縣（市）反映，這是真正實現了綜合執法，按照“一個機構執法、一個尺度處罰 ”運行，避免了多頭執法、分散執法現象的發生，管理相對人反映較好，應當成為農業綜合執法發展的方向。2、從綜合執法的職權范圍看職能表現：在實踐中農業綜合執法機構對職權的綜合上有三種模式：一是全綜合型。所有的農業行政執法職能（包括行政許可、行政強制、行政處罰、行政征收）全部交由綜合行政執法機構。其它事業單位不再履行行政許可、行政強制、行政處罰等行政執法職能，其職能轉變為提供農業公益性技術推廣、檢驗、檢測等服務工作。二是監督處罰型。農業行政管理機關將法律、法規或規章賦予本機關的行政審查審批權、許可權由內設的專門機構行使；農業行政管理機關將法律、法規或規章賦予本機關的行政處罰權，由綜合執法機構代表該機關受理檢舉、舉報、申訴案件，調查違法違規行為，提出行政處罰意見并實施違法違規處罰權。調查發現，未實行綜合執法的區縣(市) 農業行政管理機關各事業站，既是技術推廣服務的主體，又是行使行政管理權的主體，還是行政處罰權的主體。這種形式帶來事業科站精力不足、人力不夠、執法力度不大，不符合現代農業管理體制改革的發展方向。三是部分綜合型。動植物檢疫方面的行政強制、行政處罰由動植物檢疫機構承擔，行政許可由行政內設機構或其它機構負責辦理，其余的執法由綜合行政執法機構承擔。實踐證明，實行全綜合的地方，因人員數量有限、技術水平的影響，執法過程中表現出力不從心的現象，綜合執法的效果并不是十分明顯；實行部分綜合的地方，因執法主體多頭，對提升農業綜合執法形象和農業部門的地位有一定影響；實行監督處罰型的綜合機構，執法人員素質較高、精力集中，全市已實行綜合執法的區縣市中，有13個采用了這種模式，運行情況較好。3、從綜合執法的主體看職能表現：就調查的24個綜合執法機構表明，有8個區縣建立了與法制工作機構分設的農業綜合執法機構，有16個區縣（市）將綜合執法機構與法制工作機構合署辦公。實踐表明，合署辦公在推進綜合執法改革的起步階段，發揮了較大的作用，其初衷是為了統籌協調綜合執法中事業站所與執法機構各部門利益關系、指導綜合執法，是推進農業綜合執法的一個過渡。農業綜合執法發展的方向是要立一個權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的執法新體制。如調查的梁平縣等3個區縣（市），過去都采取了合署辦公的方式，不容置疑，其在一定時期和特定環境下，為推進農業綜合執法發揮了一定作用。但在具體執法過程中主要表現出兩個問題：一是行政干預較為嚴重；二是職責不清，有互相推諉現象；三是執法行為缺乏有效的監督。因此，這幾個區縣通過試點，總結經驗，已經實現了綜合執法機構相對獨立行使處罰權。綜合分析目前農業綜合執法機構執法范圍、職能范圍和主體，建立相對獨立集中行使行政處罰權的農業綜合執法機構，有利于避免職能交叉、防止管理脫節，是農業綜合執法的方向。三、農業綜合執法的性質和職能定位的再思考根據調查和綜合分析，建立一個財政全額預算、參照公務員管理的行政執行類事業單位，綜合種養殖業范圍、集中實施行政處罰權、相對獨立的農業綜合執法機構，既保證農業行政執法的公平公正性，避免亂罰款亂收費，又能發揮綜合優勢，加大執法力度，增大執法影響，樹立良好的農業執法形象，從而推進農業法制化進程。(一)評判標準農業綜合執法機構的性質和職能確定是否恰當、是否合理，我們認為可以從以下幾個