新行政訴訟法的實施對行政執法的影響

及行政訴訟風險防范建議河南豫都律師事務所郭杰目錄一、行政訴訟法修改的背景二、行政訴訟法修改及對行政執法的影響(一)立法價值取向變化〔二〕法院受理案件的范圍擴大〔三〕強化了對當事人訴權的保護〔四〕法院審查的范圍擴大〔五〕加大了復議機關的責任〔六〕加重了被訴機關在訴訟中的責任三、標準執法行為、防范訴訟風險〔一〕權限關；〔二〕證據關；〔三〕法律關；〔四〕程序關；〔五〕自由裁量關；〔六〕案卷關。四、應對行政訴訟建議一、行政訴訟法的修改的背景〔一〕1990行政訴訟法實施過程中存在的諸多問題。全國法院受理的行政訴訟案件每年只有10萬到12萬，有些年還不到。行政案件在法院受理案件中的總的比例不到2%。勝訴率就更低了，權威統計數據顯示，十年前是30%左右，現在下降到10%左右，有些省只有2%，此外，生效判決的1/3得不到履行。2021年福建全省受理非涉法涉訴信訪案件共5.98萬件，其中未經訴訟程序的行政案件3.5萬件，占到58.6%。每年到廣東省政府信訪的案件約5萬件，其中3萬件左右屬于行政訴訟案件或者應當通過行政訴訟途徑解決的案件。行政訴訟中存在“立案難、審理難、執行難〞、人民群眾反映強烈，行政訴訟制度在我國遇到了嚴峻的挑戰，行政訴訟處于非常不法治的狀態。一、行政訴訟法的修改的背景(二〕貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，全面推進實施依法治國方針的重要步驟。-------黨的十八大報告指出，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動開展、化解矛盾、維護穩定能力。法治思維的樹立，是黨轉變執政思維與理念的必然要求，也是順應時代潮流的必然結果。法治思維的構建，不僅關系到法治社會的建設，同時也承載著中國特色社會主義法治的夢想。--------------------?中共中央關于全面推進依法治國假設干重大問題的決定?指出：“依法治國，是堅持和開展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。〞二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響(一)立法價值取向變化

這就是一個行政訴訟法理論的突破-----立法價值取向發生了變化：更強調對行政權的監督二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔二〕法院受理案件的范圍擴大1、具體行政行為→行政行為第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。〞行政訴訟法上規定的行政行為是一個廣義的概念。從內涵上，只要行政主體與行政職權相關聯的作為與不作為，都屬于行政行為的范疇。從外延上，僅僅排除行政主體與行政職權無關的民事行為和刑事偵查行為，行政主體與行政職權相關的事實行為、內部行為、抽象行為均屬于行政行為的范疇。------江必新當然，不是所有的行政行為都具有可訴性----行政訴訟法第十四條排除規定二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔二〕法院受理案件的范圍擴大2、明確標準性文件的附帶性審查第五十三條公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的標準性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該標準性文件進行審查。前款規定的標準性文件不含規章。第六十四條人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的標準性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。限制：a\不包括國務院制定的、規章；b\附帶性審查；c\合法性審查。二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔二〕法院受理案件的范圍擴大3、從“人身權、財產權〞保護-----擴大到“等合法權益〞保護第十二條規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的以下訴訟：〔一〕-----〔十二〕認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。〞行政訴訟法修改后，意味著：公民、法人和其他組織認為行政行為侵犯了其合法權益都可以提起訴訟----受案范圍大大擴展了。但是，這里的合法權益只包括法律、法規、規章或者標準性文件以及行政機關承諾所保護的權利和利益，不包括非法律保護的一般利益。二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔二〕法院受理案件的范圍擴大4、行政合同的可訴性問題第十二條〔十一〕規定：〞認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的〞-----解決了長期爭議的問題----是這次修法的最大亮點之一。主要有：國有土地使用權出讓合同、征收與征用補償合同、特許經營合同〔城市供水、氣、熱、污水、垃圾、公共交通等〕、公共工程承包合同等。二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔二〕法院受理案件的范圍擴大5、法院不予受理的案件第十三條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對以下事項提起的訴訟：(一)國防、外交等國家行為；(二)行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；(三)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；(四)法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。“

二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔三〕強化了對當事人訴權的保護1、明確人民法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利。2、明確可以口頭起訴，方便當事人行使訴權。3、實行登記立案制度----51條增加規定。4、明確人民法院無故不立案的相應責任。5、起訴期限延長：從3個月延長到6個月。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔四〕人民法院訴訟審查的范圍擴大1、從合法性審查--合理性審查。修正前的行政訴訟法54條對合法性審查進行了具體的規定，設定了一個非常有限的例外：即“行政處分顯失公正的，可以判決變更〞。-------新修法第70條增加了“明顯不當〞行政行為的撤銷，擴大了合理性審查的范圍，標志著從合法性審查到合理性審查的突破，這個理論突破會深深的影響中國的行政審判。2、行政訴訟調解的范圍擴大。新法第60條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。〞------裁量標準的適用？二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔五〕加大了復議機關的責任第二十六條規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告;復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。〞復議制度的功能已嚴重退化。因為復議的無用，到復議機關申請復議的案件，甚至不如到法院訴訟的案件多。一個理想的制度設計應當是，我說一個大概的概念，全國每年一千萬復議案件、一百萬訴訟案件、十萬信訪案件。現在正好是反的。行政復議法也正在做相應修改。

二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔六〕加重了被訴機關在訴訟中的責任1、被訴機關負責人應當出庭應訴。新法第3條增加規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。〞2、明確被告不到庭應訴的責任。新法第66條增加規定：“人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。〞二、行政訴訟法的修改及對行政執法的影響〔六〕加重了被訴機關在訴訟中的責任3、明確行政機關不執行判決責任新法第96條增加規定：行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，一審人民法院可以采取以下措施：一是對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥；二是在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元罰款；三是將行政機關拒絕履行的情況予以公告；四是向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；五是拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔一〕權限關〔職權法定、越權無效〕?平安生產違法行為行政處分方法?〔2021〕第六條“縣級以上平安監管監察部門應當按照本章的規定，在各自的職責范圍內對平安生產違法行為行政處分行使管轄權。平安生產違法行為的行政處分，由平安生產違法行為發生地的縣級以上平安監管監察部門管轄。中央企業及其所屬企業、有關人員的平安生產違法行為的行政處分，由平安生產違法行為發生地的設區的市級以上平安監管監察部門管轄。〞暫扣、撤消有關許可證和暫停、撤銷有關執業資格、崗位證書的行政處分，由發證機關決定。給予關閉的行政處分，由縣級以上平安監管監察部門報請縣級以上人民政府按照國務院規定的權限決定。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔一〕權限關〔職權法定、越權無效〕第12條：“平安監管監察部門根據需要，可以在其法定職權范圍內委托符合?行政處分法?第十九條規定條件的組織或者鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機構實施行政處分。受委托的單位在委托范圍內，以委托的平安監管監察部門名義實施行政處分。委托的平安監管監察部門應當監督檢查受委托的單位實施行政處分，并對其實施行政處分的后果承擔法律責任。〞三、標準執法行為、防范訴訟風險〔一〕權限關〔職權法定、越權無效〕案例：2021年3月1日，在包頭市九原區程某開辦的沙石廠，靳某不慎受傷。程某沒有按照?生產平安事故報告和調查處理條例?的規定及時向九原區安監局報告，也沒有保護事故現場以及相關證據。該起事故發生后，九原區安監局根據相關規定，成立了事故調查組。事故調查組于12年6月10日作出?事故調查報告?。于12年6月11日九原區安監局作出?關于事故調查報告的批復?并送達了程某。程某不服，提起行政訴訟，要求撤銷?事故調查報告的批復?及?事故調查報告?。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔二〕證據關〔證明事實〕第三十四條被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的標準性文件。第三十五條在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據。1、符合法定的證據形式：2、證據獲取要符合法定的程序：第43條規定：以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據--非法證據排除規那么。3、審查判斷單個證據的真實性、合法性和關聯性。4、審查判斷涉案證據能否形成一個完整的證據鏈條證明待證事實。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔二〕證據關〔證明事實〕案例：2021年7月28日8時40分，邢某駕駛原告A公司所有的重型罐式半掛車，在B廠內維修車輛，在移動車輛時將叢某碾軋，經搶救無效死亡。事故發生后，經交通警察大隊出警后認為不屬于公安機關交通管理部門管轄，將案件移送被告錦州經濟技術開發區平安生產監督管理局處理。被告于14年8月20日作出?錦開安監發〔2021〕16號“7.28〞車輛傷害事故的處理意見?。意見認定，該事故為一般生產平安責任事故，邢某平安意識不強，駕駛車輛不當，致一人死亡，對事故發生負有直接責任。原告貫徹國家平安生產法律法規和落實企業主體責任不到位，對從來人員疏于監管，造成嚴重后果，對事故發生負有主要責任。B廠貫徹國家平安生產法律法規和落實企業主體責任不到位，現場平安監管不到位，對事故發生負有次要責任。該意見送達后，原告不服，向法院提起行政訴訟。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔三〕法律關第六十三條規定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。人民法院審理行政案件，參照規章。〞司法實踐中，參考合法有效的標準性文件。調整同一對象的兩個或者兩個以上的法律標準因規定不同的法律后果而產生沖突的。一般情況下應當按照立法法規定的上位法優于下位法、后法優于前法以及特別法優于一般法等法律適用規那么，判斷和選擇所應適用的法律標準。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔三〕法律關?平安生產法?第93條規定：生產經營單位的平安生產管理人員未履行本法規定的平安生產管理職責的，責令限期改正;導致發生生產平安事故的，暫停或者撤銷其與平安生產有關的資格;構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。第94條生產經營單位有以下行為之一的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款;逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔四〕程序關〔步驟、順序、時限、方式〕立案--調查--集體討論--聽證--告知-決定--送達--時限。立案：?平安生產違法行為行政處分方法?22條規定：除依照簡易程序當場作出的行政處分外，平安監管監察部門發現生產經營單位及其有關人員有應當給予行政處分的行為的，應當予以立案，填寫立案審批表，并全面、客觀、公正地進行調查，收集有關證據。對確需立即查處的平安生產違法行為，可以先行調查取證，并在5日內補辦立案手續。調查：對已經立案的案件，由立案審批人指定兩名或者兩名以上平安生產行政執法人員進行調查。

三、標準執法行為、防范訴訟風險〔四〕程序關〔步驟、順序、時限、方式〕告知：第十七條規定：平安監管監察部門在作出行政處分決定前，應當填寫行政處分告知書，告知當事人作出行政處分決定的事實、理由、依據，以及當事人依法享有的權利，并送達當事人。當事人應當在收到行政處分告知書之日起3日內進行陳述、申辯，或者依法提出聽證要求，逾期視為放棄上述權利。聽證：第33條：平安監管監察部門作出責令停產停業整頓、責令停產停業、撤消有關許可證、撤銷有關執業資格、崗位證書或者較大數額罰款的行政處分決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，平安監管監察部門應當組織聽證，不得向當事人收取聽證費用。前款所稱較大數額罰款，為省、自治區、直轄市人大常委會或者人民政府規定的數額；沒有規定數額的，其數額對個人罰款為2萬元以上，對生產經營單位罰款為5萬元以上。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔四〕程序關〔步驟、順序、時限、方式〕集體討論：第29條：案件調查終結后，負責承辦案件的平安生產行政執法人員應當填寫案件處理呈批表，連同有關證據材料一并報本部門負責人審批。對嚴重平安生產違法行為給予責令停產停業整頓、責令停產停業、責令停止建設、責令停止施工、撤消有關許可證、撤銷有關執業資格或者崗位證書、5萬元以上罰款、沒收違法所得、沒收非法開采的煤炭產品或者采掘設備價值5萬元以上的行政處分的，應當由平安監管監察部門的負責人集體討論決定。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔四〕程序關〔步驟、順序、時限、方式〕送達：第30條：行政處分決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，平安監管監察部門應當在7日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處分決定書送達當事人或者其他的法定受送達人：時限：第32條：行政處分案件應當自立案之日起30日內作出行政處分決定；由于客觀原因不能完成的，經平安監管監察部門負責人同意，可以延長，但不得超過90日；特殊情況需進一步延長的，應當經上一級平安監管監察部門批準，可延長至180日。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔四〕程序關〔步驟、順序、時限、方式〕案例：2021年5月29日，張某帶兩名農民工在給原告楊某開辦的企業作業過程中，張某被工具砸到頭部死亡。事后，綏中縣政府成立事故調查組調查，于同年7月8日作出事故調查報告，綏中縣人民政府于2021年7月12日作出事故調查處理意見的批復。被告綏中縣平安生產監督管理局于同年7月10日作出行政處分決定書。被告僅以開式通知當事人領取告知書及決定書，但當事人并未領取。9月2日被告將行政處分告知書、行政處分決定書一并送達。庭審過程中，被告成認在執法過程中沒有告知直接作出處分決定的行為屬程序違法。原告認為被告處分行為侵害了其合法權益，故訴至法院。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔五〕自由裁量關---防止：濫用職權和明顯不當第70條規定：行政行為明顯不當的，人民法院判決撤銷或者局部撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。第77條規定：行政處清楚顯不當，人民法院可以判決變更。案例：2006年4月6日原告取得了湖南省平安生產監督管理局頒發的?平安生產許可證?，有效期至2021年4月6日。原告于2021年1月5日，向被告祁東縣平安生產監督管理局申報辦理延期行政許可，但被告沒有根據湖南省安監局文件的要求，為原告辦理平安生產許可證履行簽署意見呈報上級行政主管部門的義務。2021年6月28日，被揭發現原告未停產，當即向原告下達了停產強制措施，并銷毀了其局部藥餅。三、標準執法行為、防范訴訟風險〔五〕自由裁量關---防止：濫用職權和明顯不當2021年8月12日,被告又以祁東縣平安生產監督管理局001號扣押物品清單，扣押原告局部鞭炮。2021年8月12日,被告向原告送達了有關“行政處分告知書〞、“行政處分聽證告知書〞，并在2021年8月12日、2021年8月18日兩次集體討論，決定對原告作出：1、責令停止生產；2、沒收違法所得；3、罰款人民幣伍萬元的行政處分。法院認定：被告違法改