基層審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋黨的十八屆四中全會(huì)決定和《國(guó)務(wù)院加強(qiáng)審計(jì)工作意見(jiàn)》都提出要求，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。這是新形勢(shì)下黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)工作提出的新的更高的要求。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全覆蓋，面臨著諸多矛盾，如對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的密集調(diào)整，必然導(dǎo)致審計(jì)對(duì)象數(shù)量增加與審計(jì)力量不足的矛盾，造成審計(jì)工作的被動(dòng)性;經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)體系的缺乏，使得審計(jì)人員現(xiàn)有的綜合知識(shí)結(jié)構(gòu)能力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行質(zhì)量的監(jiān)控和管理水平的評(píng)價(jià)，二者之間存在著較大差距;離任后的“突擊式審計(jì)”，使審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用相對(duì)局限性，那些未經(jīng)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重要作用的正確認(rèn)識(shí);由于審計(jì)人員自身失誤、審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)活動(dòng)環(huán)境復(fù)雜、審計(jì)評(píng)價(jià)的不恰當(dāng)?shù)鹊龋植煌潭鹊丶哟罅私?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

要化解這些矛盾，在一定程度上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋，需要廣泛調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，下大力氣找準(zhǔn)解決問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)，才能攻克難關(guān)。審計(jì)長(zhǎng)劉家義對(duì)“全覆蓋”提出了四點(diǎn)明確要求：一要有深度，不能走馬觀花，一味追求數(shù)量，在面上把所有單位走一遍，要對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都審深審?fù)浮６兄攸c(diǎn)，不是所有領(lǐng)域、所有項(xiàng)目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，確定審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。三要有步驟，不是一步到位、大干快上，走大躍進(jìn)、跳躍式路子，要統(tǒng)籌部署，有計(jì)劃推進(jìn)，確保實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)對(duì)象每年審計(jì)一次、其他對(duì)象五年至少審計(jì)一次。四要有成效，要在做到審計(jì)覆蓋面“廣”的同時(shí)，力爭(zhēng)反映情況“準(zhǔn)”、查處問(wèn)題“深”、原因分析“透”、措施建議“實(shí)”。筆者以為基層審計(jì)機(jī)關(guān)可圍繞這四個(gè)方面來(lái)思考實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全覆蓋。

一、要有深度，審深查透。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全覆蓋，必須對(duì)審計(jì)質(zhì)量有更高的要求，即對(duì)審計(jì)項(xiàng)目要做到審深查透。在基層，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)涉及到不同的行政主管部門、事業(yè)單位和鎮(zhèn)級(jí)政府（街道），部門、單位性質(zhì)不同，工作職能不同，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支規(guī)模龐大、涉及事項(xiàng)繁雜，要面面俱到地審計(jì)到位，是很困難的。解決這個(gè)問(wèn)題的唯一辦法就是要搞好調(diào)查研究。要做好審計(jì)調(diào)查，就要將調(diào)查研究貫穿于整個(gè)審計(jì)過(guò)程，不僅在審前調(diào)查上下功夫，實(shí)施審計(jì)過(guò)程更要充分進(jìn)行調(diào)查。只有做到這樣，才能對(duì)責(zé)任人的工作做出具有較高說(shuō)服力和相當(dāng)準(zhǔn)確判斷的綜合評(píng)價(jià)。在審前調(diào)查中，要了解和掌握被審計(jì)單位有關(guān)基本情況，如財(cái)政財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系、機(jī)構(gòu)的設(shè)置和主管人員的變動(dòng)、執(zhí)行的會(huì)計(jì)制度、有關(guān)國(guó)家政策規(guī)定對(duì)單位的影響、單位預(yù)算或財(cái)務(wù)計(jì)劃的制定執(zhí)行情況，銀行開(kāi)戶情況，有關(guān)發(fā)票購(gòu)買使用情況、單位職工工資福利發(fā)放情況、內(nèi)控管理制度及執(zhí)行情況、有無(wú)下屬的二級(jí)核算單位，收費(fèi)、專款情況等。要了解重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策的情況，看決策制定是否符合程序、手續(xù)是否齊全，落實(shí)情況怎樣，是否執(zhí)行到位。要了解有無(wú)重大專項(xiàng)資金情況，對(duì)專項(xiàng)資金使用的監(jiān)管是否到位，使用過(guò)程中有無(wú)損失浪費(fèi)、擠占挪用等。要了解政府性債務(wù)情況，政府債務(wù)舉借的規(guī)模、使用渠道和風(fēng)險(xiǎn)管控能力怎樣，還要了解自然資源的開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)和民生改善情況，以及對(duì)政府投資為主的重大項(xiàng)目的研究決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的園區(qū)建設(shè)、投資項(xiàng)目進(jìn)度如何，是否對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、環(huán)境造成影響，其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益怎樣、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人廉政紀(jì)律的遵守情況等等。這些情況在審前調(diào)查時(shí)盡量做到詳細(xì)，在全面摸清家底的基礎(chǔ)上，通過(guò)其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)，以橫向?qū)Ρ龋v向分析來(lái)把握數(shù)據(jù)的變化規(guī)律，從而找出可能出現(xiàn)問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)，制定出有分量可操作性的審計(jì)方案，以利于確定審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。在實(shí)施審計(jì)過(guò)程中，要根據(jù)審計(jì)方案確定的關(guān)鍵點(diǎn)，順著資金的來(lái)龍去脈查找問(wèn)題。如對(duì)部門的收費(fèi)是否全額收繳，未收繳的理由是否正當(dāng)，收上來(lái)的資金有無(wú)擠占挪用、侵占等，要對(duì)被收費(fèi)的單位進(jìn)行抽查了解;對(duì)各類專項(xiàng)資金是否做到專款專用，是否直接用到項(xiàng)目上或者發(fā)放到有關(guān)利益人手中，也要不同對(duì)象地進(jìn)行抽查取證;對(duì)有關(guān)中央、地方重大政策措施的貫徹落實(shí)情況要及時(shí)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，盡早發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，揭示和反映政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題。對(duì)影響審計(jì)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)要高度重視，有嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題和案件線索也決不能放過(guò)。另外，在平時(shí)的其他審計(jì)過(guò)程中，也要做到既關(guān)注“事”，也關(guān)心“人”。如財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)是圍繞真實(shí)性審計(jì)開(kāi)展的，它所查證的資產(chǎn)、負(fù)債、結(jié)余等“家底”也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容，如果當(dāng)年有該單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，就可以將兩個(gè)項(xiàng)目合并進(jìn)行，避免重復(fù)。如果沒(méi)有，若發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題與其主要領(lǐng)導(dǎo)人員有關(guān)，就要注意做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任性質(zhì)和歸屬的取證工作，注意點(diǎn)面結(jié)合、重點(diǎn)查證，并將疑點(diǎn)情況列入到主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)中，以便日后經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)的利用，從而有效節(jié)省審計(jì)時(shí)間。

二、要有廣度，突出重點(diǎn)。近年來(lái)，在開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作過(guò)程中，出現(xiàn)了較多審計(jì)難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵比較大，審計(jì)內(nèi)容難確定，領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)不同，責(zé)任確定難劃分等情況。根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容主要包括貫徹執(zhí)行有關(guān)方針政策及決策部署情況、重大經(jīng)濟(jì)決策情況、重大投資項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況、對(duì)下屬單位的管理和監(jiān)督情況、違反有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況等。現(xiàn)階段，基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容主要是根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，結(jié)合本級(jí)政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心工作開(kāi)展的，主要是對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策落實(shí)、園區(qū)引進(jìn)項(xiàng)目數(shù)量質(zhì)量、鎮(zhèn)（街）債務(wù)、專項(xiàng)資金、行政收費(fèi)、工程招投標(biāo)、“三公”支出等幾個(gè)方面的審計(jì)。具體要抓好以下幾個(gè)重點(diǎn)：一是重點(diǎn)關(guān)注任職期間做出的民生、發(fā)展等重大經(jīng)濟(jì)決策和執(zhí)行情況。主要審查領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)的決策能力和決策水平，審查工程項(xiàng)目、重大投資等決策管理、決策程序、決策效果，關(guān)注重大經(jīng)濟(jì)決策是否符合國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的規(guī)定和科學(xué)發(fā)展觀的要求，落實(shí)決策的效果如何，關(guān)注由于經(jīng)濟(jì)決策失誤、失職等原因給國(guó)家造成經(jīng)濟(jì)損失的問(wèn)題，突出對(duì)利用土地資源、節(jié)能減排、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的審查，重大投資決策項(xiàng)目是否符合基層實(shí)際，是否符合民意，是否達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)涉及惠民的資金，看是否在群眾中得到落實(shí)，百姓是否得到實(shí)惠，資金是否用到群眾急需之處，項(xiàng)目是否產(chǎn)生了預(yù)期的效益和作用。二是重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)隱患問(wèn)題。（一）關(guān)注鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。主要關(guān)注鎮(zhèn)級(jí)一般財(cái)政收支平衡、政府性債務(wù)增減變化等情況，分析鎮(zhèn)級(jí)行業(yè)稅收結(jié)構(gòu)和財(cái)政資金來(lái)源的穩(wěn)定性，確定鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政是否有可持續(xù)性和債務(wù)償還能力。（二）關(guān)注鎮(zhèn)級(jí)“三資”管理風(fēng)險(xiǎn)。即對(duì)鎮(zhèn)級(jí)現(xiàn)金、銀行存款和有價(jià)證券進(jìn)行全面審查摸底，審查賬外賬、小金庫(kù)和違規(guī)出借、擔(dān)保、投資情況，審查對(duì)資產(chǎn)資源出租、出讓的審批、評(píng)估、公開(kāi)招標(biāo)等環(huán)節(jié)，有無(wú)國(guó)有資產(chǎn)和資源流失問(wèn)題。（三）關(guān)注鎮(zhèn)村社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)鎮(zhèn)村改造、拆遷補(bǔ)償、優(yōu)撫保障、涉農(nóng)補(bǔ)貼和財(cái)務(wù)托管等資金進(jìn)行關(guān)注，有無(wú)截留、挪用、侵占資金的問(wèn)題。（四）關(guān)注鎮(zhèn)級(jí)權(quán)力運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)。圍繞內(nèi)控制度、決策審批、資金效益等方面，關(guān)注易引發(fā)腐敗和鋪張浪費(fèi)問(wèn)題的工程建設(shè)、重大資產(chǎn)采購(gòu)、專項(xiàng)資金撥付、公車配置使用、公務(wù)考察以及福利補(bǔ)貼發(fā)放等情況，看領(lǐng)導(dǎo)干部有無(wú)權(quán)力失控和失范行為的現(xiàn)象。三是重點(diǎn)關(guān)注行政收費(fèi)、各項(xiàng)專項(xiàng)資金等公共資金使用管理情況。對(duì)部門單位負(fù)責(zé)管理的或安排使用的住宅專項(xiàng)維修基金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、社保捐贈(zèng)等資金進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，看其是否履行公共資金管理職責(zé)。對(duì)資金量較大的主管部門，延伸審計(jì)其下屬單位有無(wú)鋪張浪費(fèi)、私存私放資金、轉(zhuǎn)移挪用公共資金行為，看其是否管好用好公共資金。對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、舊村改造、城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理等項(xiàng)公共資金，結(jié)合審計(jì)專項(xiàng)調(diào)查進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)資金使用的真實(shí)、合法和效益情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的評(píng)判。對(duì)政府投資、拆遷補(bǔ)償?shù)裙操Y金投入較大的項(xiàng)目，結(jié)合全程跟蹤審計(jì)，審查有無(wú)高估冒算、擠占挪用、違規(guī)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。

三、要有步驟，統(tǒng)籌安排。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本身具有審計(jì)對(duì)象多、內(nèi)容覆蓋面廣等特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋不是簡(jiǎn)單的審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)單位數(shù)量的全面覆蓋，不能盲目追求審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)單位的數(shù)量，關(guān)鍵是要優(yōu)化審計(jì)計(jì)劃，選擇科學(xué)的審計(jì)組織方式來(lái)加以完成。一是確定分類，計(jì)劃管理。審計(jì)機(jī)關(guān)在做年初計(jì)劃時(shí)，既要著眼本地政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略和整體謀劃，又要結(jié)合上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)安排的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排本年度的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃。要將任中審計(jì)工作納入常態(tài)化、制度化，定期參加聯(lián)席會(huì)議，征求與會(huì)者的意見(jiàn)，將審計(jì)對(duì)象分門別類。要建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象資料庫(kù)，每年進(jìn)行篩選對(duì)比，對(duì)同一崗位連續(xù)任職滿三年的正科級(jí)干部納入全年審計(jì)計(jì)劃，由黨委政府轉(zhuǎn)發(fā)到全市各部門單位。要與組織部門進(jìn)行調(diào)度，充分做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃。在審計(jì)立項(xiàng)上，應(yīng)實(shí)行任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合，適當(dāng)提高任中審計(jì)計(jì)劃安排的比重，減輕離任審計(jì)壓力。在計(jì)劃制定上，實(shí)行以審計(jì)部門為主確定任中審計(jì)計(jì)劃，以組織部門為主確定離任審計(jì)項(xiàng)目，為有效實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)輪審提供空間，也為“先審后離”的干部管理提供審計(jì)支撐。二是合理配置審計(jì)資源，推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任+模式。在審計(jì)項(xiàng)目的人員安排上，可以采取打破科室界限，有的還可運(yùn)用社會(huì)審計(jì)力量和被審計(jì)單位的內(nèi)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。結(jié)合年初審計(jì)計(jì)劃，在安排審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，將所有審計(jì)項(xiàng)目納入“一盤棋”通盤考慮，可以同步安排財(cái)政本級(jí)審、政府性債務(wù)審計(jì)調(diào)查、宏觀政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查以及績(jī)效審計(jì)等項(xiàng)目，做到審計(jì)內(nèi)容相互呼應(yīng)，實(shí)施時(shí)間前后銜接，避免重復(fù)審計(jì)，形成以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目為龍頭，綜合實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目。具體實(shí)施過(guò)程中，可以采用一個(gè)審計(jì)通知書(shū)、一次進(jìn)點(diǎn)、分項(xiàng)目分階段安排審計(jì)事項(xiàng)，做到統(tǒng)一部署，統(tǒng)一分工，統(tǒng)一調(diào)配，有序?qū)嵤⒔y(tǒng)分結(jié)合，形成“一次進(jìn)點(diǎn)，多項(xiàng)審計(jì)、多份報(bào)告，一審多果”的格局，分項(xiàng)報(bào)送審計(jì)情況和出具審計(jì)報(bào)告，達(dá)到審計(jì)成果共享的目的，從而提高工作效率，節(jié)約審計(jì)成本。

四、要有成效，成果共享。基層審計(jì)機(jī)關(guān)要注重與同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等職能部門建立良好的協(xié)調(diào)關(guān)系，形成合力，爭(zhēng)取黨委政府的大力支持，并不斷加強(qiáng)制度規(guī)范的建設(shè)，建立健全整改監(jiān)督機(jī)制，督促相關(guān)部門、單位對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)關(guān)注、促進(jìn)整改，鞏固審計(jì)監(jiān)督成果。一是在單位內(nèi)部，建立資料共享平臺(tái)。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部要配備運(yùn)行速度快、存儲(chǔ)容量大的計(jì)算機(jī)服務(wù)器，對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分單位分年度管理，以方便審計(jì)業(yè)務(wù)人員在授權(quán)的范圍內(nèi)使用和查詢數(shù)據(jù)資源。其次，對(duì)以前年度完成的審計(jì)項(xiàng)目被審計(jì)單位數(shù)據(jù)和審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將零散數(shù)據(jù)加以整理，使數(shù)據(jù)具有整體性和連續(xù)性，方便審計(jì)組對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行更深入、更宏觀地查詢與分析。同時(shí)制定出數(shù)據(jù)資源歸集細(xì)則，將采集到的被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，及時(shí)轉(zhuǎn)換成標(biāo)準(zhǔn)格式上傳到服務(wù)器，等審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后一周內(nèi)即可將審計(jì)結(jié)果打包上傳到平臺(tái)。二是在單位外部，搞好有關(guān)部門聯(lián)動(dòng)。首先審計(jì)部門要建立定期匯總上報(bào)機(jī)制。對(duì)任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況進(jìn)行歸納匯總，以審計(jì)情況的方式定期向政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，取得領(lǐng)導(dǎo)的有力支持。其次是要確立審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由紀(jì)委、組織、人事、財(cái)稅、國(guó)資、審計(jì)等部門共同參與督促整改，形成全方位的多角度的審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。組織部門負(fù)責(zé)對(duì)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行約談或誡勉談話，紀(jì)檢部門對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重的依法追究責(zé)任，財(cái)政等部門采取制定措施等方法，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督管理，審計(jì)部門建立審計(jì)整改臺(tái)賬，對(duì)整改不到位的單位，要及時(shí)