一■、導論

1.公共管理至今還沒有形成一種獨立的范式，它是公共行政

中重視公共組織或非營利組織實施管理的技術與方法、重視

公共項目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別和分支

學科。

2.公共管理學：公共管理學是公共行政的一個分支學科，是

研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務

的活動及其技術、方法的學問。

3.公共管理學是公共行政的一個分支學派，是公共行政中重

視公共組織或非營利組織實施公共管理的技術與方法、重視

公共項目與績效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。它在

實施公共管理的主體、公共管理活動的內(nèi)容與范圍、公共管

理的目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行

政保持一致。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可

以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。

公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視“設

計”，公共管理則更加重視實現(xiàn)公共行政目標的具體“運作”

過程；公共行政更加強調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公

共管理則更加強調(diào)管理的、經(jīng)濟的手段；公共行政更加關注

過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，公共管理

更加關注結果、對結果的獲得負個人責任和外部取向。

4.在中國，公共管理不僅是一個獨立的學科概念，而且是大

于公共行政的學科概念。公共管理是管理學門類下屬的一個

一級學科；而公共行政是公共管理下屬的一個二級學科。

5.公共產(chǎn)品：也稱為公共商品、公共物品或公共品，是指用

于滿足社會公共消費需要的物品、勞務或服務，是具有消費

的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的

物品0

6.在認識公共產(chǎn)品時必須注意：第一,公共產(chǎn)品和私人物品

的劃分不是由社會制度決定的，與社會制度沒有必然的聯(lián)

系；第二，在不同社會中，由于受社會制度和社會發(fā)展程度

的影響和制約，公共產(chǎn)品的范圍存在著客觀的差別；第三，

在市場經(jīng)濟條件下，公共管理更強調(diào)公共部門的重點不是直

接提供公共產(chǎn)品，而是強調(diào)公共部門如何為保證公共產(chǎn)品的

有效供給營造環(huán)境。

7.公共管理與公共政策：第一，公共政策與公共管理具有相

同的基本屬性-公共性，關注的都是社會公共利益；第二，

公共管理與公共政策相互作用，公共政策以調(diào)節(jié)公共利益為

目的，公共政策需要通過公共管理系統(tǒng)才能得以貫徹實施；

在公共管理過程中，高層級管理常常要制定有關公共政策，

而直接運用公共政策來管理公共事務是中、低層公共管理的

常見方式。因此公共政策指明了公共管理的基本方向，是公

共管理的必要前提和重要方式，具有一定的公共管理職能；

而公共政策又依賴具體的公共管理活動去執(zhí)行、去實現(xiàn)。二

者又是存在區(qū)別的，一是就政策的屬性及針對社會公共事務

的內(nèi)涵而言，二是就學科而言，三是就功能而言，公共政策

主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過對社

會的政治、經(jīng)濟和文化等各方面的規(guī)定和引導，在總體上為

一個社會中的人們的生活和社會發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，即是

人們生活的一種外在條件；公共管理則是具體通過實施公共

管理行為與活動來提高公眾的社會生活質(zhì)量和實現(xiàn)公共利

益。

8.公共管理與工商企業(yè)管理：差別主要表現(xiàn)在：第一，管理

性質(zhì)的不同；第二，公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同；

第三，責任的性質(zhì)、范圍不同；第四，管理的廣泛性、復雜

性的程度不同；第五，效率意識的強弱不同。

9.治理：可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式，包括最小國家的

治理、公司治理、新公共管理、善治、社會-控制系統(tǒng)和自

組織網(wǎng)絡六種不同的用法。

10.公共行政的發(fā)展：19世紀末到20世紀60年代，公共行

政學經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學和行為科學公共行政學兩個發(fā)

展階段，科學管理占據(jù)主導，以效率、效益為導向，忽視了

公平與公正的問題。

60年代后期，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學理論

派，發(fā)展了社會公平理論，主張將效率至上轉為公平至上。

20世紀70年代出現(xiàn)和興起的政策科學與公共政策分析，成

為了公共行政中的主流學派，以普雷斯曼和韋爾達夫斯基為

主要代表，謀求政策科學、政策分析與公共行政的結合，使

政策科學與政策分析轉而重點研究政策執(zhí)行和公共項目，而

不再重點研究機構。

以戴維奧斯本、特德蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論，主張

把企業(yè)或私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府

公共部門中來；

以胡德為代表的新公共管理理論，從現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營管理

理論與方法中吸取要素，形成了自己的理論基礎。公共管理

的P途徑和B途徑逐漸匯合，形成了公共管理這個新興的分

支學科。

10.公共行政的反思：威爾遜政治-行政二分法；20世紀

60年代中期以后，公共行政學明顯表現(xiàn)為兩種取向：一種是

以弗雷德里克森為代表的新公共行政學，強調(diào)民主取向的公

共行政學，強調(diào)社會公平與公正；另一種是拉斯韋爾代表的

政策分析或政策科學。

11.公共行政的研究表現(xiàn)出兩種價值取向：一種是管理主

義的取向，它秉承管理學和經(jīng)濟學的傳統(tǒng)，關注效率，強調(diào)

工具理性（佩里和克雷默）；一種是憲政主義的取向，它秉

承政治學和法學的傳統(tǒng)，關注民主、社會公平，強調(diào)對公共

權力的制約和限制（弗雷德里克森）。

12.公共管理學以公共管理活動為基本對象，是研究以政

府為核心的公共組織管理什么、如何進行管理、各種關系以

及發(fā)展規(guī)律的學問。是一門綜合運用各種科學知識和方法來

研究公共管理活動及其規(guī)律的學科，它的目標是促使公共組

織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和

提鬲公共管理績效。

13.公共管理學的理論體系：一是公共管理主體理論；二

是公共管理價值與規(guī)范理論；三是公共資源管理理論；四是

公共危機管理以及公共管理技術與方法；五是公共管理改革

與發(fā)展理論。

14.公共管理學的學科特征：研究對象與范圍的特征；跨

學科和綜合性的特征；具體研究問題的特征；公共管理學既

是實證的，又是規(guī)范的；更具現(xiàn)實性。

15.公共管理學的研究途徑：波齊曼認為分為兩種途徑，

公共政策途徑和企業(yè)管理途徑。P途徑強調(diào)的是與政策分析

的淵源關系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密

切相關；B途徑重視的不再是內(nèi)部行政管理的機制與過程，

而是受管理主義的影響，主張效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法

來提升公共部門的服務質(zhì)量。另外還有管理途徑、政治途徑

和法律途徑，經(jīng)濟學途徑，公共選擇理論，新制度主義或新

制度學派等。

16.公共管理學的研究方法：實踐抽象法，實體分析法，

實驗法，系統(tǒng)分析法，比較分析法，多學科交叉式的綜合研

究方式，案例分析法。公共管理學在研究方法上特別強調(diào)用

跨學科研究途徑來研究公共管理問題，提倡基于實踐的研究

和以問題為導向。

二、公共管理的理論發(fā)展

1.威爾遜的政治-行政二分法；

2.馬克斯?韋伯的官僚制理論，從組織體制的角度為傳統(tǒng)公

共行政理論的創(chuàng)立提供了理論框架；區(qū)分了神秘化組織、傳

統(tǒng)組織和合理化-合法化組織三種不同的組織形式。官僚制

具有以下基本特征：合理的分工；層級節(jié)制的權力體系；依

照規(guī)程辦事的運作機制；形式正規(guī)的決策文書；組織管理的

非人格化；適應工作需要的專業(yè)培訓機制；合理合法的人事

行政制度。二分法和官僚制理論都認同公共行政的完善取

決于從行政公務中積極地排除政治性因素。

3.泰勒的科學管理理論（科學管理之父）：科學管理的根本

目的是提高勞動生產(chǎn)率，而要提高勞動生產(chǎn)率，就必須在工

廠企業(yè)推行“科學管理”，包括實行預先計劃；用科學的方

法挑選工人；對工人進行科學教育和培訓以使他們掌握標準

化的操作方法，使用標準化的工具、機器和材料，在標準化

的作業(yè)環(huán)境中，完成經(jīng)測算規(guī)定的工作定額；管理部門和工

人之間保持密切友好的合作關系等。按照科學管理原理形成

的層級式管理結構就是官僚制組織結構。

4.懷特的系統(tǒng)化公共行政理論：第一，行政具有共性；第二,

管理是公共行政的實踐基礎；第三，公共行政是科學，是實

踐的技術；第四，公共行政十分重要。

5.古利克和厄威克的科學化公共行政原則：第一，目標原則；

第二，人員與組織結構相適應的原則；第三，一人管理原則；

第四，專業(yè)參謀和一般參謀共存的原則；第五，授權原則；

第六，責權相符原則；第七，明確性原則；第八，控制幅度

原則，控制幅度是指每一個上級直接領導的下屬的數(shù)目。

6.福萊特的動態(tài)化公共行政理論：群體生活能使人產(chǎn)生一種

強烈的情感，因而人在群體中的思想和行動，無法再有自己

控制。認為協(xié)調(diào)是管理的核心，人都是很敏感的，只有在環(huán)

境的邏輯和事實的需要下，才肯接受權威。她的公共行政思

想明顯地呈現(xiàn)出一種動態(tài)性的特征。

7.西蒙的批評與公共政策學派的出現(xiàn)。他選定“決策”作為

基本的概念框架來研究公共行政。

8.沃爾多的批評與新公共行政學的勃興。第一，沃爾多認為，

傳統(tǒng)公共行政的政治-行政二分法，無論是作為一種對現(xiàn)實

的描述，還是作為一種對行政行為的規(guī)定，都是不恰當?shù)模?/p>

第二，沃爾多也批評了傳統(tǒng)公共行政的組織范式；第三，沃

爾多還反對傳統(tǒng)公共行政學家過于重視效率的做法。

新公共行政學包括以下基本內(nèi)容：對傳統(tǒng)公共行政“效率至

上”觀的反思和批判；對社會公平價值觀的提倡；對傳統(tǒng)政

治-行政二分法的突破；對動態(tài)、開放組織觀的強調(diào)（顧客

導向的組織形態(tài)，應變靈活的組織形態(tài)）。

9.經(jīng)濟人的人性假設：：分析的出發(fā)點是：人是理性的自利

主義者。一方面，任何個人，不論他是購買商品的消費者，

還是提供產(chǎn)品的生產(chǎn)者，或者是某一政治團體的領袖，他的

行為動機都是自利的，時刻關注的是自身的利益；另一方面，

在行動上，他又是理性的，能夠充分利用他所能得到的、最

大化自身的利益。

10.公共選擇：公共選擇就是運用經(jīng)濟學的分析方法來分

析集體行動，也即非市場的決策。

11.政府規(guī)模擴張：瓦格納政府活動擴張法則。馬斯格雷

夫和羅斯托則從經(jīng)濟發(fā)展階段的角度分析了政府支出和政

府智能擴張的原因。帕金森定律揭示了政府機構不斷膨脹的

兩大動力：一是官員想要增加的是下屬而不是對手；二是官

員們相互之間制造工作。不管政府機構的工作量是否增加，

其工作人員和工作機構的數(shù)量總會按幾何級數(shù)增長。

12.公共選擇關注的中心是政府與社會的關系，提出解決

問題的主張包括：第一，組織類型的理性選擇；第二，市場

機制與個人選擇；第三，分權化；第四，公共服務組織小規(guī)

模化；第五，自由化。充分體現(xiàn)了“市場價值的重新發(fā)現(xiàn)和

利用”這一公共選擇的核心理論觀點。

13.新公共管理（企業(yè)化政府）：波利特，胡德，哈伯德，

奧斯本（企業(yè)家政府理論）：強調(diào)運用企業(yè)家精神來對政府

進行重新塑造的公共管理理論。

14.新公共管理理論與公共選擇理論一樣，都尊崇市場力

量、市場作用、市場機制。所不同的是，公共選擇關注的焦

點是政府與市場和社會的關系，主張減少政府干預，充分發(fā)

揮市場的力量解決政府面臨的困境；新公共管理關注的重點

仍然是政府公共部門內(nèi)部，主張通過引進市場機制來完善政

府公共組織。即物質(zhì)私有化（行動責任從國家向市場的轉移）

與內(nèi)部理性化（提高公共管理活動的經(jīng)濟效率）

15.治理：公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權

威維持秩序和實現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理

的目的是要在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制

和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。因此，

治理是一種公共管理活動、過程和方式，它包括必要的公共

權威、管理規(guī)則、管理運行機制和管理方式。

16.公共治理：公共治理理論是對作為傳統(tǒng)公共管理理論

的公共行政理論進行反思和批判，并且對新公共管理理論和

新公共服務理論之合理內(nèi)核進行整合的結果，其核心觀點是

主張通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確定共同的目標等途徑，

實現(xiàn)對公共事務的管理，其主要內(nèi)容包括：公共治理是由多

元的公共管理主體組成的公共行動體系；公共管理的責任邊

界具有相當?shù)哪：裕欢嘣墓补芾碇黧w之間存在著權

力依賴和互動的伙伴關系；治理語境下的公共管理，是多元

化的主體基于伙伴關系進行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡管

理；治理語境下的政府在社會公共網(wǎng)絡管理中扮演中“元治

理”角色。

17.新公共服務理論：所謂新公共服務，它指的是關于公

共管理在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套

理念。包括以下幾個方面：政府的職能是服務而不是掌舵；

公共利益是目標而非副產(chǎn)品；在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行

動上要具有民主性；為公民服務，而不是為顧客服務；責任

并不簡單；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；公民權和公共服

務比企業(yè)家精神更重要。

它本質(zhì)上是對新公共管理理論的一種揚棄，它試圖在承認新

公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價

值并摒棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺

陷的基礎上，提出和建立一種更加關注民主價值和公共利

益，更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新

的理論選擇。

三、公共組織

1.組織：所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式

編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要

素的有機結合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的

人類群體。因此，組織就是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)一定的目標、互

相協(xié)作結合而成的集體。

2.公共組織：不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取

向，以協(xié)調(diào)公共利益關系、提供公共服務、管理公共事務、

維護公共秩序為基本職能的組織。公共利益是公共組織發(fā)展

的邏輯起點和終點，公共性是公共組織的本質(zhì)。

公共組織包括物質(zhì)要素和精神要素兩大類。物質(zhì)要素主要包

括人員、經(jīng)費和物資設備，精神要素主要包括目標、責權結

構和人際關系。

3.公共組織的特征：公共組織的特殊性，在于其“公共性”。

以增進公共利益為目標；公共組織的活動受法律的明確限制

并具有權威性；公共組織受到高度的公共監(jiān)督；公共組織的

活動具有政治性；公共組織的目標形式上清楚但實際中模

糊，且行為績效評估比較困難；公共組織具有一定的獨占性。

4.公共組織的縱向結構：最高層次的公共組織為決策層，是

一個開放的、面向社會的公共組織；中層公共組織為協(xié)調(diào)指

揮層；基層公共組織為技術操作層，基本為封閉性。

5.公共組織的橫向結構：按業(yè)務性質(zhì)分工；按管理程序分工;

按管理對象分工。

6.公共組織的主要結構形式：直線制、職能制、直線職能制、

矩陣制。

7.公共組織的類型：政府組織、非營利組織和準政府組織。

8.政府組織：廣義的政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理

的組織，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機構體系，

包括立法、司法、行政機關。狹義的政府則僅僅是指國家的

行政機關。

9.非營利組織：以增進社會公共利益為組織目標，且是非官

方的，即組織本身并不具有行政權力的公共組織。與政府組

織相比，非營利組織最大特點是非強制性和服務性。

10.準政府組織：介于政府組織和非營利組織之間的一種

過渡性公共組織，即非營利的以增進公共利益為組織目標，

但通過授權等行使一定的行政權力，對公共事務的管理具有

一定強制性的公共組織。

11.非營利組織的特征：正式組織性；民間性；非利澗導

向性；自主管理性；自愿性；公共性。

12.非分配性約束：非營利組織不能把獲得的凈收入分配

給對該組織實施控制的個人，包括組織成員、管理人員、理

事等；凈收入必須保留，完全用于為組織的進一步發(fā)展提供

資金。

13.非營利組織的分類：國外：贊助型、商業(yè)型、自理型；

宗教性、社會性、文化性、學術性、保護性、政治性、慈善

性、社會運動組織。

國內(nèi)：已登記非營利組織，未登記非營利組織。

14.非營利組織的必然性：非營利組織是微觀的社會服務

和管理職能的主要承擔者；非營利組織能提高公共物品的供

給效率；非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求；非營

利組織是當代公共管理社會化和市場化的必然要求。

15.我國非營利組織存在的問題：自身存在的問題：第一,

身份不清；第二；非營利組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、

行為缺乏代表性和規(guī)范性。外在環(huán)境問題：第一，對非營利

組織基本政策的實施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而

忽視過程監(jiān)督的現(xiàn)象；第二，法制薄弱。

16.我國非營利組織改革發(fā)展的基本取向：1.大力培育非

營利組織：第一，在社會領域推進“政社分開”改革；第二,

重點在資金方面進行必要的資助；2.加強對非營利組織的監(jiān)

督管理：第一，逐步完善有關非營利組織尤其是其活動的法

律法規(guī)；第二，在逐步完善有關法律法規(guī)的過程中，通過依

法行政和強化法律追懲的制度建設，強化監(jiān)督管理、強化各

種法律規(guī)范的實施和監(jiān)督，特別是對非營利組織運行的規(guī)范

化及質(zhì)量進行監(jiān)督、政府資金使用的監(jiān)督。

17.事業(yè)單位：事業(yè)單位是指受國家行政機關領導，沒有

生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由公共財政支出、不實行經(jīng)濟核算、主

要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務服務的社會公共組織。

18.事業(yè)單位的基本特征：事業(yè)單位活動的非經(jīng)濟性和政

治性；事業(yè)單位由政府主辦并主管；事業(yè)單位經(jīng)費由公共財

政供給；整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。

19.事業(yè)單位改革的必要性：事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長過

快、財政負擔過重的問題沒有得到根本性的緩解；社會效益

不高；與經(jīng)濟建設結合不緊密。

20.事業(yè)單位改革的目標取向：事業(yè)單位的社會化；事業(yè)

單位運行的法制化和民主化；轉變事業(yè)單位管理方式；建立

和完善事業(yè)單位法人治理結構。

21.事業(yè)單位改革的基本原則：第一，實行政事分開；第

二，實行職責分開；第三，實行管理方式及手段的分開。

22.事業(yè)單位按如下三類進行改革：第一，行政類事業(yè)單

位；第二，公益類事業(yè)單位；第三，經(jīng)營服務類事業(yè)單位。

23.科層制組織的基本特征：專門化；等級制；規(guī)則化；

非人格化；技術化；公私分明化。

24.科層制方法的主要內(nèi)容：組織標準化；工作秩序化；

管理規(guī)范化。

25.傳統(tǒng)科層制組織的缺陷：第一，沒有靈活性和主動精

神；第二，忽視了人的差異性和多樣性；第三，排除了競爭

的必要與可能，得過且過不負責任；第四，機構不斷膨脹，

職能交叉重疊。

26.公共組織變革的目標：提高公共組織適應環(huán)境的能力；

提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性；提高公共組織的工作

績效。

27.公共組織變革的內(nèi)容：組織結構的變革；公共組織權

力關系的變革；技術變革；產(chǎn)品和服務的變革；人力資源變

革。

四、公共領導

1.公共領導：公共領導是指公共組織的領導者在一■定的環(huán)境

下，為確定和實現(xiàn)公共目標，通過對各種社會資源進行合理

配置，對組織成員和公眾進行統(tǒng)御和指引的行為過程。具體

包括：公共領導是一?個社會組織系統(tǒng)；公共領導是一■個動態(tài)

的行為過程；公共領導是公共領導者與被領導者之間積極互

動的過程；公共領導是權威和公共認可的關系；對公共領導

的績效評估存在著較大的困難。

2.公共領導的特點：公共領導者賴以發(fā)揮其領導作用的組織

依托是公共組織或公共部門；公共領導職權的公共性、服務

型；決策的公斷性；公共領導的價值取向是公共利益。

3.公共領導的作用：導向、統(tǒng)領的作用；影響、表率的作用；

協(xié)調(diào)、溝通的作用；迎接挑戰(zhàn)、引發(fā)變革的作用。

4.西方經(jīng)典領導理論：1、特質(zhì)理論：領導者個人的性格和

特征；2、行為理論：第一，三種領導方式理論，即集權式

領導、民主式領導、放任式領導；第二，領導連續(xù)流理論；

第三，利克特的四種管理方式理論，以工作為中心或以員工

為中心；3、權變（或情景）理論：領導方式是領導者、被

領導者和領導環(huán)境的一個變數(shù)，有效的領導行為是因時間、

地點、條件的變化而變化的，這就是領導權變理論的實質(zhì)：

第一，菲德勒的權變理論，他認為任何領導方式都可能是有

效的，也可能是無效的，關鍵要看它是否與情境因素相適應；

第二，路徑-目標理論，羅伯特?豪斯認為激勵因素的大小

受個人實現(xiàn)目標的可能性大小和目標的價值決定。領導權變

理論在強調(diào)環(huán)境因素的同時，也忽視了領導者本身所具有的

某些特質(zhì)。

5.領導魅力理論

6.交易型和變革型領導理論：交易型-交換互惠；變革型-

充滿熱情

7.領導體制：公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的

配置制度、方法及其運行機制。

8.領導體制的內(nèi)容：領導結構、領導的層次與跨度、領導機

構中各部門之間的職責與權限劃分、領導干部的管理制度。

9.公共領導體制的基本類型：首長制和委員會制；集權制和

分權制；層級制和職能制；完整制和分離制。

10.我國公共管理領導體制存在的問題：領導職能相互混

淆；領導權力過于集中；領導權力的約束滯后；公共組織機

構高度膨脹；用人制度缺乏活力。

11.公共管理領導體制改革的路徑：完善領導職能分工，

理順各種關系；在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當下放權力；

改革組織人事制度，增強黨和國家的活力；繼續(xù)推進機構改

革，合理設置機構，克服機構臃腫；加強權力制約與監(jiān)督。

12.領導方法：是指領導者配置資源、溝通和協(xié)調(diào)關系、

統(tǒng)籌安排時間、統(tǒng)御和激勵下屬的各種手段與途徑。

13.領導方法的特征：領導方法的目的性；領導方法存在

正確與錯誤、有效與無效之分；領導方法的多層次性；領導

方法的具體相關性；領導方法存在動態(tài)變異性。

14.領導協(xié)調(diào)：是指公共部門領導者為了實現(xiàn)既定目標，

通過調(diào)配、協(xié)調(diào)政府與社會之間、政府不同組織之間、政府

各部門之間、公務員之間、政府不同職能之間等的關系，使

社會和組織保持一種平衡狀態(tài)以實現(xiàn)預定目標，發(fā)揮整體最

大功效的過程。作用即內(nèi)求團結，外求發(fā)展。

15.領導協(xié)調(diào)的特點：平等性；互利性；結果不確定性。

16.協(xié)調(diào)的內(nèi)容：領導工作關系協(xié)調(diào)；領導人際關系協(xié)調(diào)。

17.領導協(xié)調(diào)的原則：以人為本；客觀公正；整體性原則；

求同存異；互惠雙贏；靈活機動。

18.領導溝通：領導者為實現(xiàn)其目標，通過一定的領導組

織和領導手段實現(xiàn)與組織內(nèi)外的追隨者、被領導者進行的信

息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目標的有

效協(xié)調(diào)與實現(xiàn)的過程。

19.領導溝通的作用：溝通是科學決策的前提；統(tǒng)一思想、

提高績效；溝通可以改善人際關系，鼓舞士氣，增強組織的

凝聚力。

20.實現(xiàn)有效溝通的途徑：選擇合理的溝通渠道（正式渠

道與非正式渠道）；選擇合理的溝通模式，構建信息溝通網(wǎng)

絡（鏈式溝通，輪式溝通，全通道溝通，環(huán)式溝通，Y式溝

通）；選擇有效的溝通形式（口頭形式，書面形式，非語言

形式，電子媒介形式）。

21.增強領導溝通的方法：構建暢通的溝通網(wǎng)絡；樹立主

動溝通的意識；創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境；要完善民主監(jiān)督機制；

注意溝通與信息技術的關系。

22.領導激勵：運用一定的方法來激發(fā)人們的動機，開發(fā)

人的能力和潛力，充分調(diào)動人的積極性和創(chuàng)造性，使被領導

者表現(xiàn)出高度的工作熱情和創(chuàng)造精神。

23.激勵的原則：物質(zhì)激勵和精神激勵相結合原則；正激

勵和負激勵相結合原則；按需激勵原則；差別激勵原則；公

正原則。

24.激勵的方法：物質(zhì)激勵；參與激勵；目標激勵；情感

激勵；需要激勵；榜樣激勵；榮譽激勵；信心激勵；賞識激

勵。

25.領導能力：就是領導者的個體素質(zhì)、思維方式、實踐

經(jīng)驗以及對領導方法的把握程度等影響具體領導活動效果

的個性心理特性的綜合，它是領導者素質(zhì)的核心。

26.發(fā)揮領導能力的基本條件：領導能力的發(fā)揮，必是在

一定的環(huán)境和組織結構中進行的；發(fā)揮領導能力，需要領導

者明確組織的目標、責任與價值；發(fā)揮領導能力，離不開領

導者的基本素養(yǎng)。

27.領導能力的主要內(nèi)容：領導的創(chuàng)新能力；領導的戰(zhàn)略

思維能力（戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力、戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜

合力、戰(zhàn)略預見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力、戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷

力）；領導的執(zhí)政能力。

28.領導方式：在特定環(huán)境中領導者采用的作用于被領導

者的行為方式，具有策略性和指向性。

29.領導方式的類型：集權型領導方式；民主型領導方式;

放任型領導方式。

30.影響領導能力的因素：進一步改革和完善領導體制；

提升領導藝術；改進領導方法；提高領導者的素質(zhì)。

五、公共政策

1.不同視角下的公共政策：價值分配論；目標方法選擇論；

立場論；過程論；政治合法性實現(xiàn)論。

2.公共管理視界中的公共政策：公共政策的性質(zhì)是以政府等

為代表的決策主體運用被賦予的公共權力區(qū)分社會利益需

求，協(xié)調(diào)社會利益矛盾與沖突的方略；公共政策的主體是決

策者；公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標群

體）；公共政策的范圍，從橫向上劃分，主要包括經(jīng)濟政策、

財政稅收政策、環(huán)境政策、教育政策、健康與福利政策、刑

事司法政策等；從縱向上看，不同層級的決策主體的權限范

圍決定了相應決策的范圍；公共政策的目標直接指向公共政

策制定者所領導或代表的國家、社會或共同體的利益最大

化；公共政策的核心是一種選擇。

3.政策工具的類型及其特點：自愿性政策工具（家庭與社區(qū)、

志愿者組織和市場）；強制性政策工具（規(guī)制、公共企業(yè)和

直接提供）；混合性政策工具（信息與規(guī)勸、補貼、產(chǎn)權拍

賣、征稅和使用者付費）

4.政策工具的選擇：第一，應基于以公共理性為主導的多元

綜合理性的原則；第二，應與政策環(huán)境相適應；第三，應能

有利于協(xié)調(diào)政策目標群體，即政策受眾的當前利益、中期利

益和長遠利益；第四，政策工具的選擇應具有靈活性；第五,

對有關工具的使用方式或使用的力度應及時予以調(diào)整。

5.政策工具選擇的應用：國家能力強，政策子系統(tǒng)高度復雜

-市場配置資源；國家能力強，政策子系統(tǒng)低度復雜-強制性

政策工具；國家能力弱，政策子系統(tǒng)高度復雜-自愿性政策

工具；第四，國家能力弱，政策子系統(tǒng)低度復雜-混合性政

策工具。

6.公共政策的研究主線：制定公共政策的主體的權力結構、

權力運行機制與決策機制；公共政策的過程與程序；公共政

策的內(nèi)容與輸入。

7.公共政策問題：泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距，這

種差距往往是產(chǎn)生社會緊張狀態(tài)的原因。

8.公共政策問題的確認是公共政策過程的基礎，公共政策問

題的建構是對政策問題的理性分析、是政策分析的基礎和起

點（結構優(yōu)良、結構適度、結構不良）。

9.被選中的政策問題進入具體決策的過程即為公共政策議

程。

10.公共問題進入公共政策議程的觸發(fā)機制：一是政治領

袖的觸發(fā)；二是危機事件；三是抗議活動；四是通信媒介的

注意。

11.公共政策議程的模型：外在創(chuàng)始型、政治動員型、內(nèi)

在創(chuàng)始型；多源流分析模型（問題溪流、政策源流、政治源

流），這三股獨立的溪流最后在政策窗口匯聚，當政策窗口

打開時，政策問題就會被提上政策議程。

12.公共政策制定：是指包括從政策方案規(guī)劃設計、政策

形成到政策合法化在內(nèi)的一系列步驟的過程，以政府為核心

的公共機構是公共政策制定和實施的主體。

13.政策制定的微觀流程：確立政策目標；政策方案擬訂、

評估與抉擇；政策合法化。

14.公共政策溝通：分為內(nèi)部溝通與外部溝通。

15.公眾與政府之間政策溝通的類型：第一，政策發(fā)布和

信息公開；第二，政策反饋和信息反饋；第三，雙向互動的

政策溝通和政府回應機制。

16.公眾與政府之間政策溝通的障礙：第一，溝通的技術

障礙；第二，溝通的心理障礙；第三，溝通渠道的阻塞。

17.公共政策執(zhí)行：公共政策執(zhí)行是將已取得合法化的政

策方案付諸實施，將政策內(nèi)容轉變?yōu)楝F(xiàn)實，以解決實際問題、

實現(xiàn)政策目標的過程。

18.公共政策執(zhí)行的一般理論：“自上而下”途徑（聚焦

于如何圓滿完成執(zhí)行任務）；“自下而上”途徑（研究的焦

點是政策執(zhí)行的行為者及其機構本身對政策的再創(chuàng)造過程）

19.公共政策執(zhí)行的失控：第一，政策敷衍；第二，政策

附加或阻截；第三，政策抵制；第四，政策扭曲。

20.公共政策執(zhí)行失控的矯正：加強公共政策執(zhí)行體系的

組織建設、提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)、強化對公共政策執(zhí)

行體系的監(jiān)控、促進公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設。

21.公共政策評估：依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程

的運行方式、效果、效益、效率和公眾回應等進行績效評估

和價值判斷的活動。

22.政策評估的類型：結果評估或影響評估；過程評估；

事前評估；事后評估；在決策的各個階段對公共政策進行評

估。

23.公共政策評估標準：關注政策效率與效果，以工具理

性為主的政策評估；關注政策價值效應，以價值理性為主的

政策評估。

24.公共政策分析：通過運用一定的技術手段和分析方法

來進行的，旨在認識政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價值、

深化對政策過程的認知、研判和評價現(xiàn)有政策得失、尋求改

進決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運行效率和效

能的一種研究方式和研究工作。

25.公共政策分析的內(nèi)容：對政策內(nèi)容的研究；對政策過

程的研究；對政策輸出的研究；對政策的評估；政策信息的

研究；對政策過程倡導的研究；對政策倡導的研究。

26.公共政策定量分析方法：確定型分析技術（線性規(guī)劃、

排隊論、馬爾科夫預測法、成本-收益分析）和隨機型分析

技術（動態(tài)規(guī)劃、決策樹、靈敏度分析）。

27.公共政策定性分析方法：頭腦風暴法（直接頭腦風暴

法和質(zhì)疑頭腦風暴法）、德爾菲法、交叉影響分析法、腳本

寫作。

28.公共政策發(fā)展的趨向：公共性、合法性、有效性。

29.公共政策在公共管理中的功能：第一，公共政策的行

為引導功能；第二，公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能；第三,

公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能。

30.公共政策發(fā)展實現(xiàn)公共管理價值的途徑：實現(xiàn)公共管

理的價值導向；構建公共管理穩(wěn)定的運行平臺。

31.公共政策對公共管理的作用表現(xiàn)為：第一，公共政策

是公共管理的起點，整個公共政策過程構成公共管理的重要

途徑；第二，公共決策貫穿公共管理過程的始終；第三，公

共政策是公共管理履行各項功能的基礎；調(diào)節(jié)沖突和矛盾，

從而實現(xiàn)對社會資源配置的整合和優(yōu)化。

六、公共人力資源管理

1.人力資源：人力資源是指在一定區(qū)域內(nèi)的人口總體所具有

的勞動能力的總和，或者是具有智力勞動和體力勞動的能力

的人們的總和。既有數(shù)量也有質(zhì)量，數(shù)量是基礎，質(zhì)量是關

鍵。

2.人力資源的特點：生物性；能動性；時效性；智力性；再

生性；社會性。

3.傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的基本差別：關于人性

的假定不同；工作的性質(zhì)不同；管理內(nèi)容不同；管理部門的

地位不同；管理方式和手段的不同。

4.現(xiàn)代人力資源管理與傳統(tǒng)人事管理的區(qū)別：傳統(tǒng)人事制度

的一個核心目標是防止管理層濫用權力，保護員工的利益，

維護制度的公正；而現(xiàn)代人力資源管理者成了骨科，人事制

度應該為他們服務，以便使管理者能更好的的服務于大眾；

傳統(tǒng)強調(diào)的是控制，現(xiàn)代強調(diào)的是靈活性；傳統(tǒng)關注的是保

證程序的統(tǒng)一，現(xiàn)代關注的是目標的實現(xiàn)；傳統(tǒng)把員工視為

勞動力，現(xiàn)代把員工視為組織的重要資源；傳統(tǒng)人事制度所

扮演的角色也逐漸由保護者轉變成了激勵者。

5.人力資源理論演進：科學管理時代；行為主義時代；現(xiàn)代

管理時代；企業(yè)文化時代。

6.職務分析：又稱工作分析，是指對某一特定的職務作出明

確規(guī)定，并確定完成這一職務需要有什么樣的行為的過程。

7.職務分析的程序：目標選擇與組織；制定職務分析的計劃

和方案；信息的收集和分析；結果表達；結果的運用。

8.職務分析方法：工作實踐法；觀察法；訪談法；問卷法；

典型事例法；工作日志法；定量分析方法。

9.招聘過程管理：組織的用人策略；招聘人員的選擇；真實

工作預覽；招聘的一般程序；招聘工作責任的劃分。

10.招聘渠道的類型：內(nèi)部招聘和外部招聘。

11.招聘篩選的方法：求職申請表的篩選；測試；面試；

對求職者的背景調(diào)查。

12.培訓需求分析：對組織的未來發(fā)展、任務的內(nèi)容以及

人員個人情況進行分析，來發(fā)現(xiàn)培訓需求。包括組織層面的

分析，任務層面的分析，個人層面的分析。

13.培訓的組織與實施：確定培訓目標；擬定培訓計劃；

選擇受訓者；選擇培訓者；選擇培訓方式和方法；實施培訓

計劃；培訓效果評估；制定培訓激勵政策。

14.人員績效評估：運用綜合的指標體系對人員履行崗位

職責所產(chǎn)生的工作業(yè)績、工作效果、工作能力和工作態(tài)度進

行評價、測定績效等級的過程。

15.人員績效評估的功能：控制功能；激勵功能；開發(fā)功

能；溝通功能。

16.人員績效評估的方法：排序法；量表法；關鍵時間法；

行為對照表法；行為錨定評價法；目標管理評估法；360度

評估法。

17.人員績效評估的實施：實施績效評估過程中的職責分

工；評估主體的選擇與確定；培訓評估主體；評估時間的確

定；績效面談。

18.薪酬管理的基本原則：公平性；競爭性；激勵性；經(jīng)

濟性；合法性。

19.影響薪酬制定的主要因素：外在因素和內(nèi)在因素。

20.薪酬的構成：經(jīng)濟性薪酬和非經(jīng)濟性薪酬。

21.公共人力資源管理制度的類型：集權型、分權型、人

治式、法治式；官僚型的人事管理制度、貴族型的人事管理

制度、民主型的認識管理制度。

22.公共人力資源管理制度的價值因素：政治回應；組織

效率；個人權利；社會公平。

23.傳統(tǒng)公共人事管理制度：政治任命制度；公務員制度;

集體談判制度；弱勢群體保護制度。

24.西方國家公務員制度的主要特點：嚴格區(qū)分政務官與

事務官；強調(diào)政治中立；公開考試，擇優(yōu)錄用；實行“功績

晉升制”；強調(diào)官方官紀和職業(yè)道德，重視公務員隊伍的廉

潔。

25.當代中國公務員制度的主要內(nèi)容：公務員的范圍；公

務員的義務和權利；職務與級別；錄用制度；考核制度；職

務任免制度；獎懲制度；培訓制度；交流與回避制度；工資

福利保險制度