《土地利用評價指標體系》（征求意見稿）

編制說明

中國國土勘測規劃院

中國自然資源經濟研究院

中國標準化研究院

自然資源部土地整治中心

北京大學

2022年12月20日

《土地利用評價指標體系》（征求意見稿）

編制說明

一、工作簡況

（一）任務來源

為了加強綠色技術標準體系建設，《土地利用評價指標體系》（以

下簡稱《指標》）標準列入了國家標準化管理委員會《2019年重點

領域綠色技術國家標準專項計劃》，計劃號20192407-T-334。編制

的《指標》適用于指導開展縣域土地利用評價，為土地資源的綜合管

護提供科學規范。

文件由中國國土勘測規劃院牽頭起草，并由全國自然資源與國土

空間規劃標準化技術委員會SAC/TC93歸口管理。

（二）編制背景

土地作為一切社會經濟活動的基本物質資料，是人類賴以生存和

發展的源泉，是國家經濟可持續發展的物質基礎。在經濟發展的同時，

實現土地資源的合理利用、人與自然的和諧發展是世界各國追求的最

佳目標，因此必須嚴格規范管理，統籌保障發展和保護土地資源。依

據土地資源管理目標和社會經濟發展階段，對土地資源利用進行科學

評價，制定評價指標體系標準，能充分滿足新時期社會經濟發展對土

2

地資源的總體需求，從而逐步提高土地資源利用效率，提升保障能力

和保護水平，這對推動高質量發展顯得尤為重要，也對社會經濟持續

穩定健康發展提供資源保障。

土地資源管理標準化是自然資源標準化管理的基礎工作和重要

支撐，在推進國家治理體系和治理能力現代化建設過程中發揮基礎性

作用。在新時期，經濟發展的內涵發生了深刻的變化，對于土地資源

利用標準也有了更高的新要求，因此，研究制定土地資源利用評價指

標體系國家標準，以促進自然資源標準化管理，從而有效支撐自然自

然管理工作。

黨的二十大報告中15章中一、三、四、五、九、十、十一等7

部分在很多點上都提到了自然資源相關的內容，給國土空間、綠色發

展等新的領域工作包括標準化工作指明了發展方向。在“推動綠色發

展，促進人與自然和諧共生”部分提出，我們要推進美麗中國建設，

堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，推進生態優先、節約集

約、綠色低碳發展；要加快發展方式綠色轉型，實施全面節約戰略，

發展綠色低碳產業。

（三）起草過程

本文件編制過程大體經過前期預研究、標準初稿、標準征求意見

稿三個階段。

1.前期預研究（2017.1-2019.7）

3

2017年1月-2019年7月，編制組開展了文獻查詢、實地調研和

專家咨詢等系列工作，并在廣泛征求意見的基礎上，初步形成了評價

指標體系框架，并申請列入國家標準計劃。

2.標準初稿（2019.8-2020.11）

2019年8月，《指標》列入了國家標準計劃。

2019年9月，編制組通過函件的研討方式，來自中國農業大學、

中國地質大學（武漢）、中國地質大學（北京）、國家林業和草原局

調查規劃設計院、中國環境科學研究院、自然資源部國土整治中心等

單位的專家就《指標》提出了許多建設性研制建議，編制組根據專家

意見逐漸完善形成了《指標》（初稿）。

2019年10月-2020年11月，在《土地利用現狀分類》等的標

準基礎上，編制組與中國科學院地理資源與科學研究所、中國農業大

學、中國地質大學(北京)、中國礦業大學（北京）、中國標準化研究

院等單位專家研究，并反復對初稿進行修改完善，形成《指標》（建

議稿）。

3.征求意見稿（2020.12-2022.12）

2020年12月-2022年10月，在《國土空間調查、規劃、用途管

制用地用海分類指南（試行）》等實施的基礎上，編制組根據新的分

類要求，多次與國土整治中心、中國自然資源經濟研究院、中國科學

院地理資源與科學研究所、中國農業大學、中國地質大學(北京)、中

國礦業大學（北京）、中國標準化研究院等單位專家研究，經修改完

4

善形成《指標》（討論稿）。

2022年11月-2022年12月，根據二十大報告中提出的“推動綠

色發展，促進人與自然和諧共生”的要求，著重將綠色發展理念貫穿

《指標》全過程，經多次研討，形成《指標》（征求意見稿），并根

據專家研討的建議，擬更名為《土地利用評價指標體系》，準備開展

征求意見工作。

（四）主要起草單位及起草人

《指標》主要起草單位：中國國土勘測規劃院、中國自然資源經

濟研究院、中國標準化研究院、自然資源部土地整治中心、北京大學。

《指標》主要起草人有田春華、郭旭東、呂春艷、陳瑜琦、何挺、

趙祺彬、白雪、周妍、楚建群、孟超、汪曉帆、張衍毓、張成鵬等，

主要分工如下：田春華負責統籌，總體質量控制；郭旭東、呂春艷、

陳瑜琦、何挺、趙祺彬、白雪、周妍、楚建群負責文件起草；孟超、

汪曉帆、張衍毓、張成鵬等負責資料收集和分析。

二、編制原則、主要內容及其確定依據

（一）編制原則

《指標》是以科學用好土地資源為總要求，體現人與自然和諧共

生，山水林田湖草沙系統管理，倡導綠色低碳高質量發展方式，與現

行相關規劃、創建活動相銜接，構建合理的指標體系，確保科學性、

5

實用性和可操作性，指導土地資源管理。編制標準遵守以下原則：

1.協調一致原則。本《指標》應與土地資源評價的系列技術規程，

及其他相關國家標準相協調一致。對土地資源評價相關技術規程中與

本文件相關的條文要認真分析，調整充實相關條文。

2.與時俱進原則。本文件應有利于促進技術進步和發展，積極采

用新技術與新方法。

（二）主要內容

文件的主要內容包括范圍、規范性引用文件、術語與定義、總則、

評價指標體系、指標含義及計算方法等。其中，指標包括基礎狀況、

開發利用、生態狀況、響應治理四個維度，以及土地數量、土地質量、

利用效益、集約利用水平、土地退化、土地損毀、土地保護、土地修

復，共8個一級指標。詳細情況說明如下：

1.關于范圍

文件給出了土地利用評價的指標體系、指標含義以及指標計算的

方法。適用于指導開展縣域土地利用評價工作。

2.關于術語和定義

在術語和定義中，規定了“土地利用評價”的明確定義。

6

3.關于指標選取原則

指標選取堅持以下原則：

（1）科學性與可獲取性兼顧原則。指標的設計要明確，具有科

學意義，且便于采集數據與收集，便于開展評價工作。

（2）普適性與區域性相結合原則。指標體系要緊緊圍繞土地利

用目標來設計，指標應由具有普適性的共性指標和具有區域地點的特

色指標組成。

（3）動態性與靜態性相結合原則。指標選取既要考慮當前土地

利用狀況，也要反映未來發展趨勢。

4.關于土地利用基礎狀況指標

土地利用基礎狀況指標包括土地利用數量和質量兩個方面指標。

共35個二級指標。

其中，土地利用數量指標反映了區域土地利用數量結構和人均擁

有的土地資源數量，共23個二級指標，包括耕地、園地、林地、草

地、濕地、城鄉建設用地、陸地水域、其他土地比例，居住用地占比

等城鄉建設用地數量結構指標，人均耕地、園地、林地、草地、濕地、

陸地水域等指標；

土地質量指標共12個二級指標，反映了耕地、園地、林地、草

地質量，包括高中低等耕地、園地、林地、草地面積比例。

7

5.關于土地開發利用指標

土地開發利用指標包括利用效益和集約化利用水平兩大類，共

16個二級指標，反映了土地開發利用狀況。

利用效益指標共7個二級指標，包括糧食單產、耕地產值、園地

產值、林地產值、草地產值、單位公共管理與公共服務用地服務人口

數、人均綠地與開敞空間用地面積。

集約化水平指標共11個二級指標，反映了耕地、園地、建設用

地的集約利用水平。包括單位面積耕地農業機械總動力投入、復種指

數、撂荒地比例、單位面積園地資本投入、單位面積園地勞動力投入、

城鄉建設用地地均二三產稅收、單位居住用地人口數、商業用地地均

稅收、工業用地地均收入、建筑系數、容積率等。

6.關于土地利用生態狀況指標

土地利用生態狀況指標包括土地退化和土地損毀指標共22個指

標，反映土地退化狀況。

土地退化指標16個二級指標，包括耕地農藥使用量、化肥使用

量、地膜回收率、水土流失強度，反映耕地退化狀況；園地農藥使用

量、化肥使用量、水土流失強度，反映園地退化狀況；森林蓄積量、

喬木林地占林地面積的比例、針闊混交比例、林齡組成比例，反映林

地退化狀況；草原綜合植被蓋度，反映草地退化狀況；濕地植物群落

特征、濕地水質、河湖水量、河湖生態流量，反映濕地和水域退化狀

況。

8

土地損毀指標6個二級指標，包括挖損、塌陷、壓占和污染耕地

面積占陸域國土空間面積的比例，挖損、塌陷、壓占和污染園地面積

占陸域國土空間面積的比例，挖損、塌陷、壓占、污染和砍伐林地面

積占陸域國土空間面積的比例，挖損、塌陷、壓占和污染草地面積占

陸域國土空間面積比例，挖損、塌陷、壓占和疏干濕地面積占陸域國

土空間比例，侵占（圍湖造田、圍湖造塘等）水域面積比例。

7.關于響應治理指標

響應治理指標包括土地保護和土地修復指標，共17個，反映土

地治理狀況。

土地保護指標共10個二級指標，包括永久基本農田面積占陸域

國土空間面積比例、高標準農田面積占永久基本農田面積的比例、農

田林網率、林地保有量占陸域國土空間的比例、生態公益林占林地總

面積的比例、基本草原占陸域國土空間面積的比例、納入生態保護紅

線濕地的比例、納入重要濕地名錄的濕地的比例、自然岸線保有率、

水域占縣域國土空間面積比例。

土地修復指標共7個二級指標，包括已修復耕地占退化和損毀耕

地總面積的比例、已修復園地占退化和損毀園地總面積的比例、已修

復林地占退化和損毀林地總面積的比例、已修復草地占退化和損毀草

地總面積的比例、修復濕地面積占退化和損毀濕地面積的比例、已修

復廢棄工礦地面積占廢棄工礦地總面積的比例、重要江河湖泊水功能

區水質達標率。

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（三）編制依據

1.主要技術依據

GB3838-2002地表水環境質量標準

GB/T19231-2003土地基本術語

GB/T33469-2016耕地質量等級

NY/T1233-2006天然草原等級評定技術規范

TD/T1071-2022園地分等定級規程

三、試驗驗證的分析、綜述報告，技術經濟論證，預期的經

濟效益、社會效益和生態效益

本文件的編制，對于踐行生態優先、綠色發展理念,推動土地利

用方式向保護與利用轉變，引領行業的技術發展，提高土地利用社會、

經濟、生態效益，促進區域綠色高質量發展具有重要意義。同時也為

行業新的技術發展建立相關標準提供示范。

四、與國際、國外同類標準技術內容的對比情況

經過廣泛查閱資料，目前尚未發現國際上有同類標準。

五、以國際標準為基礎的起草情況，以及是否合規引用或者

采用國際國外標準，并說明未采用國際標準的原因

本文件未以國際標準為基礎，未引用或采用國際國外標準。

10

六、與有關法律、行政法規及相關標準的關系

本文件與現有的法律、法規和強制性國家標準無沖突。本文件的

編制，以《中華人民共和國土地管理法》等相關法律法規以及相關國

家和行業標準為依據，對于已經頒布實施的行業標準，涉及到相關條

款的，與之銜接，或者直接引用。

七、重大分歧意見的處理經過和依據

在征求意見過程中，尚不存在重大分歧意見，對于不同意的意見，

經過和專家討論，基本達成一致。

八、涉及專利的有關說明

本文件不涉及專利。

九、實施國家標準的要求，以及組織措施、技術措施、過渡

期和實施日期的建議等措施建議

文件經過嚴格審查，發布后，可盡快實施。具體實施建議如下：

（一）通過舉辦培訓班、講座等形式，進行文件的宣傳和培訓，

使文件使用人員切實掌握相關技術要求。

（二）業務主管部門可對本文件的實施情況和實施效果組織專項

檢查評估，以便及時修訂。

11

十、其他應當說明的事項

無。

12

目次

一、工作簡況.............................................................................................2

（一）任務來源.........................................................................................2

（二）編制背景.........................................................................................2

（三）起草過程.........................................................................................3

（四）主要起草單位及起草人.................................................................5

二、編制原則、主要內容及其確定依據................................................5

（一）編制原則.........................................................................................5

（二）主要內容.........................................................................................6

（三）編制依據.......................................................................................10

三、試驗驗證的分析、綜述報告，技術經濟論證，預期的經濟效益、

社會效益和生態效益...............................................................................10

四、與國際、國外同類標準技術內容的對比情況..............................10

五、以國際標準為基礎的起草情況，以及是否合規引用或者采用國際

國外標準，并說明未采用國際標準的原因..........................................10

六、與有關法律、行政法規及相關標準的關系..................................11

七、重大分歧意見的處理經過和依據...................................................11

八、涉及專利的有關說明.......................................................................11

九、實施國家標準的要求，以及組織措施、技術措施、過渡期和實施

日期的建議等措施建議...........................................................................11

十、其他應當說明的事項.......................................................................12

1

《土地利用評價指標體系》（征求意見稿）

編制說明

一、工作簡況

（一）任務來源

為了加強綠色技術標準體系建設，《土地利用評價指標體系》（以

下簡稱《指標》）標準列入了國家標準化管理委員會《2019年重點

領域綠色技術國家標準專項計劃》，計劃號20192407-T-334。編制

的《指標》適用于指導開展縣域土地利用評價，為土地資源的綜合管

護提供科學規范。

文件由中國國土勘測規劃院牽頭起草，并由全國自然資源與國土

空間規劃標準化技術委員會SAC/TC93歸口管理。

（二）編制背景

土地作為一切社會經濟活動的基本物質資料，是人類賴以生存和

發展的源泉，是國家經濟可持續發展的物質基礎。在經濟發展的同時，

實現土地資源的合理利用、人與自然的和諧發展是世界各國追求的最

佳目標，因此必須嚴格規范管理，統籌保障發展和保護土地資源。依

據土地資源管理目標和社會經濟發展階段，對土地資源利用進行科學

評價，制定評價指標體系標準，能充分滿足新時期社會經濟發展對土

2

地資源的總體需求，從而逐步提高土地資源利用效率，提升保障能力

和保護水平，這對推動高質量發展顯得尤為重要，也對社會經濟持續

穩定健康發展提供資源保障。

土地資源管理標準化是自然資源標準化管理的基礎工作和重要

支撐，在推進國家治理體系和治理能力現代化建設過程中發揮基礎性

作用。在新時期，經濟發展的內涵發生了深刻的變化，對于土地資源

利用標準也有了更高的新要求，因此，研究制定土地資源利用評價指

標體系國家標準，以促進自然資源標準化管理，從而有效支撐自然自

然管理工作。

黨的二十大報告中15章中一、三、四、五、九、十、十一等7

部分在很多點上都提到了自然資源相關的內容，給國土空間、綠色發

展等新的領域工作包括標準化工作指明了發展方向。在“推動綠色發

展，促進人與自然和諧共生”部分提出，我們要推進美麗中國建設，

堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，推進生態優先、節約集

約、綠色低碳發展；要加快發展方式綠色轉型，實施全面節約戰略，

發展綠色低碳產業。

（三）起草過程

本文件編制過程大體經過前期預研究、標準初稿、標準征求意見

稿三個階段。

1.前期預研究（2017.1-2019.7）

3

2017年1月-2019年7月，編制組開展了文獻查詢、實地調研和

專家咨詢等系列工作，并在廣泛征求意見的基礎上，初步形成了評價

指標體系框架，并申請列入國家標準計劃。

2.標準初稿（2019.8-2020.11）

2019年8月，《指標》列入了國家標準計劃。

2019年9月，編制組通過函件的研討方式，來自中國農業大學、

中國地質大學（武漢）、中國地質大學（北京）、國家林業和草原局

調查規劃設計院、中國環境科學研究院、自然資源部國土整治中心等

單位的專家就《指標》提出了許多建設性研制建議，編制組根據專家

意見逐漸完善形成了《指標》（初稿）。

2019年10月-2020年11月，在《土地利用現狀分類》等的標

準基礎上，編制組與中國科學院地理資源與科學研究所、中國農業大

學、中國地質大學(北京)、中國礦業大學（北京）、中國標準化研究

院等單位專家研究，并反復對初稿進行修改完善，形成《指標》（建

議稿）。

3.征求意見稿（2020.12-2022.12）

2020年12月-2022年10月，在《國土空間調查、規劃、用途管

制用地用海分類指南（試行）》等實施的基礎上，編制組根據新的分

類要求，多次與國土整治中心、中國自然資源經濟研究院、中國科學

院地理資源與科學研究所、中國農業大學、中國地質大學(北京)、中

國礦業大學（北京）、中國標準化研究院等單位專家研究，經修改完

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善形成《