農民的社會保障問題研究摘要我國農村社會保障制度相比城鎮建立時間晚，發展基礎弱，保障項目不全，與城鎮社會保障制度在保障內容及覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距。應充分發揮政府的作用，加大對農村社會保障的財政支持力度，建立長效籌資機制，加快配套設施建設。本文首先對完善農民社會保障制度的必要性進行了分析，進而回顧了農民社會保障制度的發展歷程，跑西了我國農民社會保障制度的現狀及問題原因，最后提出了完善我國農民的社會保障制度的原則及解決對策。關鍵詞農民；社會保障；權利；目錄TOC\o"1-3"\h\u摘要 1關鍵詞農民；社會保障；權利； 1一、完善農民社會保障制度的必要性 2（一）完善農民社保制度是我國經濟建設的基礎 2（二）享有社會保障是農民群體的基本權利 3二、農民社會保障制度的發展歷程 3（一）最初的社會救濟制度 3（二）聯產承包責任制 4（三）農村社會養老保險制度 5（四）農村合作醫療制 5三、中國農民社會保障發展現狀及原因 6（一）中國農民社會保障發展現狀 6（二）造成中國農民社會保障發展現狀的原因 71、思想觀念方面原因 7一些思想觀念客觀上阻礙了農民社保問題的解決。一是認為政府社會保障負擔已經很重，無力承擔對農民的社會保障。二是認為農民雖然從事工人職業，但他們仍是農民，還有農村的土地賴以保障，不必考慮他們的社保問題。2、農民自身的原因 7四、中國農民社會保障的解決原則與對策 8（一）中國農民社會保障的解決原則 81、適度保障原則 8（二）中國農民社會保障的解決對策 81、加強政府意識、完善制度建設 82、擴寬資金籌措渠道 93、促進農民社會保障的規范化管理 94、改農村社會保障的自愿參保為強制參保 105、建立農村社會保障長效增長的籌資機制 106、加快農村社會保障的配套設施建設 10參考文獻 11一、完善農民社會保障制度的必要性（一）完善農民社保制度是我國經濟建設的基礎從我國的歷史發展可以看出，我國經歷了歷朝歷代的變更，經歷了階級關系的轉變，在這個過程中農業始終是我國的立國之本，而農民始終是我國重要的生產力，并且農民群體占據了我國人口中的大部分比例，重視農業、重視農村重視農民才能為我國的經濟現代化建設建立保障，所以一些認為完善農民社會保障體系與當前社會經濟增長沖突的聲音是片面的。農民為我國的發展做出了巨大的貢獻，但是反觀農民的民生現狀不難發現，在社會中，農民與城市工人或者是官員相比都處在一個較為低下的社會地位上，主要體現在收入低、話語權低、文化素質低尤其是社會保障低。所以農民作為社會中的弱勢群體只有得到相應的社會保障，才能為現代化農業的發展提供更大的動力，才能為我國經濟建設提供基本的保障。（二）享有社會保障是農民群體的基本權利社會保障權又稱為福利權，是我國公民共同享有的基本權利，我國憲法中第45條有明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”中國農民群體當然屬于中華共和國公民，所以農民群體應當享有接受社會保障的權利，并且受到憲法的保護。有些人提出我國國家財力有限，應當以發展優先與效率優先的原則為基礎以城市為重點開展社會保障體系建設，同時也有人提出農民有土地保障，可以用土地來換保障，但是首先應該考慮到當前農民群體需要農村社會保障體系的完善，即使不能實現城鄉平衡發展，也應該給予農民一定的社會保障，即使是最低的社會保障也會對農民的民生以及農業的發展產生推動的作用;其次當前農民群體已經有一部分走向非農化道路，這一部分農民群體如農民或者失地農民由于沒有土地或土地減少已經存在生活風險，所以農民社會保障制度的建設目前面臨著新的環境，應當得到重視。二、農民社會保障制度的發展歷程（一）最初的社會救濟制度在中國農村，最為傳統的社會保障制度是社會救濟制度，1949年建國伊始就著手建立，在建國后一年多時間里，緊急救濟了100多萬貧困人口。這一階段的實踐在中國農村人口的心目中樹立起政府“救災救難”的形象。到50年代中后期，中國農村中實現了合作化，農民的生、老、病、死都靠著合作社和后來的人民公社了。這一時期的特點是：以集體福利為主要手段，即使是年老殘疾、體弱多病的農民，也可以通過社、隊分配力所能及的輕活，同樣記工分，同樣參加年終分配，他們的基本生活得到了保障。對于孤寡老人，也開始實行以由集體供養的內容為“保吃、保穿、保住、保醫和（老人）保葬或（孤兒）保教”的“五保”制度。在這一階段，政府的救濟反而退到了次要的位置上。這一階段的實踐使中國農民把社區當成了他們可信賴的保護者。“出入相友、守望相助、疾病相扶持”的中國傳統文化，加上50年代初的政府救濟和50年代中后期的集體福利（實際上是社區福利）的實踐，構成了當代中國農村“政府加社區”的社會福利大框架。（二）聯產承包責任制改革開放以來，80年代初農村實行了以大包干為主的聯產承包責任制。一方面，中國的農村經濟迅速繁榮，農民的收入逐步提高，他們的社會福利需求也在變化；另一方面，50年代延續下來的集體經濟在大部分農村地區趨于瓦解，于是，構筑一個新的農村社會福利制度被提上了議事日程。首先，由政府實施的現行農村社會救濟制度取代了“集體保障”，主要是滿足農村中的無法定贍養人、無勞動能力和無經濟來源的“三無對象”的最低生活需要。救濟的方式有定期定量救濟和一次性的臨時救濟兩種。1997年，農村中享受政府定期定量救濟的有73萬多人，另外有2602萬人次享受了臨時救濟；經費是3.3億元。但是，從80年代以來，這一制度也在不斷地被改造。其一，在80年代，“扶貧”作為一項重要的農村改革措施出臺。扶貧是對農村中有一定的生產經營能力的貧困戶，從政策、思想、資金、物資、技術、信息等方面給予扶持，使其通過生產經營活動擺脫貧困。要說明的是，中國的扶貧工作分為兩大部分：一是針對貧困地區的經濟開發而言的，稱為“大扶貧”，由國務院貧困地區經濟開發領導小組負責；二是針對貧困戶的，屬于社會福利性質，稱為“小扶貧”，由民政部負責。我們在這里所指的主要是后者。扶貧工作在一定程度上已經融入了個案工作、小組工作和社區工作等社會工作的手法。經過將近20年的努力，中國農村的貧困人口從2.5億減少到2000年的4000多萬。其二，到了90年代，一度被視為“無所不能”的扶貧逐漸暴露出本身的缺陷，中國的貧困人口中也有扶貧鞭長莫及的群體。于是，在中國城市中建立的最低生活保障制度，近年來有向農村延伸的趨勢。目前已經發展到200多個縣，上海、廣東、江蘇、浙江、天津等省市都已將這項制度推向“城鄉一體化”。具體的做法是：由地方政府設立一個最低生活保障標準，凡家庭年人均收入低于此標準者，即可享受由政府和社區共同提供的現金補貼。民政部救災救濟司提供的資料表明，1997年，上海市農村居民最低生活保障標準是年人均收入1300—1700元。按這個標準，上海農村目前有13000多名農村居民享受了救助。所需救助經費由縣（區）、鄉（鎮）和村三級按4∶2∶1的比例分攤。廣東省和浙江省的標準（1996年）分別為年人均收入960—3000元和600—1800元，兩省各有10多萬人和7萬多人享受了最低生活保障，所需經費也由縣（區）、鄉（鎮）和村三級分攤。到2000年，有300萬村民得到了最低生活保障。其次，農村中的鰥寡孤獨人士由社區（鄉鎮或村）提供“五保”供給的政策得以延續。但是，資金的籌措采取了由鄉或鎮統一募集的辦法，由社區中的所有的農戶一起分擔。2000年，由社區供養的五保戶有208萬人，社區供給的五保經費約為21億元。供養的方式有集中供養和分散供養兩種，集中供養是將鰥寡孤獨人士請到社區辦的敬老院中集體生活、統一照料；分散供養是由社區提供錢物，生活照料則由社區委托其親友和鄰居負責。（三）農村社會養老保險制度80年代中期，出于使農村社會福利制度更加科學化的目的，民政部發起并在部分省市開展了“農村社會保障試點工作”，試圖在現行的福利模式中加進“未雨綢繆”和“權利與義務對等”的社會保險因素。這個試點直接導致了90年代初全國性的“農村社會養老保險制度”的建立。農村社會養老保險制度以新加坡的“中央公積金”模式為基礎，并作了適合中國國情的改造。到1997年，全國已經有28個省（直轄市、自治區）2100多個縣的8200萬農民參加了這項制度，積累資金130多億元。1998年國務院機構改革中，農村社會養老保險工作移交勞動與社會保障部。由于前一個階段農村養老保險的發展過快，出現了一些不適當的做法，譬如在經濟不發達地區也采用行政手段強行推廣，造成了不利影響，也造成了對這項制度看法上的不統一。所以，近年來，對這項制度著重于改革和規范。到2000年底，全國農村參加養老保險的人數6172萬人，農村養老保險基金滾存結余195.5億元。（四）農村合作醫療制農村合作醫療制度發端于50年代，在20世紀60年代末由于毛澤東主席親筆批示的推動，發展成為一個遍及全國農村地區的制度。在1976年，全國有90%以上的生產大隊辦起了合作醫療制度。80年代初農村實行聯產承包責任制以后，在全國大多數地方集體經濟逐漸解體，農村合作醫療制度失去了經濟后盾，加上制度本身設計中的不合理，致使這項制度崩潰了，到1989年，全國只有4.8%的行政村依然在實行這項制度。到了90年代，農民的醫療問題再次引起政府的重視，農村合作醫療再次被擺上議事日程。在建立農村初級醫療體系的工作中，又有一部分農村地區的合作醫療得以恢復，到2000年，這個比例已經達到15%。中國農村社會保障事業的發展遵循了以下的規律：第一，在地方政府的統一管理下，以農村基層社區為依托；第二，社區和個人共同籌資；第三，公平和效率相統一；第四，權利和義務相統一；第五，社會保障與家庭保障相結合；第六，保障水平與經濟發展相適應。實踐證明，凡是按以上的規律辦事，農村社區的社會福利事業就能良性運行；反之，則會遇上麻煩。三、中國農民社會保障發展現狀及原因（一）中國農民社會保障發展現狀目前我國農村社會保障存在不均衡發展的現狀，即農村與城鎮的社會保障不均衡發展、不同地區之間的農村社會保障不均衡發展和農村不同社會保障項目之間的不均衡發展。相比城鎮社會保障制度，我國農村社會保障制度建立時間晚、發展基礎弱、保障項目不全，與城鎮社會保障制度在保障內容及覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距。農村在近幾年才建立起包括新農保、新農合與社會救助的社會保障體系，社會福利等方面的內容仍然缺失，已有的保障項目待遇水平低、保障作用有限，而且新農保和新農合都是采取自愿參加的原則，缺乏強制性。不同地區之間的農村社會保障也存在不均衡發展的問題。東部地區經濟較為發達，城鎮化進程快，農村社會保障的待遇水平相對較高，一些地區正在探索社會保障的城鄉統籌;而中西部地區農村社會保障的水平還比較低，與東部地區存在差距。這種差距固然與地區的經濟基礎有關，同時也是國家政策導致的。例如，新農保在建立之初就允許各地在中央確立的繳費檔次、基礎養老金標準之上，根據實際情況適當提高標準，盡管這是適應各地不同的情況制定的措施，但客觀上導致了新農保在地區之間的發展不均衡。新農合自2003年重建以來，經過幾年的發展完善，覆蓋面和保障水平都有很大提高。農村的社會養老保險則還處于起步階段，盡管發展速度快，但由于建立時間短，制度本身還存在一些不完善之處，覆蓋面比較小。另外，在農村，除了已經建立的新農保、新農合、社會救助制度，其他諸如失業保險、工傷保險、農村社會福利等項目至今仍是空白。（二）造成中國農民社會保障發展現狀的原因1、思想觀念方面原因一些思想觀念客觀上阻礙了農民社保問題的解決。一是認為政府社會保障負擔已經很重，無力承擔對農民的社會保障。二是認為農民雖然從事工人職業，但他們仍是農民，還有農村的土地賴以保障，不必考慮他們的社保問題。

2、農民自身的原因一是不知道享有社保權利。對社保不了解，社保意識薄弱。二是不愿參保。部分農民離開土地來到城鎮的動機主要是賺錢回家改善生活，并不想在城市居住和生活，繳納保險費減少了現金的收入，不愿意拿錢參保。三是不敢提出參保要求。當前，我國勞動力市場競爭激烈，農民的就業競爭更為激烈，一些農民也不敢冒著丟掉飯碗的風險向用人單位提出參保要求，就業的壓力迫使部分不得不接受用人單位的低工資和無保障。四是無力參保。部分農民資收入偏低，且不穩定，繳納保險費個人的負擔過重。

3、制度管理實施方面的原因農民最顯著的特點是就業不穩定，流動性大，不僅往返流動于城鄉之間，并在單位之間、城鎮之間頻繁地變動工作崗位，新老農民進行代際更替。參保基本上是照搬城鎮職工的制度，缺乏適應農民特點和要求的管理辦法和機構，難以滿足農民大規模參保的要求，比如，由于缺乏便于農民參保、轉保、退保的辦法，外來農民頻繁變動工作，有的農民更換新工作后也常常被迫中斷參保或退保，由于退保集中，手續繁雜，不少農民連自己繳的保費也拿不到手便一走了之。四、中國農民社會保障的解決原則與對策（一）中國農民社會保障的解決原則1、適度保障原則我國城鎮社會保障體系的改革經過20多年的改革發展，目前還很不完善，完善農村社會保障體系可能難度更大，真正建立完善的城鄉一體的社會保障體系、徹底解決農民的社保問題，還有相當長的路要走。農民社會保障應當從實際出發，實行低費率、低費基，其享受待遇標準也相應降低。

2、分類分層的原則分類分層解決農民社會保障問題是一種比較現實的政策選擇。在實施社會保障政策之前，應先對農民進行適當的分類，對于從事正規就業、建立勞動關系或事實關系5年以上的農民可直接納入城鎮社會保障體系；對于頻繁流動以及從事各種靈活就業的農民可制定過渡性的參保辦法。

3、循序漸進的原則由于農民繳費能力較弱，國家的財力有限，因此應根據有關風險對農民的危害程度，將農民最需要的社會保障項目優先建立。首先應優先解決農民傷保障問題。其次，加快建立農民的大病或住院保障。。第三，要逐步解決農民的養老保障問題。（二）中國農民社會保障的解決對策1、加強政府意識、完善制度建設社會的發展要求農民社會保障制度的健全，同時保障弱勢群體的生存也是政府理應擔負的職責，所以加強政府對農村社會保障制度的完善與重視的意識十分必要。政府應當在對國家財力與社會發展水平作出客觀認識的同時重視將農民社會保障制度完善與社會協調發展，并將農民社會保障作為構建和諧社會、社會主義型農村建設的重要工作內容，同時將農民社會保障制度當做地方政府重要的考核標準，從而促使地方政府能夠切實落實農村社會保障相關政策。建立和完善農民的社會保障體系應優先解決突出的基本保障問題。首先應建立農民資支付保障制度和社會救助制度，建立必要的工傷保險及大病醫療等救助，補貼制度，這是當前農民最需要的社會保險，也是最基本的社會保險要求。建立農民資支付保障制度，積極推進《勞動保障監察條例》立法工作，依法加大對拖欠和克扣農民資行為的處罰力度。對各種工資支付行為加以規范，研究建立工資支付監控制度，欠薪保障制度等。完善立法是盡快建立維護農民資權益的長效機制。建立一個和有關部門單位的工作協調機制。營造一個對拖欠農民資行為齊抓共管的綜合治理的氛圍。建立農民的社會救助制度，首先應建立面向全體農民的最低保障為核心的社會救助制度：包括最低生活救助，大病醫療救助，農民子女的教育救助，事業救助以及法律救助等等。2、擴寬資金籌措渠道我國農民社會保障制度的普及工作面臨很大的困難，但歸根結底仍是資金問題，城市中社會保障的完善主要支持來自于政府的資金支持，但是在普遍并不發達的農村中，各級財政在資金方面的籌措存在很大的困難，這一困難也直接影響到農民社會保障完善的進程。所以擴寬自己籌措渠道對促進農民社會保障制度的建設具有重要的意義。從國外一些社會保障比較完善的國家來看，許多經驗值得借鑒，如社會保障稅征收能為農民社會保障的資金來源提供保障，并且我國公民收入不斷提高，同時納稅意識增強，所以社會保障稅的征收在我國具有很大的可行性。3、促進農民社會保障的規范化管理首先要確立農村社會保障關機構的規范化，對農村社會保障設立專門的機構與專職人員，方便農民對社會保障的咨詢，促進農民對社會保障的了解，同時對民生的調查以及對社會保障對象的審查更及時、更準確;其次在農民社會保障的審批到實施的過程中要保證公開、公正、真實、透明的原則;再次建立與農民社會保障相關的監督部門，保障農民社會保障資金落到實處。4、改農村社會保障的自愿參保為強制參保農民本身收入不高，再加之短視心理，許多年輕人或身體健康的人群傾向于不參加社會保險，這減少了社會保障的基金積累，縮小了社會保障分散風險的范圍。另外，農村的低收入人群無力參保，自愿參保的原則使這部分最需要保障的人群喪失了社會保障權利。因此，需要盡快改變自愿參保的規定，變自愿參保為強制參保。與此同時，對由于低收入而無力參保的人群進行補貼，資助其參保，確保人人享受有保障的生活。5、建立農村社會保障長效增長的籌資機制目前新農保與新農合的籌資機制都包括個人繳費、集體補助和政府補貼三部分。其中集體補助部分，在已有政策中并未明確規定，加之許多地區的農村集體經濟不發達，對于農村社會保障的集體補助很難落實。農村社會保障的籌資主要來源于政府補貼和個人繳費，政府補貼又包括地方政府的補貼和中央政府的補貼。需要建立有效的機制，保證資金來源的穩定。6、加快農村社會保障的配套設施建設農村社會保障的基礎設施短缺、經辦管理水平低下是制約農村社會保障制度發展的瓶頸。突破這一瓶頸需要動員各方力量積極參與。一方面加大政府對農村養老、衛生資源的投入，保證管理人員經費和日常工作經費;另一方面鼓勵民間力量參與農村社會保障基礎設施的建設，在鄉鎮養老院等機構的建設上吸引民間資本和慈善組織捐款。在提高農村社會保障的經辦管理水平方面需要培養社會保障專業管理人才隊伍，鼓勵優秀人才到農村服務，對自愿到農村服務的社會保障管理經辦人員給予一定的物質獎勵和精神支持。我國農村社會保障制度建設的滯后甚至是缺失，廣大農村的社會保障制度遠未形成，與城鎮社保存在嚴重脫節，這嚴重影響了農民社保工作的有效開展。應建立由國