專項債申報操作流程指南及專項債券項目評審細則(詳細版)20XX年X月X日第一章

什么是地方政府專項債？地方政府專項債內涵專項債支持領域及負面清單專項債申報流程及必備條件專項債項目實施方案策劃具體要求1、地方政府專項債券

是指省、自治區、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目產生的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。一、地方政府專項債內涵2、地方政府專項債的特點（1）合法性專項債是當前法律法規制度下地方政府融資用于有一定收益公益性項目建設唯一合法合規的方式。（2）規模性專項債不計入財政赤字，近年來中央采取積極有為的財政政策，適度擴大專項債發行規模。成都市憑借財力大、風險低、項目佳的優勢，2018年以來共發行專項債1629.43億元，規模排名副省級城市前列，有效保障了全市重大項目建設的資金需求。（3）效益性專項債以地方政府信用為依托發行，融資成本低，成都市平均發行利率為3.34%，僅較同期國債利率上漲25個BP，與一般金融機構融資成本相比具有明顯的比較優勢。（4）靈活性專項債可根據項目周期合理設置債券期限，項目期限涵蓋3、5、7、10、15、20、30年期。X市發行平均期限為14.3年，同時還可根據項目特點合理選擇還款方式，包括到期一次償還本金或分期償還本金方式，有效優化政府債務結構。一、地方政府專項債內涵3、專項債發行主體省、自治區、直轄市政府為專項債券的發行主體，具體發行工作由省級財政部門負責。四川省人民政府是四川省專項債券的發行主體。各市(州)、縣(市、區)政府需要使用專項債券的，由省政府代為發行并轉貸市縣使用。一、地方政府專項債內涵4、主要單位責任劃分專項債券管理實行分級負責，按照“誰使用、誰負責”的原則，由各級政府承擔主體責任：各級財政、發改部門承擔歸口管理責任，具體主管部門和項目單位承擔直接責任。一、地方政府專項債內涵《關于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》(發改辦投資〔2022〕873號)；《財政部辦公廳國家發展改革委辦公廳關于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》(財辦預〔2021〕209號)；《地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單》(財預〔2021〕115號)。參照以上文件，在此不做列舉!二、專項債支持領域及負面清單總體來看，專項債申報流程分為需求上報、項目評審、債券發行三個步驟。1、需求上報(1)申報流程：項目主管部門和項目單位根據本行業公益性事業發展規劃、項目前期準備等情況篩選符合專項債要求的項目，分別通過財政部門地方政府債務管理系統和發改部門國家重大項目庫。將項目需求逐級上報至財政部、國家發展改革委審核后，財政部、國家發展改革委將審核結果反饋至地方。(2)申報必備條件：項目立項和可研。(3)申報窗口：通常為上一年度11月和當年度4月，即11月窗口對應提前批專項債額度，4月窗口對應全國兩會批準全年專項債額度。三、專項債申報流程及必備條件3、債券發行(1)申報流程：財政廳分兩批次下達成都市專項債券額度，包括提前批和第二批，并選定發行窗口。我市統籌考慮市委、市政府重大戰略、項目建設進度、地區債務風險等因素從評審通過的項目中選擇項目申報發行，同時做好項目發行信息批露等信息公開工作。(2)發行必備條件：項目已處于開工階段或施工招投標階段，債券資金到位后可以盡快形成實物工作量。(3)發行窗口：提前批額度通常于每年3月底前發行完畢，第二批于10月底前發行完畢。具體將根據發行市場環境合理設置發行月度。三、專項債申報流程及必備條件1、專項債項目申報原則申報的專項債項目必須是有一定收益的公益性項目，同時能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的項目，且融資規模要保持與項目收益相平衡。嚴格按照“資金跟著項目走”的原則，建立“項目儲備一批、債券發行一批、資金見效一批”動態申報發行機制，順應產業發展趨勢。結合專項債券重點支持領域，謀劃布局“十四五”時期擬實施的重點項目，優先安排納入相關規劃的國家重大戰略任務項目。四、專項債項目實施方案策劃具體要求2、收入構建原則及思路2.1收入構建原則①相關性原則(收入來源于項目自身)②直接性原則(收入來源于項目建設內容)③可衡量原則(收入有參考依據或標準)2.2收入構建思路(1)單一項目：按照收入構建原則充分挖掘收益來源，多渠道籌集項目收入。針對項目融資償還不足的可以適當考慮一部分政府性基金收入，包括政府補貼及項目對應產生的土地收益等。但是，財政性收入占比不得超過50%，土地資源必須要明確資源所在范圍、面積、用地性質等。(2)打包項目：對于單個項目收益不足的，采取“肥瘦搭配”方式對當地資源進行歸納整理，將同區域內多個子項目合并為一個大項目或將多個子項目重組。要求項目業主為同一法人主體，采取集合發行的方式，滿足專項債融資的需求。(3)債券額度與收入的匹配性：專項債要求項目收益能覆蓋債券本息并超出一定倍數(1.2倍)，因此項目申請發行額度與項目收益情況保持高度協調，最高不超過項目總投資80%。但是，針對項目自身收益低的項目，建議通過延長發債期限、降低發債額度來確保收益覆蓋倍數滿足審查要求。收入測算來源必須要有相應類似的案例價格支持。選擇案例必須是同區域或者臨近區域同類型項目價格水平，同時測算收入上漲比例必須科學合理，考慮的依據充分。四、專項債項目實施方案策劃具體要求3、專項債項目成本測算要求專項債項目成本測算必須全面、完整，測算依據來源必須可靠，各項成本比例設置必須合理，相關稅收取費比例必須按照當前更新后的相關稅收政策要求執行。四、專項債項目實施方案策劃具體要求4、專項債項目資本金配置要求除申請將專項債做資本金的項目外，其他申請專項債項目配備資本金應不低于各行業固定資產投資項目的最低資本金比例。參見《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發〔2015〕51號)、《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》(國發〔2019〕26號)。四、專項債項目實施方案策劃具體要求6、專項債券申請組合融資的具體要求采取專項債+市場化組合融資方式，項目收益主要來源于政府性基金收入和經營性專項收入兩部分組成。償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構進行市場化融資。金融機構可按照商業化原則自主決策，在不新增隱性債務前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求。采取組合融資的項目單位要依法對市場化融資承擔全部償還責任。政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入納入政府性基金預算管理;項目單位在銀行開立監管賬戶，將項目用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監管賬戶。采取組合融資的項目首先在專項債申報前必須取得市場化金融機構的授信意向和函件。四、專項債項目實施方案策劃具體要求7、專項債券融資測算要求7.1發行期限設置根據《財政部關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》(財庫〔2020〕36號)，地方債期限為3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。按照《財政部關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》(財預〔2020〕94號)的出臺，要求專項債券期限原則上與項目期限相匹配，并統籌考慮投資者需求、到期債務分布等因素科學確定，降低期限錯配風險，防止資金閑置。綜合評估分年到期專項債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專項債券期限。因此，為解決部分專項債券項目可能出現的錯配風險，降低風險指數，通過盈虧平衡點來衡量專項債券應當采用的發行年限，合理設置債券期限。7.2專項債發行利率按照相關統計數據顯視，2021年1-12月全國新增專項債券平均期限15.24年，平均利率3.55%，一般測算按照上一年度各期融資成本占比綜合確定，建議取值3.5%-4.0%。四、專項債項目實施方案策劃具體要求7.3專項債發行費用專項債發行費用一般按當年發行專項債額度的0.1%計算。7.4專項債融資償還方式10年期以下專項債券按年付息，到期一次性還本;10年期及以上專項債券按半年付息，到期一次性還本。近年來，國家財政部明確鼓勵專項債券發行時采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續期內償債壓力。7.5專項債融資平衡本息覆蓋倍數要求資金平衡方案最終的輸出結果與評價指標就是資金覆蓋率(還本付息倍數)及資金平衡狀況(現金流缺口)。還本付息倍數是省財政審批專項債項目的主要指標，其計算方式是：本息覆蓋倍數=項目收益合計/債券還本付息合計，資金平衡方案里，測算出項目收益未來能夠覆蓋債券本息，才可以發行債券，一般要求覆蓋倍數在1.2以上。資金平衡狀況主要通過項目的財務計劃現金流量表體現，現金是企業生存和發展的“血液”，各年度現金流為正，表明企業的可持續發展水平。某年度出現負值表明企業在當年資金斷裂持續經營性不強，因此各年現金流量分析結果也是專項債審查財務可行性的一項重要指標。四、專項債項目實施方案策劃具體要求8、專項債項目實施方案編制要點主管部門和項目單位可自行編制或依法依規委托獨立第三方機構編制項目實施方案。包含但不限于以下內容：8.1項目基本情況;8.2項目立項審批、用地規劃、環境評估等情況;8.3項目經濟社會效益分析和公益性論證;8.4項目績效目標;8.5項目投資估算及資金籌措方案;8.6項目建設運營方案;8.7項目預期收入、成本測算及融資平衡情況;8.8債券發行計劃8.9資金管理;8.10資產管理;8.11還本付息保障機制;8.12潛在風險評估及應對措施;8.13其他需要說明的事項。四、專項債項目實施方案策劃具體要求第二章

專項債申報如何操作？專項債申報操作指南，本篇主要從專項債券謀劃職責分工、評審要求、發行流程及所需資料文件等方面，對專項債申報展開詳細介紹。專項債券謀劃職責分工專項債券評審要求申報發行流程及要件辦理專項債券項目評審細則附：專項債前置條件評審打分表1.財政部門負責研究制定專項債務限額安排方案和債券發行方案，牽頭建立完善專項債券儲備庫、備選庫、執行庫三級項目庫，組織報送專項債券項目需求。組織開展債券項目初評，加強專項債券資金監管，組織開展專項債券項目績效評價，做好專項債券項目全生命周期管理等。2.發改部門負責管理國家重大建設項目庫，將重大項目庫項目信息提供給財政部門，并與專項債券項目庫信息對接。組織做好項目立項審批、核準、備案等工作，結合部門職責對專項債券項目立項等情況進行審核。3.行業主管部門依據職責做好項目審批或審核，負責指導做好本行業項目規劃與儲備，按照“無策劃不規劃、無規劃不設計、無設計不實施”的核心思想。組織指導梳理項目需求和編制項目實施方案，指導各級行業主管部門和項目單位及時規范使用債券資金，對本行業專項債券項目建設運營情況進行監督檢查等。4.項目實施單位項目實施單位是專項債券項目實施主體，負責項目的全過程實施，以及籌集還本付息資金。及時通過政府性債務管理系統上傳債券項目信息，做好項目全生命周期數據信息公開等。一、專項債券謀劃職責分工專項債券項目評審按照前置條件、內容評分兩個部分對項目進行評審。1.前置條件該環節主要對項目是否滿足前置條件進行評審，設置條件均為硬性指標，需同時滿足以下條件的項目才能進入評分階段：(1)項目是有一定收益的公益性項目按照《財政部發展改革委人民銀行銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》(財預〔2010〕412號)規定：“公益性項目”是指為社會公共利益服務，不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目。如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育，保障性安居工程等基本建設項目。不符合本定義要求視為不具備發債條件，項目自身無收益，或收入全部為土地出讓收入視為不具務發債條件，打捆項目中公益項目投資額占比低于50%或發債需求超過公益性項目投資總額的視為不具備發債條件。(2)項目已取得立項或可研批復無立項或可研批復的項目視為不具備發債條件。(3)項目資本金落實情況未落實項目資本金或資本金來源為非財政性資金，落實合規資本金但資本金比例低于《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發〔2015〕51號)相關規定的視為不具備發債條件(不涉及資本金的項目不適用于該標準)。二、專項債券評審要求(4)項目收益覆蓋債券本息情況無成本收益測算或債券存續期內收益覆蓋債券本息倍數低于1.1倍(建議達到1.2倍)視為不具備發債條件。(5)項目發債需求項目預計開工時間在當年申報專項債正式發行前已取得開工手續，項目工期進度符合要求。當年項目若無發債計劃、未達到開工條件的視為不具備發債條件。二、專項債券評審要求2.評分階段該階段圍繞項目成熟度、還本付息等方面對項目進行綜合評分，各項得分之和為項目最終得分。二、專項債券評審要求地方政府專項債涉及申報、審批、發行及后期管理等四個環節。從項目角度出發，地方政府專項債券發行的前期環節包括項目篩選(含項目儲備及項目確立)、項目信息錄入、報送項目“一案兩書”、項目評審及入庫等;后期工作涉及發行額度管理、信息披露、債券發行及項目后期管理等。1.項目的前期儲備各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業發展規劃中需要債券資金支持，且滿足債券發行條件與要求的具體項目。準備好項目批復、可行性研究報告等相關支撐材料，在系統中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。各級財政部門要結合中期財政規劃、預算安排、債務限額、債務風險、地方財力承受能力等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序，及時剔除不符合規定的項目。并且，根據項目實現融資與收益平衡的時限提出發行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。2.項目信息錄入申報單位分別向同級發改、財政部門申請納入“國家重大建設項目庫”、“地方政府債券項目庫”。按照“資金跟著項目走”的原則，省發改委會同省財政廳對上報專項債項目進行初核。初核通過后，分別提報國家發改委、財政部相關“項目庫”。三、申報發行流程及要件辦理3.專項債的審批流程以項目收益債券為例，市縣級政府申請發行的審批流程可分為以下三個階段：(1)上報階段發行前一年，由市縣級財政部門會同行業主管部門上報下一年的專項債務額度需求，由省級財政部門匯總上報財政部，經國務院報全國人大批準全年專項債務限額;(2)下發階段財政部在全國人大批準的限額內根據債務風險、財力狀況等因素提出分地區專項債務總限額及當年新增專項債務限額方案，報國務院批準后下發至省級財政部門。省級財政部門在財政部下達的本地區專項債務限額內，提出省本級及所轄各市縣當年專項債務限額方案，報省級人大批準后下達市縣級財政部門;(3)發行階段由市縣級財政部門聘請咨詢機構進行方案制定、材料編寫，上報省級財政部門進行審核。符合自求平衡條件的重點項目由省級政府制定實施方案及專項債券管理辦法，報財政部審核通過后，向國庫司申請組織發行，通過債券市場完成發行后由省級財政部門轉貸給市縣。三、申報發行流程及要件辦理4.專項債的發行方式地方債券的發行市場包括銀行間債券市場與交易所債券市場。其發行方式包括公開發行(包括公開招標和公開承銷)和定向承銷發行，其中公開發行類單一期次債券發行額在5億元以上的須通過招標方式發行。定向承銷類僅在銀行間市場進行發行，暫不可在銀行間債券市場和交易所債券市場進行現券交易。5.項目后期管理專項債券以對應的政府性基金或專項收入償還。專項債券還本、付息以及費用支出應當根據當年到期專項債券規模、利率、費率、對應專項收入等因素合理預計，列入年度政府性基金預算統籌安排。使用債券資金的單位應當建立單位還本付息臺賬，健全償債保障機制。每年按相關規定足額上繳當年專項債券利息和實際發生的發行費用。6.專項債申報需要準備的要件材料(1)主要申報材料：項目實施方案、財務評價報告、法律意見書。(2)相關附件：可行性研究報告、發改部門出具的項目立項批復、規劃和自然資源局對項目的規劃批復或說明(項目建設四證盡量保證齊全)、環保部門出具的環評意見、安全監管部門出具的安評意見、政法系統出具的社會穩定風險評估、項目收入來源證明(土地收入、政府缺口補助等證明)等相關文件。(3)可進一步提升項目成熟度的證明材料：初步設計概算和批復、施工圖設計文件和批復、工程公開招標文件、已簽訂的施工合同、土地使用權證書、建筑工程規劃許可證、項目施工許可證、建設用地規劃許可證等。三、申報發行流程及要件辦理四、專項債券項目評審細則四、專項債券項目評審細則1、評審規則（1）評審要點分為前置條件和評分要點，凡項目不符合前置條件的，即視為評審不通過（實行一票否決）；如符合前置條件，則按照評分要點進行評審；每項要點設置評分標準，評審人員根據項目情況進行打分。（2）項目收益對債券本息覆蓋情況、項目收入和成本的合理性、項目用地手續既是前置條件，又是評分要點。（3）項目評審工作結束后，根據專家評審得分情況從高到低排序。各地區根據下達的新增專項債務限額，從發行備選庫中優選項目組織發行。四、專項債券項目評審細則2、前置條件（1）項目是否為有一定收益的公益性項目按照《財政部發展改革委人民銀行銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）規定，“公益性項目”是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目。不符合本定義要求視為不具備發債條件，項目自身無收益，或收入為土地出讓收入50%以上的視為不具備發債條件。土地收入財政運營補貼超過50%以上的視為不具備發債條件。打捆項目中公益性項目投資額占比低于50%或發債需求超過公益性項目投資總額的視為不具備發債條件。（2）項目立項情況無立項文件（含可研批復）視為不具備發債條件。（3）資本金落實情況未落實資本金或資本金來源不合規，落實合規資本金但資本金比例低于《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發〔2019〕26號）相關規定的視為不具備發債條件（不涉及資本金的項目不適用該標準）。（4）項目收益對債券本息覆蓋情況無成本收益測算或債券存續期內收益覆蓋融資本息倍數低于1.2倍即視為不具備發債條件。四、專項債券項目評審細則2、前置條件（5）項目收益收入的合規、合理性：收入明顯不合理合規的、收入明顯不屬于項目收入的、一般公共預算收入作為項目收入的、收入測算明顯高于參照標準且無正當理由的，視為不具備發債條件。按照中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》,涉及土地出讓收入的項目，應按照《意見》中的比例對土地收入進行計提（一是按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提;二是按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提）。若未進行計提，視為不具備發債條件。成本的合規、合理性：應列未列的成本支出、成本測算明顯低于行業標準等不合理的情形，視為不具備發債條件（6）申報當年是否有發債需求申報當年無發債計劃視為不具備發債條件。（7）項目前期準備用地審批手續：未提供征地批文或用地預審（選址意見書）視為不具備發債條件（無需辦理用地手續的項目需要提相應依據）。環境評估手續：未取得生態環境保護部門出具的環評批復、登記、備案等手續的，或未按《建設項目環境影響評價分類管理錄》確定建設項目環境影響評價類別，擅自改變環境影響評價類別的，視為不具備發債條件（無需辦理環評手續的項目需要提供生態環境部門出具的相應依據）。四、專項債券項目評審細則2、前置條件（8）項目開工情況項目預計開工時間在2022年3月底后的視為不具備發債條件（2022年1月評審要求）。（9）方案編制的完備性方案內容存在投資概算、運營成本測算、還款保障措施、風險管理措施等重大缺失的，視為不具備發債條件。（10）項目投向負面清單列入專項債券負面清單除租賃住房建設以外的土地儲備項目、房地產相關項目、產業項目視為不具備發債條件（以主體項目建設內容為參考）。（11）事前績效評估是否上傳項目的績效目標申報表、事前績效評估表、事前績效評估報告，未上傳的視為不具備發債條件。四、專項債券項目評審細則3、評分要點（總共100分，不低于60分評審合格）（1）項目成熟度（10分）：要求項目取得“四證”,即《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》和《建設工程施工許可證》。扣分項：未取得“四證”的扣10分，缺一項扣2.5分。加分項：取得項目預算評審報告或合規的第三方機構出具能達到招投標條件的工程預算報告最高加5分，提供中標通知書或已開工建設證明最高加5分。（2