第3章城市管理理論重點問題公共部門與私人部門的概念中國城市公共部門的種類市場失靈的含義和表現(xiàn)政府失靈的含義和原因公共產品的主要類型公共產品的多元供給機制現(xiàn)代城市管理的理論開展第3章城市管理理論3.1私人部門與公共部門3.2市場失靈與公共管理3.3城市公共產品的供給3.4城市管理的理論發(fā)展3.1私人部門與公共部門3.1.1私人部門的含義私人部門的概念所謂私人部門，即私人領域的行動主體，是指參加市場交換活動的各種組織和個人。具體地講，私人部門包括各類企業(yè)組織以及家庭和個人。對于私人領域的事務，私人部門擁有自主決策權，基于自愿達成交易行為。私人部門與公共部門的根本區(qū)別，不在于是否接受政府干預或行政指導，而在于以何種機制作為最根底性的組織方式。私人部門以市場的自愿交易和自發(fā)秩序為核心機制來組織社會行動，而公共部門基于公共選擇行為，依托公共權力，通過自上而下的指揮命令來組織社會行動。私人部門并不排斥政府干預，但政府干預只是為了彌補市場缺陷而存在。私人部門的特征行動主體的自主性。行動主體的平等性私人行為的互惠性。

市場交易的競爭性。私人行為的契約性。3.1.2私人部門的優(yōu)勢從行動過程來看，私人部門一般可以分為三種類型：即商品生產者、消費者以及為買賣提供效勞的中介人。他們各自實行分散決策，自主提供或消費私人產品和效勞。私人部門的優(yōu)勢在于首先，私人部門的分散決策能夠較快地實現(xiàn)供需平衡。

其次，市場價格的信息傳導機制有利于提高資源配置合理性。最后，市場主體的利益驅動有利于激勵創(chuàng)新。3.1.3公共部門的含義公共部門的概念公共部門是以公共權力為根底組織起來的，其行動對社會成員具有強制性的社會組織體系。一般指政府及其附屬機構，它們主要負責提供公共產品和公共效勞。公共部門負責管理公共事務，謀求公共利益，不以盈利為目的。政府在矯正市場失靈方面，具有一些得天獨厚的優(yōu)勢:(1)政府具有征稅權、禁止權和處分權。它可以憑借公權力，強行獲得政府收入，禁止某些社會活動，對違法者實施處分。(2)政府可以通過產權等強制性制度安排，為經濟主體的活動提供鼓勵約束機制，對經濟活動的負外部性進行管制。(3)政府可以采取措施為消費者提供信息以及其他必要的支持。公共部門的特征公有產權公共利益集體行動非市場化3.1.4城市公共部門當前，中國的城市公共部門主要包括：〔1〕政黨。中國共產黨是當代中國唯一的執(zhí)政黨，中共市委在城市管理主體中居于領導核心地位，它統(tǒng)一領導城市各項公共事務，制定城市治理的根本政策。市工會、市婦聯(lián)、團市委等人民團體，以及各民主黨派，均接受中共市委的直接領導。〔2〕政府。廣義的政府包括立法機關、行政機關和司法機關。立法機關是指城市人民代表大會及其常委會；行政機關是指城市人民政府；司法機關包括法院和檢察院。〔3〕事業(yè)單位。它們是政府履行公共效勞職能的一種延伸，主要提供教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等公共效勞。〔4〕國有企業(yè)。即政府投資的企業(yè)，分為央屬企業(yè)和地方企業(yè)，分別由中央和地方政府實行分級管理。〔5〕其他公共部門。主要包括各種行業(yè)協(xié)會、社區(qū)組織等。3.2市場失靈與公共管理3.2.1市場機制的功能滿足需要功能情報傳遞功能檢驗評價功能資源配置功能激勵創(chuàng)新功能1、2、3、4、5、3.2.2市場失靈的問題市場失靈的含義亞當·斯密“自由放任〞古典經濟理論以完全競爭市場為前提假設，是一種非常理想的市場狀態(tài)。當某些條件不具備時，市場機制就難以實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。市場失靈為政府介入經濟活動提供最為直接的理由。相應地，市場競爭的效率那么成為政府經濟活動的必要約束。所謂市場失靈，是指由于內在功能缺陷和外部條件缺陷引起的市場機制在資源配置的某些領域運作失靈，單純靠市場機制難以實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的一種狀態(tài)。內在功能缺陷是指由于市場機制的自發(fā)性、滯后性和不確定性引起的市場失靈。外部條件缺陷是指市場發(fā)揮最正確功能所要求的理想外部條件難以得到滿足市場失靈的表現(xiàn)〔1〕公共產品問題公共產品問題是公共管理的邏輯出發(fā)點。廣義的公共產品不僅包括政府提供的物質化產品和非物質化效勞體系，還包括法律法規(guī)、公共政策等制度體系。公共產品是社會成員集體享用的集體消費品，其消費并不排他，個人即使沒有付費也能夠享受好處，因此人們普遍存在免費“搭便車〞的心理，即希望別人提供公共產品，而自己坐享其成。單純依靠市場機制難以實現(xiàn)有效供給。〔2〕外部效應問題外部效應亦稱外部性，是指在市場活動中沒有得到補償?shù)念~外本錢和額外收益。它具體表現(xiàn)為:交易雙方在經濟活動中產生有利或不利的影響，給社會中的第三方帶來額外的收益或損害。外部效應分為正外部效應和負外部效應。如果一種行為具有正外部效應，常常會出現(xiàn)供給缺乏的問題；相反，如果一種行為具有負外部效應，在缺少外部約束的情況下，這種行為就會受到鼓勵。政府可通過行政、經濟和法律措施，遏制和消除負外部性行為，鼓勵正外部性行為。〔3〕市場壟斷問題市場壟斷是指市場中只有少數(shù)幾家供給商，甚至出現(xiàn)獨家壟斷的局面。廠商通過控制產量來提高價格，甚至成為市場價格的單方面制定者，形成遠遠高于實際本錢的產品價格。沒有競爭的壟斷市場，產品和效勞的質量也停步不前，市場經濟效率低下。壟斷現(xiàn)象大體包括資源性壟斷、技術性壟斷、經營性壟斷、自然性壟斷和行政性壟斷。最容易出現(xiàn)市場失靈的是行政性壟斷和自然性壟斷，這兩者是市政管理需要重點應對的領域。〔4〕信息不對稱問題市場交易中各方占有的信息是不對稱的，一方處于信息優(yōu)勢，另一方處于信息劣勢。信息不對稱不僅不能被消除，而且會越來越擴大。在信息不對稱的情況下，一方就會利用自身的信息優(yōu)勢侵害另一方的利益。信息不對稱的負面影響主要表現(xiàn)在兩個方面:1)逆向選擇。即質量差的產品獲得優(yōu)先交易時機，導致劣質產品驅逐優(yōu)質產品。2)道德風險。即市場交易雙方達成協(xié)議后，一方出于擴大自身利益的考慮可能做出對另一方不利的行為。〔5〕分配不公問題由于天賦和能力存在差異性，即使個人被賦予相同的開展權利和機遇，其收入水平也可能相差巨大。市場機制不僅不能實現(xiàn)公正的收入分配，而且會擴大收入差距，導致貧富懸殊、兩極分化。隨著富者越來越富、貧者越來越貧，社會割裂現(xiàn)象也會越來越嚴重。市場不均衡導致不同生產要素的收入存在差距，市場壟斷使經營者獲得超額利潤，生產要素在不同區(qū)域的分布不均衡導致區(qū)域性收入差距等，都會引發(fā)分配不公問題。〔6〕宏觀經濟問題市場經濟中，各分散的經濟決策主體都只關心自己的眼前利益、局部利益。個人理性選擇的結果卻可能導致集體的非理性行為。由于市場供求關系引起價格變化的信息反響存在一定的時滯性，各個分散決策主體作出行動反響也有時滯性，加之信息不對稱或判斷失誤引發(fā)非理性行為，容易引起市場總供求失衡，造成經濟劇烈波動。市場調節(jié)是事后調節(jié)，它不僅具有滯后性，而且要付出極其高昂的代價。在市場機制的自發(fā)作用下，宏觀經濟難免會發(fā)生周期性的波動和總量失衡。3.2.3公共管理的使命市場失靈問題為公共管理提供了正當性和合法性。當市場機制不能有效發(fā)揮作用時，公共管理作為一種代替市場競爭的治理機制，就會成為經濟和社會管理的重要手段。公共管理的根本使命在于：提供公共產品和公共效勞糾正外部效應的不良影響消除市場壟斷的不利影響矯正信息不對稱的不良影響維護社會公平正義保障宏觀經濟穩(wěn)定推動開展和進步3.2.4政府失靈問題政府失靈的含義市場失靈為政府干預提供了理由，但市場失靈只是政府干預的必要條件而不是充分條件。所謂政府失靈，是指由于政府干預導致資源配置低效率。在一些領域，人們期望政府能夠辦理市場辦不好的事情，結果卻發(fā)現(xiàn)政府干預不僅不能彌補市場失靈，反而進一步降低了資源配置效率。公共選擇學者J.M.布坎南就指出，人們必須破除但凡政府就都會一心一意為公眾謀取利益、就都會把公共事務辦好的觀念。政府是由政治家和公務員組成的群體，他們作為理性經濟人，都以追求自身利益最大化為行為準那么，也并非全知全能，大徹大悟者。另外，現(xiàn)實社會具有高度復雜性，即使政治家主觀上希望把事情辦好，也會因為遇到很多困難而沒有辦好，甚至出現(xiàn)好心辦壞事的現(xiàn)象。政府失靈的表現(xiàn)政府部門擴展公共決策失誤政策執(zhí)行低效行政成本高再分配不公政府腐敗3.3城市公共產品的提供3.3.1城市公共產品的概念公共產品：相對于私人產品而言。所謂公共產品，就是所有成員集體享用的集體消費品。社會成員可以同時享用該產品，每個人對該產品的消費都不會減少其他社會成員對該產品的消費。奧爾森：但凡不能適當?shù)貙⒛切]有付費的人排除在消費之外的產品就是公共產品。城市公共產品的特征消費的非競爭性受益的非排他性3.3.2城市公共產品的類型

排他性競爭性

無

有純公共產品俱樂部產品公共資源私人產品無有1.純公共產品能夠嚴格滿足非競爭性和非排他性條件的產品。（如警察和路燈）（1）俱樂部產品一種在消費上具有非競爭性，但卻可以輕易地做到排他的產品。（如公園、電影院、橋梁）

（2）公共資源一種在消費上具有競爭性，但無法有效地做到排他的產品。容易出現(xiàn)個人理性導致集體非理性的“公地悲劇”問題。（如公共河流、公共草坪）

2.準公共產品3.3.3公共產品的供給機制城市政府的職能定位公共產品的消費具有非排他性，個人不管付費與否都可以享受公共產品的好處，這就容易使人產生免費“搭便車〞心理。因而需要通過一種非市場機制提供公共產品。政府最根本的職能就是組織和執(zhí)行公共產品供給。它通過強制性的征稅權獲取財政收入，通過財政支出提供公共產品。市政管理就是一種由市場機制實現(xiàn)私人產品的有效供給，而由公共部門負責公共產品供給的制度安排。區(qū)分供給與生產職能政府需要“供給〞公共產品，并不等于政府應當直接“生產〞公共產品。公共產品和公共效勞的“生產〞和“供給〞需要區(qū)分開來，前者既可以由私人部門承擔，而也可以由公共部門承擔，而在公共效勞的生產方面，要允許在生產這些效勞的機構之間開展最大限度的競爭“供給〞涉及一系列的集體選擇行為，包括:需要提供什么樣的產品和效勞;應對什么樣的私人活動進行規(guī)制，所應用的規(guī)章制度和類型是什么;需要籌措的收入數(shù)量，如何籌措(稅收還是“使用者付費〞形式);需要提供產品和效勞的數(shù)量和質量;如何安排產品和效勞的生產。“生產〞，是指將資源投入轉化為產出的技術性過程，即制造某種產品和提供某種效勞。公共產品的多中心提供政府政府直接生產具有純公共產品屬性的物品和服務政府鼓勵私人企業(yè)生產，政府部門出資購買私人產品或服務為公共所用

私人部門前提條件：公共產品在技術上具有可分割性只能提供準公共產品提供的公共產品要在法律上給予保護第三部門即非營利性組織或非政府組織具有自愿性、自治性、非營利性等特征。具有貼近基層、靈活、彈性和高效的優(yōu)勢3.3.4公共產品供給的具體形式安排者公共部門私人部門生產者公共部門政府服務政府間協(xié)議政府出售私人部門合同承包特許經營政府補助憑單制自由市場志愿服務自我服務3.4城市管理的理論開展3.4.1有限政府理論有限政府是由市場機制實現(xiàn)私人產品的有效供給，而由公共部門負責安排公共產品的提供。城市管理需要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府的基本職責在于糾正“市場失靈”和“社會失靈”。在市場經濟體制下，城市政府只能是有限政府而不能是全能政府。

3.4.2效勞型政府理論服務型政府是針對管制型政府的弊病而言的。服務型政府堅持以人為本、公民本位，政府活動必須以人民的同意為基礎。普通民眾是公共服務的決策主體，公眾滿意度是評價政府績效的最終標準。建設服務型政府，需要推進政務公開建設，完善信息公開制度，提高政府透明度，健全公眾參與制度，還需要提高政府部門的信息反應能力，及時回應社會呼聲，不斷提高政府公信力。

3.4.3新公共管理理論也稱“企業(yè)化政府”理論，其核心觀點是將市場競爭機制引入公共服務供給之中。新公共管理理論的基本主張是政府應“多掌舵少劃槳”，它在恪守公共管理核心價值的同時，吸收了企業(yè)管理奉行的顧客至上、績效管理、目標管理等理念和工具，強調責任制、結果導向和績效評估。這種管理方式有利于降低行政成本，削減公共支出和服務項目，提升公共服務供給效率。于是，引入市場機制逐漸成為公共服務供給的一種政策選擇。

3.4.4城市治理理論城市治理強調發(fā)展城市政府與利益相關者之間的合作關系，包括政府與市場、社會、市民的合作，以及政府內部的府際合作、部門間合作。城市治理理論認為，政府不應壟斷公共事務管理權，盡管政府有責任提供公共產品和服務，但不必事必躬親，企業(yè)、非營利組織、社區(qū)和市民都可參與其中。治理理論主張，城市善治的根本保障在于推進多元主體合作治理，實現(xiàn)治理主體多元化。3.4.5績效管理理論也稱結果導向型管理，是根據(jù)績效目標，運用評估指標對政府部門履行行政職能所產生的結果及其影響進行評估、劃分績效等級、提出績效改進計劃和運用評估結果來改進績效的活動過程。績效管理的基本流程包括五個環(huán)節(jié):部門目標—工作分析—績效指標—績效評估—績效追蹤。其中，績效評估在績效管理中居于核心地位。政府績效評估的“4E”標準：經濟(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)，其中，“公平”主要關注公眾對公共服務的滿意度。

3.4.6公眾參與