政府職能對王安石變法的影響及啟示思想政治部歷史教育周新虎指導老師：余敏娟關鍵詞：經濟變法政府職能官吏貪污民心刖言王安石是在北宋日益因循守舊弊病百出的歷史條件下，由宋神宗支持與領導的，王安石主持的一次自上而下的革新運動。這變革，充其量不過是地主階級的一次內部的自我調整。所謂自我調整，所到底，其實是社會財富的再分配問題。在變法中，王安石確實曾將大地主及兼并之家剝削來的一小部分社會財產，轉化為官方即國家所有，已救國家財政之急。但是，變法期間解決財政困難的主要手段，或者說增加國家財政收入的主要來源，并不是來自大地主兼并勢力的剝削所得，而是直接來自農工商。王安石是用各種辦法，巧立名目，加劇搜刮下層民眾，以解決北宋的財政問題。在儒家思想占統治地位的北宋，鑒于歷代尤其是唐代的歷史經驗，當時有見解的官僚知識分子，都認識到作為物質財富創造者的農民，不能無限度的安心從事生產活動搜刮，不能橫征暴斂，而應讓他們休養生息，有從事生活和生產的基本條件，。王安石同樣具有濃重的儒學觀念，他也曾主張寬民，愛民，在地方當官時也做出了成績。因此，在王安石剛被召進京城的時候，士大夫們都很高興。按理說，推行變法應該一帆風順，皆大歡喜的，然而事與愿違。原因在那里？在于國家實在缺乏財富了。缺乏到例行的恩賜都拿不出東西來。宋神宗當然十分焦急。王安石起初并不了解國家的狀況，當他了解后，嚇了一跳，只得應宋神宗之意，解決這個財政空竭的燃眉之急。這是王安石跨出的關鍵一步，。這一步影響了整個變法。他不是從節省開支著眼，從休養生息，穩妥的發展著手去解決財政問題，而是伸手向下面大量的要錢要物，這就造成了悲劇。當時，一些知識分子看到了這種不正常的狀況。有人總結過：“昔王荊公以興作之說說動先帝，先帝信之患財之不足也，乃散青苗，置市易，斂役錢,變鹽法，凡政之可以得民財者無所不用。”[1]（《西臺集》卷7.）新法確實有其他不是為了“得民財”的一面，但是，只要加劇了搜刮民財，王安石變法也就注定要失敗了。一、政府的斂財使變法南轅北轍縱觀王安石的“富國之法”，其目的是要實現“民不益賦而財用饒”。但事實上，在頒布的這些法令當中，除了“農田水利法”體現了王安石“因天下之利而生天下之財”和“欲富天下資之天地”的思想外，其余的法令大多是政府通過對經濟的控制干預來增加國家的財稅收入。本來按照王安石當初提出的“因天下之利而生天下之財”的思想來著手改革，就應該把重心放在調整政策、減輕賦役、休養生息、發展生產上，甚至需要通過興修水利這種增加投入的辦法來增加財政收入，其效果是可以長久的。但在北宋所面臨嚴重的財政壓力下，王安石等不及考慮久遠的打算，他放棄了最初的頗有點遠見卓識的借天下之力的理財措施。致使他的變法無可避免地具有了明顯的斂財色彩。先討論青苗法“青苗法者,以常平糴本作青苗錢，散與人戶，令出息二分，春散秋斂。"[2]（《宋史》卷三二七）是王安石參照其在鄞縣“貸谷與民，立息以償”的經驗并著重參照了李參在陜西貸錢還谷的經驗制定并頒布的。其目的據王安石稱是“凡此皆以為民，而公家無所利其出，亦先王散惠興利以為耕斂補助，裒多益寡，而抑民豪奪之意也”[3]（徐松輯《宋會要輯稿》《食貨》四之一六、一七）。青苗法在全國的推行，猶如在平靜的湖面推進了一塊巨石，一石激起千層浪。蘇轍在青苗法頒布之初就給王安石提出了反對意見。蘇轍說：“您在地方呆了這么多年，那些貪官污吏您又不是沒見過。這個法從立意上是好的，但是到了他們手里，絕對執行不好，說不定又會成為他們盤剝百姓的一個手段，肯定會有地方官提高利息從中貪污。再說，借錢容易還錢難，百姓借來的錢花掉了不一定有能力按時還上，那些衙役很可能借這個機會強征暴斂，指民以罪，最終弄得家破人亡。”而隨著青苗法的執行，確如蘇轍所言，這樣一個說來是為民興利的好法產生了嚴重的弊端:首先，地方官對推行青苗法意見不一，有的人希望通過積極執行青苗法來博得上司的好感，獲得升遷的機會。有的人則積極研究青苗法的空子，挖空心思從中取利。有的人則因為青苗法帶來的繁重工作量而怨聲載道，在執行過程中不過走走形式，敷衍了事。其次，青苗息錢遠超出二分利息。雖然，常規來說政府半年收取二分利息比之兼并之家的高利貸要低些，多少可以減輕貧民的負擔。但是，在執行過程中由于封建官吏的營私舞弊，貧民的實際利息負擔遠遠要超過二分之息，司馬光就指出，“竊惟朝廷從初散青苗錢之意，本以兼并之家放債取利，侵漁細民，故設此法，抑其豪奪，官借貸，薄收其利。今以一斗陳米散與饑民，卻令納小麥一斗八升七合五勺，或納粟三斗，所取利約近一倍。向去物價轉貴，則取利轉多，雖兼并之家，乘此饑饉取民利息，亦不至如此之重。”[4][（《司馬光奏議》卷29《奏為乞不將米折青苗錢狀沢）司馬光對青苗息錢的看法可能有所夸大，但是青苗息錢之重卻是不爭的事實。所謂“名則二分之息，而實有八分之息”[5]（晁說之《嵩山文集》卷1《元符三年應詔封事》）按青苗法規定，對貸者二分取利，年息四分，這已經不是什么薄利，況且有的地方多達三分，年息高達六分。再次，借的時候給糧而糧價高，還的時候折算成錢而糧價相對就低，這使利息在無形中增加了很多。農民從政府那里借得二分息的青苗錢，雖然能應一時之急，但其產出仍不足以還本付息。況且，以錢納青苗之本息，由于當時錢貴物賤，又額外增加了農戶的負擔。顯然，青苗錢貸放的結果只會使農民陷入債務困境而不能自拔。韓維曾對神宗言“近日畿內諸縣近督青苗甚急，往往鞭撻取足，民至伐桑為薪以易錢貸。旱災之際，重罹此苦。”⑹（《全宋文》卷1067韓維12《乞益蜀除租稅奏》。其四，民戶拖欠青苗錢后，勢必影響青苗本錢的后續來源，這也導致地方官府會用各種方法催納，而官府由于收息錢過急,致使農民深受其害。如山陰縣,“正月放夏料，五月放秋料，而所斂亦在當月,百姓得錢便出息輸納，實無所利。”[7]（《宋史》卷二七六）青苗法執行中出現的各種問題陸續被反映上來，各式各樣的奏章像雪片一樣飛送朝廷。韓琦和蘇軾的奏章使神宗十分震動。熙寧三年二月一日，謫名府的老臣韓琦上了一道幾萬言的奏章，指出青苗法的弊端，在這份奏疏中，韓琦說河北路至今仍普遍存在一刀切的現象，還附上了地方官強令百姓貸款的告示原件。韓琦說：“各鄉富戶，從來都是放貸之人，今乃強令其貸款，怨聲載道，至于貧窮之人，本勉強度日，今必令其出息，衣食不足，息從何出。”接著他又詳細介紹了各項各路人戶的貸款情況，描述了一些還不上貸款者在地方官的強迫下不得不賣田賣地，償還本息。蘇軾也進獻萬言書，他就青苗法之弊向皇上直接質詢：“青苗放錢，自昔有禁。今陛下始立成法，每歲常行，雖云不許抑配，而數年之后，暴君污吏，陛下能保之歟?……且常平官錢，常患其少，若盡數收糴，則無借貸，若留充借貸，則所糴幾何，乃知常平青苗，其勢不能兩立，壞彼成此，所喪愈多，虧官害民，雖悔何逮.”[8]《蘇軾文集》卷25《上神宗皇帝書》。神宗的信心動搖了，最終下定決心，青苗法停止執行了。從免役法看：一般以為，役法的改革，在王安石變法以前，已成為社會上一種普遍的要求。差役法的受害者，無疑是鄉村中的上三等戶，其中第一二等擔任衙前、里正，戶長，三等戶擔任弓手，當三等戶不足時，才從下戶中差出，至于壯丁之類的輕役，則由下等戶擔任。因此，下等戶的差役比較上三等戶來說無疑是輕的。仁宗時，韓琦就指出，鄉村上戶通過各種方式“免上等”“就單丁”[9]《長篇》179以逃避衙前差役。盡管朝廷與至和二年取消諸路里正衙前取之以鄉戶衙前，但行之十年，“民間貧困甚與舊”，以至于“上戶寢少，中下戶寢多”。這些都可以說明，受差役危害的是鄉村的上戶而非下戶。因此，改革差役是地主階級內部的普遍要求。應該說，免役法的制定是中國歷史上得一件大事，在某種制度上它的意義超過了熙寧新法中的任何一項法令。王安石制定免役法用有償的雇傭制代替無償的募役制，按經濟規律講，減少了農民在承擔差役過程中的不合理現象，無疑是社會的一大進步。然而，任何事情從想法到落實都可能出現偏差。此法也的確產生了一些積極的作用，減輕了農民的差役負擔，但同時也存在一些嚴重的問題。比如，免役法規定“當役戶”和“不當役”的下等戶均需交納“助役錢”，前者因為免去了以前必須負擔的各色差役，納“助役錢”理所當然,但后者本來不應役,現在出錢就不合理了，這成為加在他們身上的一筆沉重的賦稅負擔。免役法原來享受特權的官吏之家也不得不交免役錢，而且數額比較大，對于管戶來說，在實行差役法時十年輪一次差，平均一年要一百貫錢，而實行免役法之后，每年要交五百貫，是原來的五倍。可以說嚴重損害了他們的利益。蘇轍就為官吏之家抱不平：“官吏之家，原不承役，自公卿之下無得免者，如此與民齊事，必怨無疑。而免役法在執行操作中也存在與青苗法相類似的問題，地方官為了擴大收入，使原來規定不交免役錢的家庭一律交錢，這種現象十分普遍。每戶所交的錢雖然不多，但對原本貧困的百姓也是不小的負擔。因此，有些地方出現了“殺牛賣肉，伐桑賣薪”的現象。由于下層人民在整個社會占百分之八十以上。因此聚集起來也是個很大的數額，占了免役法收入的大部分。此外，免役法還規定在役錢之外，“率其數增取兩分，以備水旱欠厥”，是為“寬剩錢”。［10］《長編》卷227.這是政府借賑災之名，即青苗錢盤剝之后，有一筆壓在農民身上的負擔。有人估計，從熙寧六年至九年，僅僅成都路的“寬剩錢”就達七百萬養［11］（漆俠《王安石變法》278頁）其數量之大令人吃驚。我們有什么理由認為，免役錢旨在減輕農民負擔，而事實上減輕了農民的負擔呢？從市易法看：市易法于熙寧五年三月實行，于汴京設都市易司，邊境和重要城市設市易司或市易務，平價收購市上滯銷的貨物，并允許商賈貸款或賒貨，按規定收取息金。在東京設置市易務，出錢收購滯銷貨物，市場短缺時再賣出。從變法的意圖上看，是為了抑制兼并，防止壟斷。然而事實上，市易法放貸的最大得利者是主管的官吏，而遭受損失的卻是政府，即國家投入了巨大的資本，卻賺不到什么，甚至還虧本。因為市易務作為封建壟斷性官營機構,必然要設置大量官吏，政府必須為此付出數額巨大的管理和監督費用，加上貪官污吏的貪污受賄、營私舞弊，使官營商業高成本運作，非但不能贏利,虧本是必然的。正如蘇軾所指出：“今官買是物,必先設官置吏，簿書廩祿，為費已厚，非良不售，非賄不行，是以官買之價，比民必貴，及其賣也，弊復如前，商賈之利，何緣而得。”蘇東坡的上神宗書元祐元年（1086年）六月，韓川在《乞罷市易奏》中也認為：實行市易法，“倉務共占官六員，專副書吏、庫級等不減百人，月給俸食幾千緡，所收之息,不補所費之半。竊惟市易之設,雖曰平均物直，而其事則不免計較以取利，使獲其利，實足以佐用尚不可，而又所收不補所費，顧可為邪？”［12］韓川《乞罷市易奏》?那么政府要扭轉市易務的虧本經營，使其長期、全面運轉,在國家財政補貼無力支付的情況下，唯一的辦法只能依靠政府的強制力量，將成本積累轉嫁到普通消費者頭上。市易法發展到后來，把最初的“并不得抑勒”的規定拋到腦后，對許多商品實行強買強賣。如前所說?任職于市易司的魏繼宗說：“凡商旅所有,必賣于市易；或非市肆所無，必買于市易。而本務率皆賤以買，貴以賣，廣收贏余。”食鹽專賣后，“鹽價既增，民不肯買，乃課民買官鹽，隨貧富作業為多少之差。買賣私鹽，聽人告，重給賞，以犯人家財給之。買官鹽食不盡，留經宿者，同私鹽法。于是民間騷怨”。而且市易法增加了交易成本，導致一定數量的商品價格上升，消費者的購買數量下降,本來不滯銷的商品都成了滯銷商品，官府又不能虧本，市易務等機構還要靠賺錢維持運轉，就只好靠強買強賣盤剝百姓了。市易務在贏利中其職能也逐漸異化，平物價抑兼并的初衷完全喪失，在官營壟斷商業中連蠅頭小利也不放過。正如蘇轍所批評的:“今自置市易.無物不買，無利不籠:命官遣人.販賣南北;放債收息.公行不疑:杜絕利源.不予民共。觀其指趣.非復制其有無.權其輕重而已也。徒使小民失業.商旅不行.空取專利之名，實失商稅之利。”最后以至連水果芝麻梳樸之類的小商品也作為官府的經營對象。市易務還采取各種辦法抽稅，官吏甚至敲詐勒索。如鄭俠就揭露說:商人出京師城門，“但是一二頂頭巾，十數枚木梳，五七尺衣著之物，似此等類,無不先赴都務印稅,方給引照會出門”。市易務在借貸方面也損害了中小商人和城市居民的利益。王安石的弟弟王安禮就對神宗說：“市易法行，取息滋多，而輸官不時者有罰息，民至困窮。”元豐二年（1079年）八月，都提舉市易司也承認“諸路民以田宅抵市易錢久不能償，公錢滯而不行，欠戶有監錮之患”。因借市易錢而遭監錮的事實說明，中小商人在市易法的實施中不是獲得好處，而是受到損害。市易法也正是由于政府在各個方面進行管制，導致中小商人和城市平民的利益受到損害，社會基礎遭受破壞，致使市易法最終被取消。從均輸法看：熙寧二年（1069年）七月，實施“均輸法”，對原先的“貢輸法”進行改革。宋朝建立后，為保障京師開封的“上供”即朝廷與政府的需求，設“發運使”負責在東南六路采購各類物資并運輸至京師，稱為“貢輸”。貢輸法慢慢出現了弊端，一是“內外不相知”，發運使既不掌握京師諸倉庫的物資儲存情況，也不清楚朝廷與政府的具體需求情況；二是“盈虧不以相補”，發運使的工作被動，在豐收物賤之年、便于運輸之地不敢多采購，而在歉收物貴之年、運輸困難之地又不能少采購，只是“按簿書，促期會”，按照既定的采購清單，如數采購和如期運輸。這種僵化的貢輸法，常常造成貢輸物資與實際需求之間的嚴重脫節，某些貢輸物資遠遠超過實際需求，積壓過剩，到最后只得低價出售，致使“遠方有數倍之輸，中都有半價之鬻”；而某些貢輸物資卻又遠遠不能滿足實際需求,只好再通過市場進行購買，善于投機鉆營的富商們就趁機抬高物價，結果“富商大賈因得乘公私之急，以擅輕重斂散之權”，政府反而喪失了對市場的有效調控。為革除上述弊端，王安石開始推行“均輸法”。第一、確立“徙貴就賤，用近易遠”的供應原則。第二、擴大發運司的職權，撥給發運司專項資金，用于采購，賦予'從便變易蓄買”的權力，并增辟官吏。第三、建立京師所需與發運司上供的信息溝通體制，讓發運司預先知曉京師庫藏狀況，根據實際需要合理安排糴買、稅斂、上供。均輸法把政府采購和政府商業經營結合在一起，強化了政府對于商品流通和商品交易領域的調控，增加了政府財政收入，限制了富商大賈的經營空間和對市場的操縱，對穩定經濟秩序發揮有一定作用。然而均輸法隨著變法的深入出現了問題：政府持巨資進入商業運營和市場交易，依托行政力量對商業和市場進行干預操控，處于強權強勢地位，這勢必破壞價值規律和市場法則的自我調節作用，沖擊正常的商品流通和商品交易秩序，削減商品經濟發展的純粹度和自由度，從而最終給社會經濟的健康發展造成傷害。而且均輸法在執行中也存在折錢過重、錢米并征和折錢不均三個方面的問題。在歉收米貴之際，政府不征米改征錢，如果按豐收米賤地區的糧價折錢，對減輕農民負擔是有利的。但有時官府折征的錢數比當地的市場價格都高出不少，這就反而加重了農民的負擔。這是因為均輸法同樣擔負著為朝廷斂財的重任，所以各路官員都恨不得多從人民手里多征收一點。元豐后期甚至還出現了發運司把正常經費的糴本冒充“羨余”獻給皇帝的惡劣現象。另外，在離汴京較近的淮南一帶糴米，向較遠的江、湖地區征錢，這是符合均輸法“用近易遠”之原則的，可以節省運費，但也造成了購買錢款投放不均，客觀上加劇了東南其他地區的錢荒。從方田均稅法看：“理財”在宋時被提到前所未有的高度，雖然宋時的經濟得到極大的發展，甚至繁榮程度空前，但是對于“冗官、冗兵、冗費”的宋王朝來說總是入不敷出的局面，而田賦收入占了國家財政收入的大半，所以政府對田賦的管理是財政管理中最重要的一環。熙寧五年（1072年），王安石頒布了方田均稅法，其中包括“方田”和“均稅”兩個方面。它是針對北宋土地占有極不均等，貴族官僚廣占田園而不納稅，貧民“產去稅存”的現象進行改革的。方田均稅法的頒布，其目的是希望通過調整賦稅來實現對國家的治理。因此方田均稅法的實施是很有必要的。也取得了明顯的效果，不僅擴大了政府所控制的稅田，增加了賦稅收入，也在一定程度上改變了官僚地主有產無稅、而農民產去稅存的不合理現象。當然，方田均稅法只是意在通過“履畝而稅”而做到“均稅”，并不想去改變“田制不立”、“不抑兼并”的國策，也沒有觸及到土地制度和土地所有權問題，因而其變法改革的深度是有限的。治標不治本，自然不可能取得根本成效。方田均稅法本身也存在明顯的制度缺陷，從九月的丈量清查到次年三月的“揭以示民”，需要的時間過長，成本也太高，在當時吏治因循推諉的不良局面下，實難取得重大成功。方田均稅法實行后，官僚貴族和地主豪強所占有的土地無法再隱瞞了，必須按土地的多少和質量的等級向國家納稅，占地多者交稅多，占地少者納稅少，少數農民承擔國家大部分租稅的不合理現象得到了改變。這也遭到兼并之家最為激烈的反對，實施范圍僅限于東京、河北、陜西等路。從農田水利法看：農田水利法是這幾項經濟變法中較好的體現了王安石的“因天下之利而生天下之財”思想的。農田水利法實行按驗制度和差官察訪制度，水利工程從規劃、興修、竣工都處于政府的監控之中，管理體制也比較完善。按照農田水利法的規定，各級官員提出的農田水利計劃，都要經過有關部門的考察，按驗是否可行，可行的話才能修建。中央政府對各級官吏提出的農田水利計劃進行按驗，這樣可以防止弊大于利的工程興修。如董敦逸任知縣時，“時方興水利，提舉官調民鑿馬渡港，云可灌田二百頃，敦逸言于朝，以為利不補害，核實如敦逸言。免役夫十六萬，全舊田三千六百頃”。中央政府停止“利不補害”的鑿馬渡港工程的興修，由此可見，按驗制度所起的作用。為監督水利工程的實施及保證農田水利工程質量。此外，中央政府還實行差官察訪制度。差官察訪制度有以下好處：其一，中央政府可以及時的了解各項工程的利弊。其二，可以監督地方政府興修農田水利工程的進展情況。按驗制度從源頭上把關，避免農田水利工程的偽濫；察訪制度監督農田水利工程的實施，保證質量。在這樣的管理體制下，中央政府就有可能做到既預防不切實際農田水利工程的出現，以免浪費人力、財力，又可以對地方政府的欺騙行為進行處罰、對有功者進行獎勵，有利于統一思想，堅定信心，避免聽信浮議而綴修本可以興修的水利工程。此外，政府還進行賞罰較為分明的考課制度。農田水利法明確把興修農田水利規定為地方政府的重要職責，熙寧三年八月，又規定：每年歲終，各地要將各地農田水利情況上報司農寺，“天下水利興修過若干處，所役過若干人功，若干兵功，若干民功，淤溉到田若干頃畝，增到稅賦若干數目，農田開辟到若干，生荒地土增到若干”，以便司農寺對地方政府農田水利情況進行考課，并根據考課情況予以獎罰。這種有功者賞，犯錯者罰的考課制度無疑會激勵廣大官民興修農田水利的積極性。但農田水利法也并沒用完全脫離斂財的性質。凡遇“工程浩大，民力不能給者”可向國家貸款，但須“仍依青苗錢例”支付20%的利息，限期還官。□宋會要輯稿?食貨[M].北京沖華書局，1984很多工程都由百姓出錢也加劇了農民的負擔。二、吏治的腐敗使變法南轅北轍從青苗法，市易法，均輸法，方田均稅法的立法設計看，變法的宗旨是富國強兵，擺脫“積貧積弱”的局面，減輕百姓的負擔，實現政府與百姓的“雙贏”，里面絕大多數變法條款在制定時都是有益無害的。但是，變法在實施中被嚴重扭曲，新法實施的結果則出人意料的惡劣。在青苗法實施中，各級政府官員先強行放貸，又暴力收貸，層層加碼，逐級提高利率，加上貸款手續繁瑣，經辦官員敲詐勒索，索賄受賄，利民之法在基層社會變成了貪官污吏斂財的手段和借口，造成名怨沸騰，變法的目的和合法性受到廣泛的質疑。市易法在實施中走向了反面，作為執法主管部門“常平市易司”濫用職權，墮落到自己的對立面，投機倒把，中飽私囊，欺行霸市，擾亂市場秩序，成為老百姓痛恨的“官倒”，比變法前的富戶奸商還壞。而均輸法設立的“政府采購制度”被主管部門扭曲，架空，“發運使衙門”壟斷經營，濫用職權，扭曲政策，一頭吃財政，一頭吃客戶，居中盤剝利潤。其他新法也遭受了不同程度的扭曲，給貪污腐敗行為以可乘之機。政策在執行中違背了初衷，其結果是可想而知的。方田均稅法實施也凸顯腐敗，大致可分為以下四點，一為丈量不實，有兩百畝方為二十畝的，有九十六畝方為七十畝的，虔州之瑞金就是如此，有租稅一十三錢而增至二貫二百的，有租稅二十七錢增至一貫四百五十的，虔州之會昌就是如此。二為方田加稅，方田均稅是為小民減輕一點負擔，解決產去稅存的問題，他們背道而馳，往往于舊管稅額外，增加稅數，有一邑之間增加數萬的。三為造謠惑眾，不少官吏故意歪曲方田均稅條例，煽惑小民讓他們賤價賣出田業，或毀伐桑桎，破壞社會秩序。四為節外生枝，在方田過程中，不照章辦事，把一些荒山野嶺作為良田進行方丈，敲詐勒索，民眾因此流離失所。方田均稅官吏給方田均稅法制造了很大的障礙，使效果顯著的方田均稅推行不下去了。但從更深層次來看，封建社會的官場腐敗是必然的。“千里來做官為的吃和穿”，“三年清知府，十萬雪花銀”是他們當官的目的。大宋王朝從上至下都爛透了，靠這樣的官員去實施新法，新法只能成為他們的又一