PAGE2PAGE5對行政行為司法審查的范圍：事實問題周永坤蘇州大學教授 司法審查的范圍實質即司法權與行政權的分野，亦即司法權在多大的邊界內、多強的程度上可以對行政行為予以司法控制。確定科學的對事實審查的范圍，對于行政執法行為的質量及行政效率至關重要。迄今為止的世界近現代法律史，尤其是二戰以后的當代法律史是一部司法審查范圍不斷擴大的歷史。正所謂物極必反，司法審查并非越大越好，必須安排在適度的范圍內，因為過度的司法審查會降低行政效率，一旦司法取代行政權則又會導致“前門拒虎，后門進狼”的悲局。由于行政事務的復雜性，適度的行政自由裁量實屬必須。這樣，司法審查的范圍問題就十分突出，成為現代行政法發展的一個主要標志。廣義的司法審查的范圍涉及兩大問題：一是法院對何種性質的事件享有最后的裁判權，行政機關對何種性質的事件享有最后決斷權，此即通常所講的受案范圍問題。大陸法系的行政法重受案范圍的劃定，以此作為區分行政權與司法權的主要手段。二是對個案審查的強度或程度問題，這是狹義的司法審查范圍。狹義的司法審查范圍又包含兩方面的間題：其一是當該案性質上屬受案范圍時，法院的審查權限于審查法律間題還是審查法律問題與事實向題；其二是法院對案件的審查限于合法與否還是包括合法性與合理性，即是否對自由裁量行為和不確定法律概念具有審查權？本文只討論狹義的司法審查范圍的第一方面—事實問題，采取橫向和縱向比較的方法，以揭示在事實問題上各國法律發展的共同趨勢及利弊得失，以期尋找我國的最佳立法選擇。（一）英美模式：嚴格區分事實問題與法律問題，從原則上不審查到部分審查再到原則上審查英美法在此問題上的歷史起點是區分事實問題與法律問題，法院只審查法律問題，而事實間題的確定權在行政機關。之所以形成此種格局，有其歷史、現實和觀念上的原因。首先，司法審查的性質在英美法屬特殊形式的“上訴”。在歷史上，英美法歷來有法律審和事實審之分。上訴審一般為法律審，除少數例外，確定事實是基層法院的事，由此而產生了類似于上訴審的司法審查只限于審查法律問題，事實問題由類似于初審法院地位的行政機關去解決的慣例。其次，英美法特別是美國法的行政程序相對于司法審查制度發達較早（1947），且相當完備。在美國人眼里，行政程序是控制行政行為的主要力量。客觀上，由于嚴密的行政程序—調查、聽證、公開、公眾參與等—事實問題在行政階段解決的合法性、合理性程序也確實較高，事實問題也變得相對簡單，兩造的分歧減少，司法介入的必要性降低，使法院可以騰出手來專心于研究法律間題。其三，在觀念上，英美人認為法律解釋權屬法院，法院是最終解決法律問題的權威機構，因此法院對行政機關職權范圍內的事不宜過多干預，以免越俎代庖。其四，英美法系法官特有的司法自律傳統的作用不能忽視。對事實問題的確定常常與政策有關，而法官一般避免介入政策之爭，以免失去客觀公正的立場，有損法院威望。例如，確定一個工作者是“雇員”還是“獨立的締約人”這個事實問題涉及到該工作者是否享有勞資法規定的權利，而這又是一個政策間題。害怕麻煩也是司法自律的原因。正像英國行政法學家彼德?凱恩所言，法院早就認識到查明事實的困難，上訴法院一般不愿介入初審法院調查事實，除非他們確信弄錯了。發生了什么事情的直接證據常常不充分，因而會陷入“發生了什么”的爭議，即環境（間接）證據很重要，而審查證據，不論是直接的，還是間接的，很大程度上依靠調查目擊者的人格以證實他的可信度，這是上訴法院不愿干的，因為這將使上訴法院處于不利地位，“這是為什么法院行使司法審查權不愿涉及事實問題的原因，而且……司法程序主要不是用來解決事實爭議的”。司法自律的另一重要原因是司法機關認識到事實問題的答案不是唯一的，可能有多種答案具有相同的合理性，一旦卷入將引起無休止的爭論。最后，功利的考慮也是英國法院不愿審查事實的理由。事實只涉及個案，而法律涉及一類案件，為了不至將有限的、不足的司法力量糾纏于個案，提高司法社會的效益也要求不涉及事實問題。但是，實際上“事實問題”與“法律問題”是難以截然分開的，法院也并不是完全不審查事實間題。不過何種事實可審查，何者不可審查，在法律上長期處于模糊狀態，所以法院原則上對事實問題不予審查。直到1922年的一個判例（R?V?NatBellLiquorsItd）才確定了一般原則。對部分事實問題予以審查。在該案中，樞密院明確指出，法院無權撤銷一個決定制作者可以不要證據有權徑行作出的決定。法律是否可以干涉對錯誤事實的決定，取決于該事實是管轄權的基礎，而不在于決定者在行使無可爭議的管轄權中的錯誤。此案開創了一個先例：將事實區分為管轄權事實和非管轄權事實，法院只審查管轄權事實。所謂管轄權事實（JurisdictionalFact）指與行政機關的管轄權有關的事實，即該事實問題的確定事關行政機關有無管轄權，或是否越權，這樣的事實必須納入司法審查。非管轄權事實（Non-jurisdctionalFact）指與行政機關的管轄權無關的事實，即該事實問題的確定與行政機關的管轄權無關，也稱行政機關有權決定的事實。例如：假定一個行政機關有權根據設備質量來確定私有家庭住房的房租。這里起碼有兩個事實間題：一是該房子是否用來作為“私人家庭住房”，一是設備的好壞，這是確定房租水平的標準。前者是管轄權事實，后者是非管轄權事實。因為前者的定位決定了該行政機關管轄權的有無—如某房確屬“私人家庭住房”，則該行政機關有管轄權；若非，則無管轄權。后者是該行政機關職權的事。上述判例一個不言而喻的前提是議會主權原則和越權原則。根據上述兩項原則，行政機關的行為必須有法律授權，法院的作用在于擔當“法律守夜人”。如果行分審查與否的標準問題上美國也比英國棋高一著。美國對事實司法審查的范圍比英國要廣。美國在原則上對事實予以司法審查，而英國則長期區分管轄權事實與非管轄權事實，法院原則上只審查前者，實際上甚至不予審查，至80年代末才有突破的跡象。在區分審查與否的標準問題上，美國人似乎也比英國人略勝一籌。英國人的立足點在國家權力的分野，美國人的立足點似乎不在此，而在于實現真實與公正。從上述美國法律對事實審查的不同程度的規定可以看出，美國法劃分審查與否的標準為：證據的可靠性完備性程度及與此相應的受審查的行政行為所遵循的程序的嚴密性程度。證據的可靠性完備性程度越高，司法審查豁免的程度越高，這充分表明了美國人務實的、科學的態度，同時也表明對專業知識的尊重與對行政官員的尊重。實際上，由于美國有特別發達的行政程序法，真正由法庭審查否定的事實問題并不多。（二）大陸法系模式—幾乎全部審查事實問題由于特殊的歷史傳統，大陸法系的司法審查幾乎一開始就審查全部事實間題，其中法國有極少例外，而德國法院一直享有完全的審查權。法國的審判機關實行普通法院和行政法院雙軌制，對行政行為的司法審查權也分屬不同的法院系統，形成獨特的司法審封審查與行政審判審查雙軌制。普通法院管轄的行政事項為：（1）私產管理行為；（2）公務活動的私管理方式；（3）法律規定和判例確定的司法審判保留事項，主要指：個人的身份、自由、私有財產權、非法侵占不動產、暴力行為，（4）法律特別規定屬于普通法院管轄的事項：間接稅、郵政運輸、社會保障、行政機關運輸工具的事故責任、發明專利證。上述對行政行為的司法審判審查完全適用普通司法程序，法院擁有對全部法律和事實問題的審查權。法國對行政行為的行政審判審查分為不同的訴種。在不同的訴種中，對事實問題的審判權規定不一。法國的行政訴訟分為四大訴種：（1）越權之訴；（2）撤銷之訴；（3）解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴；（4）處罰之訴。其中處罰之訴為數極少，第三類訴訟與撤銷訴訟的意義基本相同。所以從管轄權的意義上來分，法國最重要的行政訴訟是越權之訴（最主要的撤銷之訴）和完全管轄之訴。這兩類訴訟中行政法院對事實的審查權不相同。完全管轄之訴指行政法官可以行使全部審判權的訴訟。在這類訴訟中，行政法官的權力類似普通法院法官的權力，有權對全部法律問題和事實問題作出審查。越權之訴是當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求查核行政行為的合法性并撤銷違法行政決定的訴訟。越權之訴的法律性質使法國人將它的審查范圍限于“合法”性審查，即只審查法律間題。20世紀初，法國行政法院開始審查事實間題。1914年最高法院在Gomel案中審查事實根據的法律性質，1916年在Camino案中審查事實根據的實際存在。理論上作出的回應是：行政法院審查事實問題并不是審查行政行為是否適當，仍然是審查行政行為是否合法，沒有改變訴訟的性質。看來原本法國人把事實問題與行政行為的“適當性”而不是“合法性”聯系起來，由于“越權之訴”限于審查行政行為的“合法性”，所以行政法院拒絕審查事實。實際上，審查事實是審查行政行為合法性的必要條件，不審查行政行為據以確立的事實本身是否存在，確實難以達到撤銷之訴的目的。法院在越權之訴中主要審查事實的根據是否存在，事實的性質是否符合法律規定，事實性質與行政決定妥當性的關系。雖然同為大陸法系國家，德國的做法與法國有異。德國的行政法院有權審查全部法律和事實問題。其主要原因在于：（1）德國行政法院的地位高于法國。法國行政法院雖具有獨立地位，但不屬于普通司法系統序列，至今與行政部門存在割不斷的聯系。而德國的行政法院則不同。德國的司法系統有憲法法院和普通法院兩大類，普通法院又分為一般法院（民刑法院）、行政法院、勞動法院、財政法院、社會法院，可見德國的行政法院具有普通性、司法性和單列性。這使行政法院成為在行政機關和公民的關系中實現公正的中堅，它有必要對全部法律和事實問題予以審查。（2）這也與德國行政法院的審查制度有關。德國的行政法院實行審問制，在審問制下，法院有職責調查事實，對證據予以審查。（3）德國行政法院之所以對全部事實予以審查，有其歷史方面的原因：行政法院系統成立較早，相比之下行政程序法發育遲緩。如果從1863年巴登邦設立行政法院起算，到1976年《行政程序法》的制定，其間經歷了100多年無行政程序法典而有行政法院審判的階段。由于德國歷史上行政專橫長期存在，加上行政程序法典之缺損，行政行為的質量欠佳，而且行政機關與公民的爭執主要發生在對事實的認定上。德國人長期以來并沒有把提高行政行為質量的著眼點放在行政程序上，而是以分權的角度注意司法權的牽制，這勢必促成德國行政法院對事實問題的全面審查。（三）日本的混合型模式日本的行政訴訟制度形成于民治憲法以后，可以分為明治憲法確定的體制和二戰后的體制兩大階段。在明治憲法的體制下，日本承襲的是法國早期的行政法院模式，其特色是行政法院屬行政系統之一部分，行政法院受案范圍極小；同時由于天皇體制的存在，行政權優越色彩極濃，加上缺乏分權觀念，行政法院的建立只是國家機關的職權分工而已，司法審查徒有其名，所以也談不上法律與事實問題的區分。戰后，日本法制開始從大陸法傳統向英美法轉換。1946年通過現行憲法，該憲法第76條第1款規定：“一切司法權屬于最高法院及由法律規定設置的下級法院。”第2款規定：“不得設置特別法院，行政機關不得施行作為終審的判決。”這意味著舊時行政法院被撤銷。為解決行政訴訟問題，1947年通過“關于適應日本國憲法施行的民事訴訟法應急措施的法律”，該法規定行政事件與民事事件以相同的程序處理。這標志著日本行政審判走向英美道路—司法審查權由普通法院行使。從不承認行政案件的特殊性來看，法院有權審查全部法律和事實問題（但實際上有特別法規定例外），直到1962年通過行政事件訴訟法才確定了現行行政訴訟體制。現行體制在事實間題上攙雜了英美與大陸法系的不同規定而頗具特色。1962年的行政事項訴訟法采用了德國法系的職權主義原則。該法第24條規定：“法院認為必要時，得以職權為證據調查。惟關于其調查證據之結果，應聽取當事人之意見。”據職權主義，法院得對所有法律與事實問題作出裁決。另一方面，日本又以保留單項立法和判例的形式作為上述行政事件訴訟法的例外—吸收美國的實質證據規則，以尊重行政機關從專業性、技術性及政治角度作出的事實判斷；同時也避免重復審查事實之弊。例如獨占禁止法第80條、電波法第99條、礦業法等有關土地利用調整程序的法律皆承認實質證據規則，同時判例承認，即使在沒有明文規定的情況下，對實質證據存在與否仍可由司法審查。對于由行政廳自由裁量的事實問題，法院一般不想介入。但是行政事件訴訟法第30條規定：“有關行政機關之裁量處分，在超越裁量權之范圍或濫用時為限制，法院得撤銷其處分。”當行政廳的裁量越權或濫用裁量權時，有關事實將受到司法審查。（四）我國的歷史與現狀終清之前，中國無行政訴訟制度。辛亥革命以后，雖然1911年11月3日通過的《中華民國臨時政府組織大綱》以美國國家制度為藍本，但其司法制度卻沿續了清末變法之路—大陸化。《中華民國臨時約法》第49條規定了公民行政訴訟權利。1914年公布行政訴訟條例及平政院編制令，中國開始有了行政訴訟，但徒具形式而已。1932年國民黨政府公布行政訴訟法，后雖迭經修改，但更張甚少。1945年通過了行政法院組織法。舊中國的行政法院地位類似德制，屬司法系統內獨立的法院，但受案范圍及組織系統卻遠不如德制。不過，在對事實問題的審查方面與德國人無異：采完全的職權主義，法院可對全部事實和法律間題作出裁決。舊行政訴訟法第18條稱：“行政法院得以職權調查事實，徑為判決。”第22條規定：“行政法院得以指定評事或囑托普通法院或其他機關，調查證據。”新中國成立以后的最初33年既無行政訴訟法也無行政訴訟，公民與行政機關的糾紛通過信訪途徑解決。1982年通過的民事訴訟法第3條第2款規定：“法律規定的行政訴訟案件適用民事訴訟法。”該法采取職權主義，法院得“調查研究，收集證據"，1989年通過了新中國第一部行政訴訟法。該法第3條第2款規定：“人民法院設行政審判庭，審判行政案件。”這表明行政審判機關—行政審判庭是法院內與刑事審判庭、民事審判庭并列的一個審判機關，受法院組織法的支配。行政訴訟法與民事訴訟法一樣采職權主義，法院對全部事實問題可以審查（如果法院認為需要的話）。這從行政訴訟法以下條款的規定可以感知。第31條第2款規定：“證據經法庭查證屬實，才能作為定案的概念。”第33條規定訴訟過程中被告不得“自行向原告和證人收集證據。”第34條規定法院“有權要求當事人提供或補充證據”。另外，審理和判決的程序中也貫徹了此種原則。在59條、60條關于上訴程序的規定中，上訴審法院也有審查事實的職責。證據經法院“查證屬實”，方可作為認定事實的根據，可見法院得審查全部事實。（五）幾點結論德國固守職權主義傳統，主張對事實間題的審查源出于行政程序立法遠落后于行政訴訟立法，因而行政行為的合法性、合理性程度主要靠司法機關來維系。法國雖屬大陸法系卻對部分事實網開一面，留給行政機關去決斷。區分事實問題與法律問題并以此作為標準界定司法審查的范圍為英國首創，但半個多世紀以來，尤其是近十年來，英國法院大幅度擴大了對事實問題的審查權，這是世界范圍內法治國潮流的影響，或許也應歸功于歐洲人權公約。該公約第6條規定成員國