歐盟家庭友好政策體系的構建與缺陷

“家庭友好政策”是在國家福利體系下實施的措施，幫助父母調整家庭和工作之間的矛盾，如假期、探親和兒童護理。(62-75)在家庭友好政策上,歐盟缺乏直接的行動權限。但自20世紀80年代開始,憑借自身在勞動力保護、性別平等、兒童照料等領域的行動權限,歐盟得以介入原本由成員國獨享的政策領域,同時通過發布指令與建議、開展共同行動等方式建構自身的家庭友好政策體系。它是歐盟在歐洲社會一體化建設上所取得的突出成果,體現了歐盟建設者們促使一體化“貼近人民”和減少民主赤字的努力。鑒于目前學界對歐盟家庭友好政策的研究還較為薄弱,本文主要對歐盟家庭友好政策的形成背景、政策框架及其面臨的挑戰作簡要評述,希望借此加深我們對歐盟家庭友好政策的理解與認識。一、統一大市場的建設有利于提高未成年人生育率,并為各國社會保護水平提供了新的平臺歐盟成員國家庭友好政策體系分屬于不同的模式:以北歐國家為代表的婦女友好(或平等主義)模式;以英國與愛爾蘭為代表的自由勞動力市場導向模式;以歐洲大陸國家為代表的三階段模式;以四個地中海國家為代表的家庭基礎模式。這些不同模式的家庭友好政策基于不同的歷史傳統、意識形態與政治制度,對協調家庭與工作的關系持有不同的態度,因而向其國民提供了不同水平的社會福利。但在進入20世紀中后期以后,在歐洲范圍內普遍出現的一些社會問題與社會現象,在不同程度上對歐盟成員國的家庭友好政策體系發起了沖擊與挑戰。首先,人口深度老齡化提高了家庭友好政策的重要性。從19世紀末開始,歐洲社會的人口結構一直朝著生育率下降與平均預期壽命延長的趨勢發展。到20世紀中葉以后,以超低生育率、低死亡率、低(負)自然增長率為主要特征的人口轉變趨勢更為明顯。從1960年至1995年,歐盟成員國平均總生育率從2.69‰下降至1.54‰;結婚率從7.47‰下降至5.22‰,離婚率從0.73‰上升至1.91‰;男性的平均壽命從67.50歲提高到73.67歲,女性則從72.74歲提高到80.07歲。(347-352)人口老齡化發展的規模與速度引發了輿論的廣泛關注。這不僅因為人口危機關乎人口結構和人口數量,也關乎整個民族的興亡,還在于人口危機對國家的國際地位、福利制度、經濟發展都會造成重大的影響。在這種嚴峻形勢下,提高生育率就成為緩解人口危機的一種重要途徑。為雙職工家庭提供協調工作與家庭的幫助,不僅可以提高勞動者的勞動積極性與生產效率,更重要的是可以消除一部分勞動者減少生育或選擇不生育的后顧之憂。美國經濟學家加里·貝克爾(GaryBecker)提出的“需求理論”認為,父母“對孩子的需求不僅受孩子價格的影響,而且受實際收入的影響?！?171)歐洲理事會下設的歐洲人口委員會在其2001年的一份研究報告中也認為:“孩子的成本越高,對孩子的需求越低?，F金津貼或產假津貼的水平越高,對孩子的需求越高。因為這些津貼削減了孩子的直接成本與(或)機會成本。”(14)生育率下降就意味著撫養孩子的成本上升、夫婦收入的下降或者是夫婦對其他事物的喜好超過了對孩子的喜歡。這樣,運用家庭友好政策為父母提供經濟資助、兒童照料服務或帶薪假期,以削減撫養孩子的經濟成本將可能對生育率產生積極影響。其次,統一大市場的建成凸顯各國社會保護水平的差距。實現商品、服務、勞動力與資本的自由流動是歐洲統一大市場的內在要求。統一大市場的建成不僅為歐盟成員國的經濟發展提供了擴大的市場,而且為各國的貿易與生產帶來了更加激烈的競爭。在拆除了內部藩籬之后,所有成員國都被置于同樣的競爭舞臺上,這就進一步拉大了歐盟成員國在社會保護水平上的差距。在自由市場經濟為主導的體制下,資本逐利的天性會自動加速其區域流動態勢,而成員國自身無法設置有效的屏障加以阻止;此外,勞動力也會在擴大的市場中自動選擇對自身更加有利的工作場所。如果各國家庭友好政策體系繼續維持現有的保護水平,那么提供較高保護水平的國家將由于“社會傾銷”的負面影響而無法在對外貿易中占據優勢。而對于那些社會保護水平較低的成員國而言,雖然占據了勞動力成本較低的競爭優勢,但就經濟發展的長遠前景而言,這種競爭優勢可能因為高素質人才的外流而最終轉變為劣勢。因而,統一大市場的建設成功進一步增強了成員國協調各國家庭友好政策水平的愿望,以避免自身在市場競爭中處于劣勢。與此同時,由于統一大市場的建成,出現了大量的跨國勞動力。單靠個別國家間的協商難以有效地解決這些勞動者的社會保護以及其他一些福利待遇問題。建立歐盟層面統一的協調機制將會有助于縮減各國社會保護水平的差距,并且減少勞動力跨國流動的潛在障礙。最后,國際競爭的激烈彰顯歐洲社會一體化建設的落后。歐洲一體化的建設長期以來一直遵循著經濟自由化、政治穩定化的優先順序。所以從一開始,一體化的首要目標就是取消關稅限制,以便貨物與人員能夠自由暢通;與此同時,設計出一種國際制度結構,以便歐洲國家能夠和平共處。按照這種理念,一體化從1951年的歐洲煤鋼共同體、1957年的歐洲經濟共同體與歐洲原子能共同體、1967年的歐洲共同體,一直發展到1992年的歐洲聯盟,區域間的經濟整合與政治合作日益緊密而且高度發達。在這期間,自由資本主義思想逐漸成為締約國的主流思潮。這種思想認為,人民生活水平的提高以及福利待遇的提供應該來自于自由市場經濟創造的經濟增長而非公共政策的管制與分配能力。(42-68)因此,羅馬條約在其社會憲章中并沒有賦予歐共體干預社會領域事務的明確權限。在羅馬條約下,社會政策的治理模式是以成員國的能力以及公共與私人行為體之間的等級關系為基礎的。(84)在社會政策領域中,委員會只能針對“在成員國層面產生并引起國際組織關注的問題,通過開展研究、發表意見與安排磋商等方式與成員國保持密切的聯系”;勞資雙方的利益代表以及其他利益代表所組成的經濟與社會委員會僅負有簡單的咨詢功能;代表成員國利益的部長理事會以全體一致投票的方式掌握著共同體社會維度的建設進程。在這種權力分配格局下,“共同體所關注的是經濟變化(特別是一體化)對生活條件和工作條件等廣泛問題的影響,而不是具體考慮某一個人的需要和私人社會服務事業的經營?！?332)這樣,歐洲一體化社會維度的建設就顯得相對落后了。到20世紀90年代以后,這種發展維度不均衡的狀況越來越難以適應一體化深化與擴展的要求。因為只有重視改善工人的工作條件與生活條件,才能最大限度地保護最重要的生產要素——人的生產能動性與積極性,才能最大可能地推動經濟建設的步伐。只有切實地保證勞動力的自由流動才可以加速統一大市場的建設成功,并為經濟的發展提供強勁的動力。通過強制性的規范,要求一些社會保護水平低的國家提高社會保護水平,有助于保持歐洲整體的政治地位與經濟實力。構建更全面與更具有人性化的歐洲聯盟因此受到越來越大的關注和重視。在這種背景下,歐盟家庭友好政策體系因其具有關注民生的直接針對性而被視為社會一體化建設的一項重要內容?？偟恼f來,在歐盟層面對成員國的家庭友好政策體系進行協調與干預既是提高生育率的一種途徑,也是確保各國公平競爭并提高歐洲整體實力的一種方式。正是考慮到歐盟家庭友好政策體系可能產生的巨大效益,所以歐盟才在生育率下降、區域內外競爭進一步加劇的壓力之下逐漸創建了這一體系。二、歐盟社會政策框架的確立歐盟家庭友好政策體系包括兒童照料建議、孕產婦保護指令與親職假指令。它的發展軌跡是循序漸進的。1992年3月的兒童照料建議(CouncilRecommendation92/241/EEC)除了建議成員國創建公共或私營、個人或集體的兒童照料設施,并確保這些設施的價格適中、高質量以及地區之間的差異與良好平衡外,還涉及了產假和親職假等內容。建議提出成員國為承擔照料與撫養孩子責任的在職父母提供特別假期;使工作場所的環境、結構與組織適應有孩子的工人的需要;促使男女之間分擔工作責任以及由照料孩子引發的家庭責任。建議還特別指出,兒童照料方法、產假與親職假都是有助于人們結合家庭責任與職業雄心的方法。孕產婦保護指令與親職假指令的通過實現了兒童照料建議中部分構想。它們是在性別平等成為性別主流的形勢下成為現實的。超低生育率的負面影響以及歐洲一體化建設的迫切需要,進一步突出了女性的地位與功能。將女性繼續排斥在致力于經濟發展、社會進步和政治民主的歐洲一體化進程之外,不僅影響性別平等的真正實現,而且危及一體化建設的效率。在這種情況下,歐盟的行動重點就從最初的結果平等轉為強調機會平等,到20世紀90年代更進一步提出性別主流戰略,即促使“正式參與決策的行為體將性別平等視角納入一切政策的所有階段與層次”(15)。孕產婦保護指令與親職假指令正是歐盟在性別主流戰略提出后所取得的重要成果。1992年12月的孕產婦保護指令(CouncilDirective92/85/EEC)規定,將懷孕、即將生產或處于哺乳期的女工視為特殊風險人群,不應該要求她們從事夜間工作;在分娩前后,她們有權連續休至少14周的產假,其中至少2周為強制性質的產假;禁止因其懷孕、生產或哺乳而解雇她們。1996年6月的親職假指令(CouncilDirective96/34/EEC)要求:成員國確保雇主能夠給予剛生育完孩子的父母以最低3個月的無薪假期;收養孩子的父母,直至其收養孩子8歲也享有同等的權利。通過親職假指令的頒布,歐盟首次將緩解在職父母的雙重負擔問題法制化與固定化。較之孕產婦保護指令,親職假指令因其同時針對男女兩性,且強調休假權利原則上個人化的特征,而更具有思想上的進步意義。它賦予歐盟統一各國親職假最低水平的法定權力,是歐盟在構建家庭友好政策進程中所取得的重要突破,反映了后馬約時代超國家機構行動能力與職權范圍擴大的現實。通過兒童照料建議、孕產婦保護指令與親職假指令,歐盟層面逐漸形成了家庭友好政策的框架。它是各成員國的法律制度相互協調的產物,主要涉及以下兩方面的問題:丈夫與妻子之間的角色分擔;工作與家庭之間的時間分配。雖然這一框架還無法與具有翔實內容、全面條款、雄厚資金支持等特征的成員國政策框架相提并論,然而這畢竟是歐盟經歷了數十年努力的心血之作。在框架初步建成后,歐盟通過強化自身的組織與服務功能以及進行制度建設與政策更新促進了框架體系的調整與完善。這樣,家庭友好政策逐漸成為歐盟社會政策的一個重要支柱,反映了歐盟建設“社會歐洲”、“人民歐洲”的決心與態度,也反映了歐盟對于“社會一體化是經濟一體化不可缺少的部分”的認識漸趨明朗清晰。(3)需要注意的是,由于歐盟成員國在福利國家的建設進程中,已構建起不同模式的家庭友好政策,因此,歐盟首先運用了協調性原則以建構超國家層面的家庭友好政策體系。協調性原則是指在各成員國不同的家庭友好政策之間建立一種協調機制,以便各國的政策能夠更好地銜接起來,減少因經濟一體化而帶來的家庭友好政策方面的摩擦。協調性原則的最終目標并不是建立統一的社會保護政策,它并不要求以歐盟的政策來取代原有的國內政策,而主要是促進各成員國通過談判來達成協調。這樣,協調性原則一方面降低了構建歐盟層面共同政策框架的難度,另一方面也大大強化了這一框架的國家間性質。這一性質具體表現在歐盟家庭友好政策涵蓋范圍的有限性、財政支持力度的薄弱性、執行方式的非獨立性上。而這一政策框架的另一基本構建準則輔助性原則使得國家間性質更加凸顯,也就是說,成員國政策可以解決的問題,歐盟家庭友好政策一般不會直接加以干預,而“應該讓成員國政府自己決定國內社會保護體制的構建、籌資以及組織的方式”(91)。共同體只有在“所擬行動的目標非成員國所能充分實現,且由于所擬行動的規?；蛴绊?因此最好由共同體來實現”的時候才能采取行動。這樣,在輔助性原則的保護下,歐盟家庭友好政策的超國家性受到限制;而在協調性原則的支持下,這一政策的政府間性質更為突出。這兩條構建原則實際上也預示了歐盟家庭友好政策的發展進程中將會主要面臨國家主權的挑戰。三、民族國家的一體化歐盟家庭友好政策是超國家機構與民族國家力量平衡的產物。但從歷史經驗來看,歐洲一體化的本質和步伐歸根結底還是由相對獨立的民族國家的決策和行動決定的。(275)民族國家擁有的強大力量不僅使其在歐盟結構內創造了一種由成員國集體履行責任和行使監督權力的機制,而且還使歐盟家庭友好政策的構建與發展面臨了嚴峻的挑戰:第三,對家庭友好政策的影響歐盟家庭友好政策的構建取決于成員國之間的相互妥協和達成共識。雖然在生育率下降、市場競爭激烈、歐洲整體實力的衰落等因素的威脅之下,各成員國產生了協調家庭友好政策水平的意愿,但當超國家層面的政策有可能危及本國的既有政策規定時,各國在家庭友好政策上的分歧就往往暴露無遺。早在1983年,歐共體委員會就在“關于親職假及因家庭原因休假的提議”(COM(83)686final)中提出,為男女工人提供至少3個月的帶薪親職假。但因為英國的堅決反對而未能使提議獲得通過。直至1993年歐盟委員會才再次提出親職假提案,但卻遭到了英國、愛爾蘭以及盧森堡的反對。英國提出了一個類似最小公分母的解決方案,即將休假的權利只賦予母親而不賦予父親。歐盟委員會指責這是一種“可怕的”變化。在此威脅之下,委員會將把英國的這份提案以性別歧視的理由提交歐洲法院裁決。鑒于委員會的強硬立場,成員國之間的協商才得以繼續進行。但是在決策的最終環節,即部長理事會的表決過程中,由于英國行使了否決權,致使其他成員國代表都取得了一致意見的提案仍然未獲得通過。以英國為首的一些歐盟成員國堅持自由主義立場,反對國家力量干預市場對資源配置的調節作用,嚴重阻礙了家庭友好政策決策的順利進行。今后歐盟委員會想要擴展或改革家庭友好政策,必然會面臨同樣的情景。超國家機構的靈活性在歐盟家庭友好政策體系的構建過程中,民族國家始終懷有矛盾的心理:各國既想通過合作分享歐洲一體化的成果,但又不愿其他政治力量進入本國的主權管轄范圍。因而在合作的層次與程度上,民族國家不約而同地表現出某種保守性。這樣,歐盟委員會提出的具有較高保護水平的提案總會因某些成員國的反對,而不得不反復修改文本或被迫中斷提案審批進程。在經歷了不斷的挫敗之后,委員會只得有意識地模糊文本的表述方式,賦予家庭友好政策的內容和實施方式以較大的寬松度。委員會希望通過這樣的妥協,為持不同立場的成員國留出足夠的政策空間,使得各方都能根據同一個文本做出有利于自身的法律闡釋,從而最終大大降低提案文本在交付理事會批準時所遇到的阻力。委員會在不斷退讓的過程中貶低了提案文本所具有的超前性與現實性。這樣,雖然超國家層面制定了家庭友好政策,但對津貼支付、權利個人化等敏感問題都沒有做出硬性規定,并且賦予成員國很多自行決定的權利,使之可以自行決定采取何種恰當的方式和方法來實現政策所規定的目標。這說明,歐盟家庭友好政策的主要目的不在于建立適用于整個歐盟區域的統一規則,而在于要求成員國行使自身的立法權,以使成員國的法律適用于歐盟所建立的共同標準或要求,或使成員國履行基礎條約所規定的義務。這些靈活性的存在,是家庭政策水平較低的主要根源。為了克服民族國家在家庭政策上的保守立場,超國家機構就必須擁有遠遠高于民族國家的力量。但要達到這種水平目前顯然非常困難。政策執行—第三,國家主權的主導性導致政策的法律效力不高。在歐洲一體化的進程之中,國家主權在與超國家機構的沖突與競爭中仍然占據優勢地位。這種力量傾斜制約了歐盟層面家庭政策的法律效力的增長。歐盟家庭友好政策體系是由具有不同法律效力的措施構成。兒童照料“建議”不具有法律強制力,只是“建議”成員國在有關方面采取行動。至于成員國是否采納建議的相關內容,兒童照料建議并未規定任何的制約強制措施。因此即使發生了這種情況,委員會也無可奈何。在強制力欠缺的情況下,建議所包含的一些先進內容并未保留下來。相反,在理事會不斷沖擊之下,建議內容的先進性逐漸被消磨替代。比如兒童照料建議1992年頒布時對兒童照料做出了較為寬泛的界定,包括提供假期與提供服務。然而在2002年理事會確立的巴塞羅那目標中,卻將兒童照料概念僅界定為提供兒童照料服務,并不包含設立相應的假期規定。(391)產假“指令”與親職假“指令”雖然以歐盟硬法的形式頒布,對所有簽字國都具有法律強制力,但指令一方面強調指令的實施要遵從各成員國的法律、集體協議以及個人合同的內容與要求;另一方面允許少數國家成為例外,不參與指令的執行。這種執行手段上的寬松與靈活為指令的執行帶來了問題。在指令的執行過程中,成員國采取了“各種回避、拖延或使自身成為例外情況的獨特戰略”,對歐盟指令做出回應。(74-85)這進一步表明,盡管歐盟已經成為對其成員國負有促使其經濟福利最大化的堅定責任的一個強有力的國際組織,但是它并未消除成員國的主權。這樣,無論是軟法還是硬法形式的家庭政策,都滲透著濃厚的政府間色彩,也就是說,歐盟層面的家庭政策尚缺乏強有力的強制手段和執行機構。這將使超國家機構在擴展家庭政策的進程中承受巨大的壓力。歐盟成員國在家庭友好政策的決策進程中所體現的頑固性、保守性與主導性,不僅嚴重影響了政策的決策效率,而且說明盡管各成員國參與了一體化進程并交付給超國家機構某些權力,但它們仍然是具有各自不同特性的不同單位。不但歐洲一體化的起步是國家意志作用下的結果,而且