增值稅擴圍應選擇交通運輸業(yè)

一、以行業(yè)發(fā)展為依據(jù)選擇改革的對象擴大增值稅的征收范圍（以下簡稱“增值稅擴大”），將現(xiàn)在征收增值稅的行業(yè)納入增值稅的征收范圍，影響中央和地方財政體制的調(diào)整以及地方主體的所得稅的新確認，以及國家會計和地方稅務服務的工作內(nèi)容和重點。因此,在當前條件下全面實現(xiàn)增值稅擴圍存在一定困難,而漸進式改革遇到的阻力則會小,比較容易進行。目前理論界討論的熱點行業(yè)是交通運輸業(yè)和建筑業(yè),選擇的依據(jù)為是否有利于征管和是否能被判定為生產(chǎn)性勞務。這兩類行業(yè)中的大多數(shù)都符合增值稅一般納稅人的條件,基礎條件較完備,改革易于實現(xiàn)。不過,當前的行業(yè)發(fā)展與過去已然有了很大不同,比如規(guī)模較大、財務會計核算規(guī)范的金融保險業(yè)等也符合增值稅擴圍的基本條件。因此,伴隨著國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進程的深化,優(yōu)先試行改革的行業(yè)應增加新的選擇依據(jù)。首先,從優(yōu)化服務業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度考慮,對于那些產(chǎn)業(yè)附加值較低,資源消耗度高,吸納就業(yè)能力弱,在服務業(yè)總產(chǎn)值中占比低的服務業(yè),如傳統(tǒng)餐飲住宿、洗染修理等行業(yè),目前處于飽和發(fā)展階段,很難有大的增長空間,可以在增值稅擴圍安排中暫緩考慮。而對那些融入現(xiàn)代信息技術和新業(yè)態(tài)、創(chuàng)造需求引導消費、對未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起關鍵作用、產(chǎn)業(yè)附加值高的服務業(yè)則應成為改革中優(yōu)先選擇的對象,如現(xiàn)代金融保險業(yè)。其次,需要結(jié)合營業(yè)稅的收入結(jié)構(gòu)考慮改革的承受能力。以2008年為例,房地產(chǎn)業(yè)、(1)建筑業(yè)和金融保險業(yè)占整個營業(yè)稅收入的比重分別為22.54%、20.26%和18.28%,其合計數(shù)占到營業(yè)稅收入的61.8%,(2)因此在推進改革時最好先選擇其中的一兩個行業(yè),做到既觸及營業(yè)稅改革中的重點內(nèi)容,又避免起步過猛對地方財政收入的沖擊。值得注意的是,房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)對2009年全國地方稅收收入增長貢獻突出。以廣東省為例,僅房地產(chǎn)業(yè)對地方稅收收入增長的貢獻率就高達64.2%。(3)2009年全國營業(yè)稅各項目增長率中,房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)分別高達38.6%、23.8%,而金融保險業(yè)僅為6%,交通運輸業(yè)更是出現(xiàn)0.5%的負增長。這說明,一方面,在過去的2009年,面臨異常嚴峻的經(jīng)濟形勢,房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)對推動經(jīng)濟增長起了重要作用;另一方面,地方稅收收入過度依賴于某一行業(yè)的結(jié)構(gòu)性風險不斷加大,同時地方稅收對房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的依賴程度加深折射出我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的弊病。根據(jù)《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》(國發(fā)10號)文件精神,房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)在政府有“扶”有“控”的發(fā)展策略中屬于“控”的范疇,再考慮到增值稅擴圍在一定程度上是為了減輕繳納營業(yè)稅行業(yè)的稅收負擔,(1)因此改革不宜在房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)首先推開。雖然房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)也亟需“被擴圍”,但在當前房地產(chǎn)稅改革尚未進行以及房地產(chǎn)價格仍持續(xù)上漲的客觀環(huán)境下,則要避免由于擴圍而使這兩個行業(yè)整體稅負水平下降,進而導致產(chǎn)業(yè)“逆向引導”的后果。與此同時,金融保險業(yè)承擔著較之其他行業(yè)偏重的5%的稅率,不符合國際上普遍對金融保險業(yè)輕稅的潮流,因此應作為增值稅改革的首選。最后,考慮到交通運輸業(yè)與各個生產(chǎn)經(jīng)營者密切相關的特殊性,以及其營業(yè)稅收入對地方財政收入影響較小的特點,也應將其納入增值稅擴圍的首選行列。二、通過稅收擴圍,保留行業(yè)差別稅率政策,構(gòu)建企業(yè)增值稅制度體系從理論上說,增值稅是中性稅,它不會因生產(chǎn)、經(jīng)營的內(nèi)容不同而稅負不同,要求的稅率檔次相對要少。而營業(yè)稅是行業(yè)差別稅率,體現(xiàn)著政府對特定行業(yè)的扶持和引導。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營業(yè)稅領域,則必然面臨這兩種理念的沖突。如何對此協(xié)調(diào),本文提出兩種選擇思路:其一,保留增值稅的中性特征,舍棄營業(yè)稅的行業(yè)差別稅率設置,直接擴大增值稅的征稅范圍而對稅率不作調(diào)整,轉(zhuǎn)而在企業(yè)所得稅中實現(xiàn)政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和引導。其二,在增值稅中注入產(chǎn)業(yè)引導因子,在擴大征稅范圍的同時設計差別稅率,以體現(xiàn)對不同行業(yè)的扶持策略。前者符合稅制的一般原理和稅種特性,但失去了營業(yè)稅的產(chǎn)業(yè)引導特色,后者更貼近實際,但違背增值稅中性原則,加劇稅制扭曲。這兩種思路各有優(yōu)缺點,很難取舍,若進一步分析企業(yè)所得稅政策的特點,則發(fā)現(xiàn)企業(yè)所得稅的產(chǎn)業(yè)導向政策主要集中于優(yōu)惠領域,而稅基式優(yōu)惠的重點在“創(chuàng)新”和“環(huán)?！?比如對企業(yè)從事環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、公共基礎設施項目,購買研發(fā)設備,開發(fā)新產(chǎn)品、新技術、新工藝等給予優(yōu)惠;稅率式優(yōu)惠重點則在于小型微利企業(yè)及高新技術企業(yè),這些優(yōu)惠政策具有普適性,但缺乏針對特定行業(yè)的優(yōu)惠、引導政策。同時,國際經(jīng)驗表明,在人均收入進入600美元至1000美元,乃至到2000美元的階段時,發(fā)展中國家服務業(yè)產(chǎn)出比重的上升,主要靠交通運輸業(yè)、郵電通信業(yè)、金融保險業(yè)、不動產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)服務業(yè)的推動,(2)因此,大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中具有重要意義。由此可見,在增值稅擴圍中保留行業(yè)差別稅率政策既是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的需要,亦是現(xiàn)階段經(jīng)濟環(huán)境下的次優(yōu)選擇。在設定具體稅率時,應在研究金融保險業(yè)、交通運輸業(yè)的外購貨物、勞務的成本占比的基礎上,本著扶持現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的輕稅理念,對交通運輸業(yè)和金融保險業(yè)適用現(xiàn)行增值稅稅率或設定更低的稅率水平。三、其他勞務的稅收征管仍是重復征管現(xiàn)行增值稅實行購進抵扣制度,營業(yè)稅則不實行,這使交通運輸業(yè)、金融保險業(yè)面臨重復征稅問題。一方面是營業(yè)稅本身重復征稅。很多行業(yè)在提供勞務的過程中通常外購其他應稅勞務,若按營業(yè)額全額征稅,則那部分已繳稅的營業(yè)額將被再次征收營業(yè)稅,從而產(chǎn)生重復征稅。為了避免重復征稅,目前的營業(yè)稅制規(guī)定,通過差額計稅辦法來解決。(3)具體來看,稅法規(guī)定交通運輸業(yè)將承攬的運輸業(yè)務分給其他單位或者個人的,以扣除支付給其他單位(個人)的運輸費用后的余額為營業(yè)額繳納營業(yè)稅,但對企業(yè)外購其他應稅勞務的支出則不允許減除。2009年實施新營業(yè)稅條例后,金融保險業(yè)中只有外匯、有價證券、非貨物期貨等金融衍生品買賣才能適用差額征稅辦法,而對銀行貨款利息、保險公司保費等業(yè)務收入都是按全額征稅。雖然這兩個行業(yè)都有關于差額計稅的規(guī)定,但覆蓋業(yè)務范圍有限,只能部分地解決營業(yè)稅重復征稅的問題。另一方面是增值稅、營業(yè)稅重復征收。目前交通運輸業(yè)、金融保險業(yè)購進貨物、機器設備時實際負擔的進項增值稅不能抵扣,相應的稅款只能進入成本,作為營業(yè)額的組成部分,從而造成重復征收增值稅及營業(yè)稅的后果。重復征稅問題增加了交通運輸業(yè)和金融保險業(yè)的現(xiàn)金流負擔,同時也虛增了企業(yè)服務類產(chǎn)品的價值,導致服務生產(chǎn)內(nèi)部化,不利于服務業(yè)的專業(yè)化分工和服務外包的發(fā)展,使其在市場競爭中失去優(yōu)勢,因此應通過增值稅擴圍改革予以解決。不過,增值稅部分擴圍仍無法徹底解決上述重復征稅矛盾。這是由于在營業(yè)稅應稅勞務未全部納入增值稅框架前,只有外購加工修理修配、運輸、金融勞務才可以實現(xiàn)抵扣,而外購的技術咨詢服務、測繪設計服務等則不能抵扣進項稅額。可以預見,外購勞務抵扣鏈條斷裂問題將隨著增值稅擴圍的全面實現(xiàn)而消除。另外,由于行業(yè)成本構(gòu)成特點存在差異,交通運輸業(yè)和金融保險業(yè)從消除重復征稅中的獲益程度也不同。僅以外購固定資產(chǎn)規(guī)模為例,200