第六章行政監督第一節行政監督概述一、行政監督的含義■對于現代行政監督，國內外學術界有各種不同的見解。從國內來看，有人認為它是行政機關對行政管理相對人的行為進行的監督檢查活動，有人認為它是上級行政機關對下級行政機關所實施的管理與監督，有人認為它是上級行政機關對下級行政機關所實施的管理與監督以及下級行政機關對上級行政機關按業務性質進行的監督（以上都是狹義的理解）還有人認為它是指有關國家機關、社會組織或公民對行政機關及其工作人員是否依法行政所進行的監督（廣義的理解）從國外來看，有人（如美國學者馬歇爾E狄莫克）認為它是政機關中一些人對另一些人的工作指導，有人（如凡德色爾則認為它不僅是領導者對被領導者的工作指導而且是動員行政人員如何在最佳情況下協同完成組織指派的任務的一系列活動。■從國內外學術界對行政監督的研究可以看出，行政監督實際上可以劃分為兩類：即以行政機關為主體的監督和以行政機關為客體的監督。行政監督就是國家立法機關、司法機關、政黨、社會團體、人民群眾及國家特設的行政機關對行政機關的行政行為和行政機關工作人員的職務行為所實施的監督。行政監督有以下基本特征：行政監督的主體是國家立法機關、司法機關、

政黨、社會團體、人民群眾及國家特設的行政機關等。行政監督的對象是行政機關的行政行為和行政機關工作人員的職務行為。行政監督的性質是對行政機關及其工作人員的一種法制監督。包括兩個方面：（1）行政監督主體享有的監督權是法律賦予的，行政監督嚴格依照法定程序進行；（2）對行政機關及其工作人員在行政活動中的合法性和合理性的監督，重點是執法監督。行政監督的目的在于保障民主和法制，促進行政機關及其工作人員依法行政，改善行政管理，提高行政效率，推進廉政建設。二、行政監督的功能（自學）

1.行政督察

2.行政糾錯3.行政防護三、行政監督的意義行政監督是促進行政機關及其工作人員依法行政的有效手段。行政機關負有領導、組織和管理國家行政事務的職責，其行為必須嚴格遵照相關的法律、法規和制度。行政監督的主要任務就是監督行政機關及其工作人員的行為是否具有法律依據，對行政工作中的偏差和失誤提出批評和建議，對嚴重違法行為通過法定的形式進行糾正，以保證行政行為的合法有效，維護法律的權威行政監督是保護國家整體利益和實現國家行政目標的客觀要求。（具體闡釋見P175）行政監督是提高行政工作效率和實現科學管理的有效途徑。（具體闡釋見P175）行政監督是發展民主政治、維護人民群

眾的合法權益的重要渠道。人民是國家的主人，行政機關及其工作人員應該是人民利益的維護

者。發展民主政治，就是要廣開民主渠道，使

人民充分行使監督權、參政權和議政權。加強

行政監督就是要通過法規和制度的建設，推動

各項行政活動的監督檢查，加強行政工作人員

的民主法制觀念，促進民主政治的發展。行政監督使懲治腐敗、克服官僚主義現象的必要措施。有效的行政監督可以對行政機關及其工作人員的行為進行合法性、合理性監督，從而起到懲治腐敗、克服官僚主義現象的作用。第二節行政監督的系統構成一、行政系統內部的監督這是在行政機關內部形成的監督系統進行的監督制度，即從國務院到地方各級人民政府組成統一的相對獨立的行政系統實行的監督。可分為一般監督、業務監督和專門監督等。其特點是：行政監督的主體是行政機關自身；具有明顯的行政工作特點，實際就是一種行政行為；監督范圍相當廣泛，一切行政行為和職務行為都是行政監督的對象；具有直接、及時、靈活、迅速的優點和主動性、經常性、全面性的特點。（一）一般監督自上而下的監督——上級行政機關根據行政隸屬關系對下級行政機關的監督。根據《憲法》、《國務院組織法》、《地方組織法》規定，國務院有權改變或者撤銷各部委發布的不適當的命令、指示和規章，改變或者撤銷地方各級行政機關的不適當的決定和命令。縣以上的地方各級人民政府領導和監督所屬各部門和下級人民政府的工作及對設在本轄區內不屬于自己管理的國家機關的監督，并對上一級人民政府負責和報告工作。上級人民政府有權改變和撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的命令指示。自下而上的監督——下級行政機關對上級行政機關的監督。根據民主集中制的原則，下級行政機關也有權對上級行政機關提出批評、建議，履行自下而上的監督。如：1955年，國務院《關于各省、自治區、直轄市人民委員會工作報告制度的規定》中指出：各地政府對國務院的批評和建議，應隨時整理和報送，國務院對這種批評和建議應認真處理和答復。（二）業務監督主管監督——上級對下級的業務監督。包括國務院各部委和直屬機構對省一級政府的各工作部門實行監督，地方上一級政府部門對下一級政府部門實現監督，主管行政機關對所屬企事業行政領導人員的監督等。這種監督，有些屬領導關系，有些屬業務指導關系。職能監督——部門之間的業務監督。指有些政府部門就主管業務在其職權范圍內對無隸屬關系的行政部門進行監督，包括平行關系和上下級關系的政府職能部門的監督，如統計、財政、稅收、審計等部門同其他同級或下級部門的監督。（三）專門監督指由政府設立的專門機關獨立行使監督權，對所有部門的行政工作實行專業性分工的監督。1.行政監察行政監察是行政監督的一種，是指國家行政組織內部設立的監察部門對其他行政機關和行政人員實行的監督、糾錯和懲戒。2.審計監督二、行政系統外部的監督（一）立法監督指各級人大及常委會對行政機關及其工作人員的監督。其監督權是由憲法決定的，“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。立法監督具有的法律特征有：監督層次最高、監督權威最大、監督范圍最廣（監督政府的一切行為：抽象行政行為、具體行政行為；監督政府行為涉及的一切領域：政、經、教、科、文、體、衛、國防、外交）、最具法律效力。立法監督的內容和方式主要有：檢查政府機關及其工作人員執行國家法律、法規和各項國家大政方針的情況；聽取和審議政府工作報告。全面、客觀地審查、評價政府的決策及其實施結果；審查政府的國民經濟和社會發展規劃、預算、決算，及它們的執行情況的報告；審批或備案審查政府制定頒布的行政法規、規章，改變或者撤銷政府違法或不當的法律文件、決定和命令。對政府機關及其主要領導人提出質詢和詢問（質詢一般針對行政管理中的重大問題的決策失誤或其他重大過失，是必須答復的一種質問，詢問主要是針對不清楚的事項的解釋和說明）；監督、檢查政府處理人大代表的提案和意見；視察、檢查政府工作，組織對特定問題的調查；選舉、決定、罷免政府機關的主要領導人。（二）司法監督指檢察機關、審判機關依照法定職權和程序對行政機關及其工作人員的監督。其特點是：解決行政機關具體行政行為的違法問題，直接產生法律效果。檢查機關對行政機關及其工作人員除具有一般行

政監督權外，只限于對觸犯刑律、已構成犯罪的人員

進行偵察、拘捕和提起公訴，以及對公安機關的偵察

活動、對刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法進行監督。審判監督是人民法院通過審判活動對行政機關及其工作人員進行的監督，它以審理行政案件為主要監督形式，也可以通過審判刑事案件或民事案件達到監督的目的，這是一種雙向監督，是行政管理對象的監督與人民法院的審判監督的結合，更有利于保護行政管理對象的合法權益。（三）政黨監督政黨作為現代社會最重要的政治組織，總是力求通過對政府的監督，促使政府推行有利于自己的政策。特別是執政黨更要直接參與組織政府、制定政策，以維護政權，實現政治綱領。在我國，政黨監督主要是由執政黨，即中國共產黨來實施。我國行政機關必須接受共產黨的領導和監督，是憲法確定的一個基本原則。黨章規定：黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導。這就明確了黨對行政監督的主要內容。各級黨的紀律檢查委員會的主要職責就是要從這三個方面管好黨紀、協助黨委搞好黨風建設，教育和監督

在行政機關中任職的黨員干部貫徹執行黨的路線、方針、政策，嚴格遵守政紀國法，依法行政，維護國家、集體和群眾的利益，恢復和發揚黨的優良傳統和作風。

中國共產黨的行政監督作用與我國的政治制度密切相關，具體表現在下列幾個方面：

1.政治監督。黨對國家行政機關的監督作用主要是通過政治領導作用來體現的。黨依靠制定正確的路線、方針和政策，提出符合國家利益和人民利益的政治主張，領導和影響國家行政機關的政策制定和決策過程。

2.政策監督。黨通過在各級人民代表大會和各級政府內部進行的政策法律化、政策法規化的過程，將黨的路線、方針、政策轉化為具體的法律規定，以立法程序強化政策的實施和效果。

3.立法監督。黨在各級人民代表大會中占有較多的代表名額，可以有效利用各種立法監督手段影響國家行政機關的行政活

動和行為。

4.紀律監督。黨的各級紀律檢查委員會對擔任各級行政機關領導的黨員干部進行嚴格的考察和監督，對違犯黨紀國法的黨員干部在進行黨紀處分的同時，分別提請有關人民代表大會或行政機關免除其行政職務。

5.法制監督。黨通過自己的政治影響和政策影響，促進法制建設，不斷加強立法機關、司法機關及其工作人員的工作，增強立法監督和司法監督的作用。

我國實行的是中國共產黨領導下的多黨合作的政治制度。各民主黨派和政協機關也擔負著監督任務，是共產黨監督的補充。監督的主要渠道是：協商國家大事，參與制定方針政策和國家事務的管理，參加政府工作等。政治協商、民主監督、參政議政，是人民政協三大主要職能。政協的民主監督是通過建議和批評來進行的，不同于國家權力機關的監督和黨的監督，不具有法律的約束力和強制性。其方式主要有下列幾個方面：

1.政治監督。通過政治協商會議座談會、情況通報會等形式，參政議政，討論國家的大政方針、重要人事安排和重大問題，向國家行政機關提出建議，實施行政監督。

2.參與立法監督。各民主黨派在各級人民代表大會中占有一定比例，可以通過立法程序和立法活動實施對國家行政機

關的監督。

3.直接參政。各民主黨派可在中央至地方的各級行政機關、司法機關或監察機關中擔任一定的行政領導職務，直接參

與國家行政機關的管理和監督。

4.多黨合作、相互監督。“長期共存、互相監督”是黨的一個基本方針，民主黨派可以通過對中國共產黨及其路線、

方針、政策的監督對國家行政機關的工作施加影響。（四）社會組織的監督

主要指社會團體和群眾組織的監督，即工會、共青團、婦聯等社會團體和憲法規定的居委會、村委會及其所屬的人民調解委員會、治安保衛委員會、公共衛生委員會等基層群眾自治組織對政府工作的監督。（五）人民群眾和社會輿論的監督

人民群眾的監督是指公民個人對行政機關及其工作人員的監督。我國憲法為公民規定批評、建議、申訴、控告、檢舉的權利，取得損害賠償的權利，為公民提供了對國家機關特別是行政機關進行監督的途徑和方式，以防范對公民合法權利的侵犯。

社會輿論監督是指通過報刊、電視、廣播等宣傳工作對行政機關及其工作人員進行的監督。它以獨特的手段，與其

他監督機構相配合，促進行政監督工作的開展，具有引人

注目、震懾力強、影響面廣、迅速及時、效果顯著等特點。它對發展民主政治，改善行政管理有積極作用。第三節行政監督的內容

1.檢查監督行政機關和法律法規授權的組織或行政機關委托的組織及工作人員貫徹執行國家法律、法規以及決定、命

令的情況，保證憲法、法律、法規以及決定、命令的實施

落實。

2.審查行政機關和法律法規授權的組織或行政機關委托的組織及工作人員行政執法活動的法律依據：授權是否合法、

委托是否合法；是否構成越權；權力的行使是否符合法律

的基本原則和要求等。

3.監督審查享有行政立法權的行政機關制定、發布行政法規、規章的活動有沒有違反法定程序，是否與憲法、法律相抵觸等。

4.評價行政機關和法律法規授權的組織或行政機關委托的組織及工作人員的行政執法行為的合法性與合理性。

5.檢查監督行政機關和法律法規授權的組織或行政機關委托的組織及工作人員保障公民的批評建議、申訴、控告、檢舉等權利有效行使情況。

6.受理公民、法人或其他組織對行政機關和法律法規授權的組織或行政機關委托的組織及工作人

員違反國家法律、法規以及違反政紀行為的檢舉、控告，并調查處理。

7.通過各種形式的監督檢查，對行政執法活動的各方面工作給予正確的合法性和合理性的指導。第四節行政監督的方式和原則一、行政監督的方式1.一般監督與專門監督2.合法性監督與合理性監督3.經常性監督、定期監督和臨時性監督4.事前監督、事中監督和事后監督二、行政監督的原則（3）內容合法（4）程1.合法性原則

（1）主體合法（2）客體合法序合法 （5）形式合法2.合理性原則（1）行政行為應符合立法目的（2）行政行為應建立在正當考慮的基礎上（3）平等適用法律規范（4）符合自然規律（5）符合社會道德3.行動統一原則

為避免政出多門，不同的監督部門在日常的監督活動中，應嚴格遵守各自的監督職能，盡量做到與其他監督部門的協調統一。4.彈性原則

行政機關在實施行政監督時，要靈活運用行政監督的各項規章制度，把握監督的分寸。5.尊重下級原則6.幅度原則

任何行政監督活動都要有合理的監督幅度問題。最先提出管理與監督幅度問題的法國學者格雷庫納斯認為一個領導者所管理和監督的行政機構的最佳數目是5個；隨后發展了這一理論的學者們大多認為行政監督的幅度大小不能一概而論。7.時效原則（及時原則）8.經常性原則第五節改革完善中國的行政監察制度行政監察是行政監督的一種，是指國家行政組織內部設立的監察部門對其他行政機關和行政人員實行的監督、糾錯和懲戒。教材上的理解不同。一、國外三種監察模式（一）議會監察模式行政監察機構設在議會內部，機構領導由議會選舉產生，對議會負責。（二）政府監察模式行政監察機關作為政府的一個部門，對政府負責。（三）監察院模式行政監察機關獨立于行政機關，由代表機關產生，對法律負責。二、正確處理行政監察與其他監督方式的關系（一）行政監察與人大監督（區別）敗行為行政監察人大監督監督對象不同行政機關的一般行政人員行政領導及其組成人員監督方式和內容不同檢查、調查、作出或建議作出紀律處分聽取工作匯報、質詢、罷免等手段監督目的不同維護行政紀律與效率，克服官僚主義好腐維護國家政治制度和法律，防止國家權力被濫用，公

民權利遭侵害（二）行政監察與司法檢察（P189）（三）行政監察與政黨紀檢查(P189)第七章行政機關管理第一節行政機關管理概述一、行政機關管理的含義行政機關是執行國家行政職能的機關，它有廣義和狹義之分：廣義的行政機關，是指各級政府機關及其所屬各部門和直屬單位；狹義的行政機關是特指一級政府機關的辦公廳（或辦公室），它是實際上在政府首腦直接領導下為處理綜合性事務，輔助進行全面管理工作而設立的內部機構。通常所說的行政機關管理是與狹義的行政機關相聯系的。所謂行政機關管理，即行政機關的內部管理活動，主要是與辦公廳（辦公室）有關的事務的管理活動，又稱為行政機關事務管理。以辦公廳（室）為核心的機關管理有以下幾個特點：綜合性。辦公廳（室）不是所在行政機關的一個具體職能部門，而是一個綜合性部門，其管理活動與行政機關的各職能部門相聯系，具有綜合性的特點。事務性。辦公廳（室）管理活動涉及到方方面面的事情，其活動的內容就是要解決各種事務。時效性。行政機關管理，在時間上有很高的要求，各種事務性工作必須及時完成，不得拖延。服務性。服務性是現代社會行政管理活動應該體現出來的基本特征，也是行政機關事務管理的基本職能。辦公廳（室）的職能就是為上級領導服務，為本機關服務，為下級直至基層單位服務。二、機關管理的地位和作用地位：機關管理具有綜合樞紐地位。（P192）搞好機關管理的意義：搞好行政機關管理是完成行政機關各項任務的基礎；搞好行政機關管理可以提高行政效率；搞好行政機關管理可以增強政府同人民群眾的密切聯系，促進安定團結。作用：參謀助手的作用推動指導的作用督促檢查的作用綜合協調的作用三、機關管理的原則政治忠誠原則服務原則效率原則各司其職、互相協作原則厲行節約、反對浪費原則第二節機關管理的內容一、機關管理工作的范圍（一）辦公室事務管理

1．日常性工作公文處理會議工作信息處理機關事務管理印章管理文書檔案工作信訪工作機要保密工作公關工作2．綜合協調工作工作任務性的協調管理事務的協調領導關系的協調

3．輔助決策工作信息準備提供方案承擔決策事務協助實施和檢查（二）后勤事務管理1．物資管理日常管理使用與維護保養管理檢查與檢修管理物資設備的改造與更新

2．財務管理3．生活后勤管理房產管理食堂管理環境管理

4．服務后勤