中國特大城市整建制轉居成本分析

農業人口的市民化是促進以人為中心的城市化，全面提高城市化質量的關鍵。一般地講,市民化主要包括兩個方面,一是進城外來農民工的市民化,另一是本地農民的市民化。在北京、上海、天津、廣州、鄭州等特大城市,隨著城鎮化進程中郊區化的快速推進,本地農民的市民化問題日趨重要,目前已經成為制約城鎮化質量提升和影響社會和諧的重要因素。本文以北京為例,在對農民一次性整建制改居成本進行測算的基礎上,探討了推進特大城市農民整建制改居的具體策略。一、在新型城鎮化、建設社會主義現代化和建設小康社會的需要,在一定程度上還存在著大量的農轉居限制和夯實群眾基礎上的問題2012年,中國城區人口(包括暫住人口)超過100萬的特大城市共有76個。其中,城區人口在500萬人以上的特大城市共有11個,包括上海、北京、重慶、深圳、廣州、天津、武漢、東莞、鄭州、沈陽、南京,除東莞外,全部為直轄市、副省級市和省會城市。這些城市人口和用地規模大,外來人口多,城鎮化水平較高。目前,北京、天津、上海、廣州、深圳、東莞等地城鎮人口占常住人口的比重即城鎮化率均超過了80%,進入城鎮化緩慢推進的后期階段。尤其是北京,在經歷“曲折前進”的前期階段(1949-1977年)、“快速發展”的中期階段(1978-1990年)和“緩慢發展”的后期階段(1991-2011年)后,2012年城鎮化率為86.19%,不升反降了0.04個百分點,城鎮化率持續上升的趨勢已開始打破,標志著北京市已進入到相對穩定的后城鎮化階段,提升城鎮化質量成為首要任務。這也說明,北京市城鎮化率已經逐步接近飽和度或天花板,城鄉人口結構趨于基本穩定。但是,在這些特大城市,推進城鎮化的任務遠還沒有完成。從本質上講,城鎮化就是變農民為市民即市民化的過程。目前,在這些特大城市統計的城鎮常住人口中,包含有大量的外來農民工和本地農民。由于基礎設施和公共服務完善,就業崗位和發展機會較多,工資收入水平較高,特大城市通常是外出農民工的主要集聚地。受戶籍制度和城鄉分割的二元體制的限制,目前這些外來農民工的市民化程度還較低,其子女上學、社會保障、醫療衛生、保障性住房等方面還難以享受城鎮居民同等待遇。據測算,全國外出農民工的市民化程度平均只有40%左右(魏后凱、蘇紅鍵,2013)。除此以外,這些特大城市城鎮常住人口中還包含大量的本地農民。按照現行的統計口徑,設區的市如果市轄區人口密度在1500人/平方公里及以上,城鎮人口是按市轄區總人口來計算的。2010年,北京市城鎮總人口中農業戶口人口所占比重高達31.4%,天津為38.3%,上海為33.6%。因此,對這些特大城市而言,不僅需要市民化的外來農民工數量龐大,而且本地農民的市民化任務繁重。特別是,隨著城市規模的快速擴張,特大城市的郊區化進程明顯加快。譬如,伴隨著郊區化的推進,目前北京四環到六環的城鄉結合部地區和新城地區已經成為北京中心城區產業和功能的首要承接地。近年來,新城范圍涉及的400個村莊中已搬遷安置約200個,占50%;搬遷安置人口約13萬人,占40%;拆除宅基地及村鎮企業面積約24平方公里,占33%。重點功能區規劃實施已經過半,四環與六環之間已實施56平方公里產業用地,占區域規劃產業用地面積的61%。小城鎮建設快速推進,2003-2010年其城鎮建設用地從120平方公里增長至204平方公里,增長率約為40%。目前,該地帶已經形成7個新城及2個地區(海淀山后、豐臺河西),20余個小城鎮,30個功能區,涉及1000多個行政村,構成了立體的城鄉人口聚集空間體系,一方面承接了中心城區產業、功能和人口向郊區的擴散,另一方面有效緩解、截留和吸收了城市邊緣地帶大量居住人口和就業向中心城區的集聚。在這種新形勢下,加快農民轉居民即農轉居步伐,提升城鎮化質量,著力解決傳統經濟發展方式下農民未能有效分享工業化、城鎮化成果的問題,從根本上破除城鄉二元結構體制,成為當前特大城市探索特色新型城鎮化的首要任務。為適應新形勢的需要,近年來一些特大城市已經進行了大量的農轉居實踐與探索。各地政府往往采取一種折中的方式,如上海實行了界于農民保障與城鎮保障中間水平的鎮保,北京采取了按比例轉居的方式。自2004年頒布148號令以來,北京市采取按征地比例方式①推進農轉居,造成農民只能部分轉居,制約了轉居速度,并帶來了一系列社會問題。如部分農民留在村里安置將增加集體經濟組織負擔;部分農民轉居,誰去誰留難以確定,因扯皮僵持而無法實施②;特別是只有部分農民轉居,同村居民身份、待遇不同,可能會長期存在種種矛盾,影響穩定。為此,近年來北京市政府出臺了一系列關于整建制轉居的政策,如2004年在通州區永順鎮試行的《北京市整建制農轉居人員參加社會保險試行辦法》、《關于城鄉結合部地區50個重點村整建制農轉居有關工作的意見》(京政發55號)等,在石景山區、通州梨園鎮、50個重點村、大興區嬴海鎮等地,加快了農民整建制轉居步伐。在推進農轉居的過程中,轉居成本已經成為制約農民整建制轉居的重要因素。城鄉二元戶籍制度背后是城鎮戶籍所包含的各類福利因素,這些構成了農民市民化的成本,因此,戶籍管理體制改革是制度問題,更是成本問題。把郊區農民進行一次性整建制農轉居,資金平衡是一個至關重要的問題,既包括農民上樓、基礎設施建設等項目的資金平衡問題,也包括農民與市民的社保并軌、基本公共服務均等化等項目的資金平衡問題。上海與北京的農轉居實踐表明,市民化成本變動對轉居速度有著重要的影響。從1990年到2011年,上海市農業戶籍人口從418.9萬人下降到151.6萬人,其占總戶籍人口的比重年均下降5個百分點;同期,北京市農業戶籍人口從392.1萬人下降到258.2萬人,所占比重年均下降1.9個百分點。上海市農轉居平均速度是北京市的2.6倍。在2003年之前,北京與上海農業戶籍人口比重下降的趨勢比較接近,幾乎成一平行線,但是到了2003年之后,上海市農業戶籍人口比重陡然下降,農轉居進程明顯快于北京。從圖1中可以看出,到2003年之后,上海農業戶籍人口減少的環比速度快速提升。2003年,上海農業戶籍人口減少環比速度是北京的6倍。其原因主要是該年配合“三集中”政策,上海市出臺了成本界于城保和農保之間的鎮保政策,使農轉居社保成本下降了50%,大幅降低了市民化成本。以閔行區為例,2011年農保、鎮保與城保月領取養老金數量分別為420元、779元(征地人員鎮保為1130元)、1535元,大致呈現1∶2∶4的比例關系。這也從實證角度表明市民化成本是影響農轉居速度的重要因素。因此,對北京等特大城市而言,改變根據征地量確定農轉居比例的傳統方式,推進整建制農轉居,以便讓農民享受市民待遇,實現農民市民化,完成農村社會結構轉型,這是全面提高城鎮化質量,加快社會結構轉型的重要途徑。從北京的經驗看,在滿足成本約束條件下,采取分批次方式加快推進農民整建制轉居步伐,將是推進本地農民市民化的突破口。二、制約和影響農轉居的主要因素從推進方式看,農轉居分為一次性整建制和分批次方式。加快農民轉居,首先應該考慮能否一次性實現農民整建制轉居。否則,只能采取分批次方式推進農轉居進程。這樣就需要弄清楚制約和影響農轉居尤其是一次性整建制轉居的主要因素。區位差異是影響農轉居成本的重要因素。根據這種差異,大體可以分兩類代表性地區分別測算整建制轉居人均成本,然后按照不同地區人口比重進行加權,得出全市農民一次性整建制轉居的總成本。(一)共需資金量集中城鎮化地區一般指城市周邊進入規劃建成區范圍內或城鎮邊緣組團的地區。以2010年北京市城鄉結合部50個重點村改造建設為例測算人均成本。這部分地區不僅要解決人的轉居問題,還要完成村莊的改造,由此構成了該地區農民市民化的兩個主要成本。目前,50個重點村已經基本完成拆遷,同步啟動了回遷安置、轉制轉居、綠化建設、社會管理對接等各項工作。從重點村建設的成本費用角度分析,50個重點村建設共需資金約2016億元(見圖2)。這些費用總體上包括兩大部分:一是“拆”+“建”的費用。據統計,重點村住宅拆遷人均安置住房面積與本村原來執行的標準保持一致,總體平均人均面積在50平方米左右,如圖3所示,不含人均50平米回遷房價款,人均拆遷建設費用實際為27.1萬元。二是人員安置的費用。50個重點村建設范圍涉及農業人口100313人,根據北京市148號令按照征地面積占村域總面積比重計算轉居人數,應轉居31999人,轉居費用約96億元。50個重點村實行整建制轉居,轉居費用增加到約262億元,增加費用166億元。由于此前歷史遺留已經轉居但未加入城保28313人,此次一并解決加入城保,需要費用45.3億元。因此,此次重點村建設納入城保人數共計128626人,總費用307.3億元,共增加成本211.3億元(人均23.9萬),如圖4所示。建設費用與社保費用兩項人均費用支出合并為51.2萬元(27.1+23.9=51)。即為實現重點村地區農業戶籍人口融入城市,實現社會保障、住房和社會管理上享受市民待遇,人均需支出約50萬元的市民化成本。(二)安置補助及投資非集中城鎮化地區主要是在城市遠郊的平原或山區地區,屬于城鎮規劃建成區外范圍。這類地區的整建制農轉居大多依靠項目開發帶動小城鎮建設或新農村社區改造而就地實現市民化,住房可以依靠宅基地產權置換,僅需支付建安成本,社會保障城鄉接軌往往成為農民市民化的主要障礙。平谷區馬坊鎮沒有按照148號令“征多少地轉多少人”的方式,而是采用整建制農轉居的方式加快了農民市民化進程。平谷區馬坊鎮屬于平原地區的小城鎮,是北京市42個重點小城鎮,也是國家級小城鎮。為加快城鎮化進程,探索新型小城鎮建設的思路,盡快盤活多年來由于部分轉居方式人員難以確定導致的沉淀的安置補助費,減少社會矛盾,區人力社保局與馬坊鎮政府在對蔣里莊等7個村多次調研的基礎上,確定對蔣里莊、塔寺、打鐵莊、小屯、梨羊、二條街、西大街7個村實施整建制轉居,目前7個村整建制轉居工作已經全部完成。馬坊鎮蔣里莊等7個村共有安置補助費29571萬元,占地轉非指標1729個,而安置補助費覆蓋集體經濟組織成員達4600余人。為打破占地轉非指標限制,依托“低標準均等化”普惠制原則,利用安置補助費為村民繳納社保,實施整建制轉居工作。這與上海市實施鎮保制度推進農轉居工作具有異曲同工之處。轉居村補繳社保標準統一按2009年12月份的繳費基數2236元進行補繳、躉繳,即躉繳15年社會保險費需11.26萬元,而按2011轉居時標準躉繳15年社會保險費需12.7萬元,每人可節省14400元的社保費用。共解凍安置補助資金29571萬元,4600余人通過轉居后享受城鎮社保待遇(見表1)。目前,3380人通過補繳、躉繳等途徑已納入城鎮社會保險體系,其中,112人正在按月享受退休金待遇。同時,積極推進靈活就業申辦補貼工作和公益性就業組織托底安置辦法。為解決馬坊鎮失地農民的就業問題,馬坊鎮依托公益性就業組織,把打鐵莊、梨羊、小屯三個拆遷村就業困難人員陸續安置到回遷樓的社區公共設施崗位。通過上面分析大概是人均社保支出6.27萬元。另在住房建設方面,按人均50平米上樓,建筑成本2000元/平米,拆遷成本500元/平米,共計12.5萬元。合計非集中城鎮化地區市民化成本為6.27+12.5=18.77萬元。考慮到公共服務支出等未計入項,平均成本大約在20萬元/人。這與處于全國中等發展水平的山東省萊蕪市市委研究室計算的農民市民化成本口徑比較接近,基本反映了遠郊地區農民整建制轉居要發生的實際成本。但與萊蕪無地農民(建成區內)的17萬元/人與有地農民(建成區外)6萬元/人的計算結果相比仍高出較大幅度。主要原因:一是選擇地區的差別,北京即使在遠郊地區的城鎮化進程仍明顯快于山東萊蕪地區,造成地價差異較大,土地拆遷建設費用要更高;二是萊蕪計算項目中未包含一次性補繳養老金支出,而只是按年度計算。如果按北京平谷區的社保繳納水平,山東萊蕪市的農民市民化成本大致在12萬—22萬元(6+6萬元—16+6萬元)的區間。山東萊蕪市城鎮化水平在全國處于平均水平,其市民化成本具有一定的全國代表性。而過去多數對于農民市民化成本的測算存在明顯低估的問題(見表2)。如國務院發展研究中心課題組(2011)測算農民工市民化成為為8萬元/人,比萊蕪市低4萬—14萬元,比北京市20萬—50萬元的測算標準,低12萬—42萬元。考慮到北京與山東萊蕪測算方法中,均未把農民工隨遷子女教育成本、城市管理費用納入進來,如把這些費用納入,相關研究對市民化成本的低估程度會更加嚴重。(三)農民整建制轉居成本根據北京市統計局2011年數據,在城市功能拓展區的農業戶籍人口為34.9萬人,這部分地區屬于集中城鎮化地區,按50萬元/人標準(不含農民回遷房價款)計算,共計需要1745億元;在城市發展新區和生態涵養發展區的農業戶籍人口分別為146.4萬人和82.9萬人,共計229.3萬人,這部分地區屬于非集中城鎮化地區,按20萬元/人口徑計算,共計需要4586億元。即全市轉居264.2萬農業戶籍人員,合計共需支付市民化成本6331億元。考慮到在農民整建制轉居過程中,還需要公共服務設施投入、部分農民的補償回遷房價款、轉型機會成本(拆遷造成的收入來源暫時終止)等各類額外支出及各類不確定性支出,假設需另外支出15萬元/人,還需要支出市民化成本264.2×15=3963億元。兩項合計,全市農民整建制一次性轉居總成本為6331+3963=10294億元。如果只計算社會保障部分成本,即按照集中城鎮化地區23.9萬元/人和非集中城市地區6.27萬元/人標準計算,兩類地區成本總共為2271.8(34.9×23.9+229.3×6.27)億元。(四)探索多元化的成本分擔機制,解決農民整建制轉居難的問題2012年北京地方公共財政預算收入3314.9億元。如果政府財政只負擔社會保障部分,這意味著各級財政至少需要籌措2271.8億元資金,才能啟動全市農民的一次性整建制轉居。這些社保成本占了2012年財政預算收入的68.5%,現有財力無法直接支撐當前農民的一次性整建制轉居。而要支付10294億元的農業戶籍人口的市民化總成本則更加杯水車薪。因此,需要探索多元化的成本分擔機制,分批次推進農民整建制轉居工作。即推進整建制農轉居工作要根據具體的現實條件,確定整建制轉居的區域范圍,可以考慮發揮鄉鎮統籌職能,分時期分批次有計劃地推進以一個村到多個村再到一個鎮為單位的整建制農轉居。三、如何推進資產制度農民整建制轉居是一項系統工程,涉及內容繁雜,經濟問題和社會問題交織,土地制度、資產制度、戶籍制度相互制約,相互影響。如何處理不好,很容易激發社會矛盾,影響社會穩定。因此,設計合理的推進策略,就顯得尤為重要。從北京的實踐看,重點應集中在集體經濟組織功能轉型、城鄉二元結構體制破解、土地制度創新和農轉居政策完善等4個方面。(一)夯實集體經濟組織生存發展基礎,推動整建制農村轉居持續健康發展在傳統的農村集體所有制下,進城農民與村集體的產權關系無法理清,無法有效處置在農村的集體資產,形成了農民與集體,在村農民與不在村農民之間的矛盾。這樣就需要探索集體經濟新的有效實現形式,按照現代市場經濟要求,深化產權制度改革,實現政經分開,把集體經濟組織建設成為健全的市場主體。但是,改革開放以來,在“政經不分”問題上一直未能有效破題,大多數地區以村務決策程序替代集體經濟組織決策程序,集體經濟組織不能按照市場經濟規律進行有效的經營管理。同時,集體經濟組織政經不分的體制也造成了集體資產經營效益低、集體經濟管理成本高、集體經濟凝聚力弱等問題,從根本上制約了集體經濟實力的發展和壯大。只有剝離社會性負擔,集體經濟組織才可能由一個社會與經濟功能混合的組織轉變為一個單純的經濟組織,成為一個具有完整市場主體地位的社會性企業。推進整建制轉居,實現城鄉基本公共服務均等化,剝離了社會性負擔,從而取消了政經不分的存在依據,為集體經濟組織重新進行自身功能定位,向健全的市場經濟主體轉型提供了重要契機。為此,推進整建制轉居要充分考慮集體經濟組織下一步發展方向,解決好未來集體經濟組織的功能定位轉換問題。落實集體經濟功能定位的轉型,需要加快集體經濟組織法制化進程,剝離集體經濟組織社會性負擔,更好地發揮農民市民化組織載體作用,推進整建制農轉居。對于那些具有地方立法權的特大城市,應制定實施農村集體經濟組織的相關法律,明確集體經濟作為市場經濟主體的功能定位,確立集體經濟組織法人地位,實現集體經濟組織、黨支部、村委會各司其職。明確集體經濟組織的合作經濟屬性,改變過去一些地方將其定位于股份制企業、按《公司法》注冊登記和交稅的做法。同時,要積極推進農村產權制度改革,建立“產權清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格”的現代產權制度,發展壯大集體經濟,使集體經濟組織成為農民融入城市的重要組織載體。一是要解決內部利益群體之間矛盾。一些先轉居的人員會提出對升值后的土地資源及集體資產進行二次量化要求,如何平衡利益關系需要進一步的探索。再如集體股比重應隨著社保制度完善而逐步降低并最后取消。其次,讓農民帶資進城。為維護轉居人員的切身利益,應堅持撤村不能撤社,將農工商公司改造成股份合作制企業,明晰農民和集體、農民和農民之間的產權關系,讓農民帶著資產進城。第三,建立健全法人治理結構,推進科學決策、科學管理,壯大集體經濟,保障農民和集體的收益分配權。(二)城鄉社會保障均等化戶籍制度是城鄉二元結構體制的重要標志,但戶籍制度改革難點不在戶籍制度本身,而是其背后隱含的大量的福利因素,其實質是農民市民化的成本門檻。推進農民市民化首先是一個探求如何實現福利待遇公平分享后的資金平衡問題。實際上,一些地區已經轉居的人員由于難以邁過成本門檻,在社保和公共服務領域仍難以一步實現與市民的融合。由于轉居人員的生產生活方式并沒有發生實質性的改變,仍然在原有的集體經濟組織和原有的土地上生活工作,經濟收入的高低主要依托和取決于集體經濟的發展。加之農民的文化素質普遍偏低而且職業技能單一,就業面不寬,缺乏市場競爭力。為此,推進整建制轉居,不能僅實現“戶口翻片”,需要從根本上破除城鄉二元結構體制,加快實現城鄉社會保障與公共服務的均等化。借鑒北京等地的經驗,轉居后續工作應把重點放在社保、公共服務、基礎設施、農民培訓及社會資金引入等方面:一是加大財政投入力度,做好城鄉社會保障銜接的后續工作,實現轉居人員應保盡保。二是城鄉基本公共服務均等化。在教育、醫療、衛生等領域加大市級統籌力度,解決轉居地區公共服務短板問題。三是加大基礎設施建設力度,實現城鄉基礎設施一體化。在主干道、飲水、排水以及環衛保潔等基礎設施建設方面,加大市級財政統籌力度。四是加大職業培訓力度。為適應市民化后生產方式轉變的需要,加大專業技能培訓力度,促進轉居后農民非農就業轉移,保障轉居后的新市民能夠實現長期的安居樂業。五是通過財政貼補等形式,引導社會資金進入農村,積極探索多元化的農民市民化成本分擔機制。(三)要把固化農民土地集體產權的確權放在首位,完善土地產權交易資源市場,實現集體土地的集約利用國家法律規定,城市市區土地所有權歸國家所有。農民一次性整建制農轉居后,農民全部成為市民,農村社區成為市區,集體土地理應變為國有。但是,這意味著農民土地權益的永久喪失,需要給予農民相應的補償。實際上,在資金成本無法消化的情況下,集體土地性質難以發生變化,土地使用權仍歸集體所有。創新土地制度,關鍵是要打破“城市土地國有”的神話,固化農民土地集體產權,并讓土地有效流轉起來,集中優化配置土地資源,實現集體土地的集約高效利用。一是要加快確權頒證工作。對農村土地承包經營權、宅基地使用權、房