新型農村養老保險與城鎮基本養老保險制度銜接問題研究

中華人民共和國成立66號文件（《城市企業基本養老保險關系轉移暫行辦法》）已經通過。根據該制度，建立了連接制度的基本制度。但是對于不同人群(如機關事業單位養老保險制度與城保制度)或城鄉地區之間的養老保險制度轉移問題仍然存在制度空白。農村剩余勞動力(典型的就是農民工群體)頻繁往返于城市非農就業與農村務農(或待業)之間,由此帶來了新型農村合作養老保險制度(以下簡稱“新農?！?與城保制度銜接的命題。保證養老保險關系轉移接續的銜接制度是打破養老保險制度“碎片化”格局的重要制度工具。新農保與城保制度銜接是諸多制度銜接命題的重中之重。流動人口規模之大、流動方式多樣(“城—鄉”、“鄉—城”、“城—鄉—城”或“鄉—城—鄉”等流動方式)為該命題提出了緊迫性要求。一、有效整合參保資金,實現參保有效新農保與城保都需要為參保對象開設個人賬戶。辦理城鄉養老保險之間的銜接,應該是農民的養老保險關系與個人賬戶儲存額在兩地之間的轉移。但是城鄉養老保險存在本質上的差異:城保實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累模式,新農保制度是按照“中央財政、地方財政補貼和個人賬戶”的原則建立個人賬戶積累式的養老保險。因此,養老保險在城鄉之間轉換存在三個問題:其一,由于基本制度在農村與城市不同,使得城鄉之間養老保險劃撥、劃轉和續接存在障礙;其二,新農保標準低于城保;其三,目前新農保尚在試點之中,覆蓋面比較低。將城保制度的養老金轉入農村,不可能將城保養老保險體系中的轉移方式照搬,需要整合城保轉移方法或尋求新的方式。新農保實行“中央財政、地方財政補貼和個人賬戶”相結合的籌資模式;養老保險待遇支付實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合。新農保與城保制度相比,具有一定的相似性,但也存在差異。城保制度實行“社會統籌賬戶和個人賬戶”相結合。退休職工的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數,繳費每滿1年發給1%。職工長期繳費可享受較高的基礎養老金,這樣的繳費激勵措施兼顧公平與效率,有利于促進職工的長期繳費。新農保的社會統籌賬戶沒有相關組織的繳費,相應的基礎養老金由政府全額支付。對于長期繳費的農村居民,可適當加發基礎養老金,提高和加發的部分資金由地方政府支出,在繳費時間上并沒有一個明確的激勵措施。城保與新農保制度銜接的矛盾焦點在于城保繳費由兩個賬戶(基金)分立管理,新農保則只存在個人繳費賬戶,一旦流動人口發生城鄉之間的就業轉移,養老保險關系轉移中的“資金”對接便成為制度的盲區。流動人口外出非農就業,并參加城鎮城保制度若干年,單位為其繳納12%建立統籌賬戶,個人繳納4%~8%的比例建立個人賬戶。若該勞動力在城市打工若干年后返鄉回流至農村,并參加新農保,國辦發66號文要求將該勞動力參加城保的賬戶權益跟隨勞動者的流動一并轉入農村地區。這樣就存在城保的統籌賬戶部分是否需要轉移的問題。若轉移城保單位繳費部分,則農村地區的新農保尚無統籌基金賬戶,轉移進來的資金管理成為盲區。另外,轉移城保統籌基金的比例也涉及到參保人員的權益保障。若不能轉移城保中統籌賬戶,則視作該勞動者參加城保的權益喪失,最終也會影響個人退休養老待遇水平、轉入和轉出地區基金統籌平衡等問題。由統籌賬戶轉移引發了核算繳費年限、待遇水平等問題。城保與新農保繳費基礎、繳費比例不一致。由城保向新農保轉移,勞動者在城保的繳費年限是否以新農保標準對等折算。一旦承認,則轉入地區需要折算相應的待遇標準和領取時間(年限)。該問題既關乎參保個體待遇水平高低,也涉及轉入地與轉出地之間利益分配關系。二、養老保險權益流動問題新農保和城保的銜接問題實質包括了權益的轉、接、并、續四個環節,其權益集中表現為兩個方面:養老保險關系的轉、接、并、續和養老保險基金的轉、接、并、續。養老保險關系、養老保險基金的轉移接續是一個問題的兩個方面,即養老保險權益流動問題的人事關系流動(所謂“人”的流動)和待遇權益流動(所謂的“資金或基金”的流動)兩個方面?！叭恕钡牧鲃又饕婕暗搅鲃拥刂g的參保條件對接,在人事關系流動帶動下,待遇權益流動更具復雜性,比如繳費年限換算、個人賬戶資金與統籌賬戶是否同時轉移或后者轉移比例的確定等,這些都是養老保險權益流動問題下具體的表現形式。養老保險轉移是時空轉移和程序轉移相結合,時空轉移為新農保與城鎮職工基本養老保險的地域轉換和參保時間的積累,程序轉移是指養老保險轉移需要經過轉、接、并、續四個環節。轉、接、并、續四個環節前后一致、過程相連,是一個系統,若非完全理順四個環節的每一個步驟,只解決其中一個或若干個環節,最終都無法妥善地解決權益流動保障問題。新農保與城保制度的轉移接續,意味著勞動關系的流動,勞動關系的流動必然需要養老保險權益跟隨移動,這就是“轉”的環節。養老保險由“新農?！鞭D出,需要城保管理單位“接”收。這種轉出地與轉入地之分,以社會保險統籌地區為要旨。接收手續后需要“并”:各統籌地區的制度門檻不盡相同,農民工社會保險從轉出地轉出,需要將原先轉出地參保情況、參保政策以及農民工參保條件與轉入地的政策、條件進行比對和歸并,并換算、調整相關參數,如繳費年限、受益水平等。調整合并后的賬戶就能繼“續”在轉入地參保繳費。養老保險關系和養老保險基金的轉、接、并、續出現如此復雜的困境,與當前中國社會保障系統“耕地式”塊狀分割現狀不無關系。中國社會保障系統不僅具有按照人群特征建立的制度,還實行了地區差別的社會保障制度。制度間不同的制度門檻使得流動人員在異地流動就業時很難把養老保險權益從一地轉入到另一地,不同制度門檻主要是在城間互認與城鄉對接兩方面存在問題。三、存在的問題及創新方案新農保與城保銜接,實現城鄉一體化的養老保障制度,需要通過制度安排、技術性創新使養老保險銜接制度化、規范化。筆者以為,解決新農保和城鎮職工基本養老保險銜接有三種方式:①完善現行制度和政策,在參保人員城鄉流動就業時改良技術手段,只轉移個人賬戶儲存額;②在參保人員城鄉流動就業時,只轉移養老保險關系,不轉移資金(封存資金),退休時按不同參保地分段計算養老金,由最后參保地負責歸集資金并確保養老金發放;③在參保人員城鄉流動就業時,將個人賬戶儲存額和社會統籌繳費部分一并轉移。第一種方式的重點就是完善相關政策。如單獨設立一個國家養老保險轉移調節基金,對因轉移而新增加的基金缺口由中央財政“兜底”解決,同時取消地方設置的“門檻”,以保證養老關系轉移的順利進行。但是,單獨設立養老保險調節基金,解決社會統籌基金轉移中城鄉利益不均衡問題的同時,又必然會出現新的問題。如設立的養老保險轉移調節基金如何補償城鄉之間的關系?是否采取城鄉之間統一協調的方式?第二種方式的創新之處是采用分段計算方法。1從長遠看,分段計算在明晰不同參保地責權、保障參保人員權利義務相對應等方面有一定意義,但管理手段復雜。其一,分段計算需要改變繳滿15年才能按月領取養老金待遇的政策,參保人員在不同地區繳費年限“有零有整”,計算養老金的情況復雜。其二,分段計算仍不能回避資金轉移問題,只是采取了不同的轉移資金核算辦法,且分段計算仍不能解決退休地待遇支付責任無限大問題,確定最后領取養老金仍存在較大難度。其三,由于城鄉養老金調整、死亡待遇支付等政策存在差異,會強化退休人員選擇待遇優厚的政策或退休地的趨富心態。其四,可能會出現參保人因不誠信而多頭享受養老保險待遇問題。其五,對經辦機構的管理手段和信息網絡系統要求較高,對經辦機構管理人員的業務水平要求較高。如果不能建立中央轉移補助機制,對因轉移而新增加的基金缺口由中央財政“兜底”解決的話,第三種方式成為較優策略。雖然轉移統籌基金也存在轉出地基金壓力增大、不能完全彌補轉入地的基金缺口等缺點,但相對而言,該方案能夠解決新農保和城保轉移難的問題,其優點顯而易見。一是轉移統籌基金兼顧了城鄉轉入地和轉出地的利益均衡,轉出地和轉入地都可以接受。二是對現行制度沒有沖擊,政策調整力度適中。三是有利于撤出轉入地與轉出地自行設定的“門檻”。四是轉移統籌基金的同時將養老權益隨同轉移,有利于明晰轉出地、轉入地的責任,但需要說明的是在第三種思路中要將“1998年以后相應的單位繳費部分”與個人賬戶一并轉移。從1998年起開始執行的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》將原來在個人賬戶管理工作中存在著的諸如個人賬戶規模、記賬方法、轉移及支付辦法等不規范、不統一的問題加以規范處理,并形成了企業繳納的保險費進入統籌賬戶的制度。1998年以后的賬戶相對來說保存了較為清晰、準確的歷史信息記錄,對于這個時間點起的統籌基金轉移將減少不必要的糾紛。但是,第三種思路在現實操作上是否可行還要具體看新農保的社會統籌資金,由于《指導意見》中新農保的社會統籌賬戶沒有相關組織的繳費,相應的基礎養老金由政府全額支付,那么新農保社會統籌賬戶是否是空賬?從新農保轉移到城鎮基本養老保險時,是否可以轉移統籌基金這部分資金,關鍵在于中央財政的補貼和地方財政的補貼是否能夠及時、足額建立社會統籌基金。四、連接操作方案1.新農保制度的落實本文設計轉移接續養老保險關系銜接方案,適用的情形是參加城保制度的農民工和參加新農保制度的農民往返農村與城鎮就業工作。銜接制度適用參加城保制度的農民工和參加新農保制度的農村戶籍人員。已經按國家規定領取城鎮企業職工基本養老保險待遇的農民工,或者已經男年滿60周歲、女年滿50周歲農村戶籍人員,不再轉移養老保險關系。2.從城市安全到新型農村安全的聯系(1)達到年齡60發參加城保農民工在城鎮之間跨省流動就業參保的,按照國辦66號文規定辦理轉移接續手續。返回農村就業或務農的,未達到年滿60周歲的,且不符合城保按月領取待遇條件的,由原養老保險關系所在地繼續保留關系,保存賬戶;達到本人在城保的待遇領取退休年齡時,由保留養老保險關系所在地社會保險經辦機構負責將“城保”的關系轉移接續到本人戶籍所在地社會保險經辦機構新農保的關系上,同時終止城保的基本養老保險關系,城保的繳費年限計算為參加新農保的繳費年限。(2)繳費轉移的計算方法個人賬戶儲存額:1998年1月1日之前按個人繳費累計本息計算轉移,1998年1月1日后按計入個人賬戶的全部儲存額計算轉移。統籌基金(單位繳費):以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數,按12%的總和轉移,參保繳費不足1年的,按實際繳費月數計算轉移。其中的4%和本人在“城保”的個人賬戶合并計入本人在新農保的個人賬戶,8%劃入戶籍所在地財政新農保專項賬戶。(3)計算利息的計算公式男未年滿60周歲、女未年滿50周歲已經參加新農保離開鄉村到城鎮就業參保的,將本人新農保個人賬戶全部儲存額計算轉移并入城保的個人賬戶之中,按城保辦法統一計算利息。(4)清退個人賬戶中的個人繳費部分,加強監督,合理規定基金管理制度農村戶籍人員同期同時重復參加新農保和城保的,可協商本人保留其中一個養老保險關系,清退另外的養老保險關系。如保留的是城保關系,則由轉入地清退本人農保個人賬戶中的個人繳費部分本息額,財政補助劃入個人賬戶中的部分不能清退個人,并入基金統一管理。如保留的是新農保關系,則由轉入地清退本人城保中個人賬戶全部儲存額,單位繳費部分不能清退個人,并入基金統一管理。(5)同意接收函制度農村戶籍人員在新就業地按規定建立基本養老保險關系和繳費后,由用人單位或參保人員向新參保地社保經辦機構提出基本養老保險關系轉移接續的書面申請,并提交原參保地參保繳費憑證。新參保地社保經辦機構在15個工作日內,審核轉移接續申請,對符合本辦法規定條件的,向參保人員原基本養老保險關系所在地的社保經辦機構發出同意接收函,并提供相關信息;對不符合轉移接續條件的,向申請單