雙重管理體制下的社會組織登記管理

為了避免政治重復，在社會組織登記放松后，監管問題需要盡快增加。對于大量登記無門而有非法嫌疑之虞的社會組織而言,近期各級民政部門釋放的利好消息的確令人鼓舞:無論是廣東、深圳已然實行的直接登記制,還是北京對特定類別社會組織予以直接登記的嘗試和探索,都顯示出政府部門已經意識到社會管理體制創新的重要舉措就是要將更多的資源和空間留與社會領域,而社會組織登記制度的松綁無疑是題中應有之義。一、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《表現長期以來,社會組織的合法性與其登記捆綁在一體,登記與否成為判斷社會組織是否合法的首要硬性標準。民政部《取締非法民間組織暫行辦法》(2000年)的實施更強化了這一標準。根據該辦法,不登記就以社會組織名義從事活動的組織就是非法組織,面臨被取締的法律后果,其負責人也將被追求法律責任。然而,實踐中,試圖尋求社會組織登記來解決組織合法性的努力卻因“雙重管理體制”的存在而步履艱難。所謂“雙重管理體制”,是指對于中國的三類社會組織———社會團體、民辦非企業單位、基金會,從申請成立到開展活動,都受到登記管理機關和業務主管機關的共同管理。這種管理模式在1989年的《社會團體管理條例》中已經有所體現,在1998年經修訂頒布的《社會團體管理條例》中得到強化。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998年)和《基金會管理條例》(2004年)也無一例外地遵循了這一立法思路。雙重管理體制的弊端已經逐漸為大眾所認知:第一,雙重管理體制要求成立任何社會組織,首先要找到業務主管單位,無形中提高了設立社會組織的條件;第二,有些社會組織由于尋找不到主管單位或者該主管單位審查標準過嚴而無從建立,不得不尋找其他變通方法。他們要么到工商登記部門登記;要么成為某個組織的分支機構;更有甚者,到境外登記之后再迂回到國內開展活動,鑒于目前立法對于境外非營利組織在華活動缺乏必要規范依據,又衍生出大量“離岸社團”的違法違規行為卻無從監管的亂象;第三,從目前登記管理體制考察,社會組織的登記管理機關為民政部和地方各級民政機關;業務主管機關則因各非營利組織的具體情況而分屬不同部門,這樣的立法思路殘存著計劃經濟之下的政府部門職能分化的痕跡。這對于社會組織發展相當不利,各業務主管部門都將社會組織事務作為副業,不會對此過于關注,往往抱著“多一事不如少一事”的態度,對社會組織設立申請采取過嚴的審查標準。應該承認,雙重管理體制的設置具有一定的合理性:例如,可以在一定程度上緩和登記管理機關目前監管能力嚴重不足的窘境;業務主管機關對于某個目的事業領域的熟稔程度也往往高于其他政府部門,歸口管理似也順理成章。即便如此,雙重管理體制成為社會組織成立和發展的嚴重障礙已然成為學界和業界的共識,亟須制度改革和創新。毋庸置疑的是,目前各地嘗試的直接登記制的改革關鍵在于取消業務主管單位的前置許可,試圖降低登記門檻,便于社會組織的設立。這一改革舉措,盡管未能從根本上解決未經登記的社會組織的合法性問題,也未能真正破解結社自由的命題。當然,它在一定程度上緩解了過于嚴酷的登記制度與現實需要之間的張力,值得贊譽和鼓勵。我們期待法律修訂過程中將這些制度創新,并以立法的形式固定下來,成為基本規則。二、登記管理機關對社會組織管理體制的設置缺乏必要的規定,這也是影響更大的挑戰在于直接登記制之后能否引發監管焦慮。從目前雙重管理體制來看,公權力在社會組織的設立階段干涉過多,例如,業務主管單位的前置許可,登記條件過高,登記機關的自由裁量過甚。但是,一旦設立之后,對于社會組織的監督管理卻又過于寬松,此即所謂“重登記,輕管理”現象。造成這一現象的原因眾多,權力配置的不合理性是其中非常重要的一個因素。根據目前相關管理條例的有關規定,登記管理機關的職責在于:負責社會組織的登記和備案、對社會組織實行年檢以及對社會組織的違法行為實施查處。業務主管單位的職責主要在于:社會組織登記前的審查,監督指導社會組織按照法律和章程開展活動,負責年檢的初審,協助登記管理機關查處社會組織的違法行為,以及指導社會組織的清算事務。從這些規定可以看出,社會組織的行政處罰權配備給了登記管理機關,業務主管單位只是協助和配合登記管理機關行使這一權力。對于業務主管單位而言,既然沒有明確的法律授權,社會組織設立之后的活動也就沒有實施必要處置的權限,樂得清閑;相反,一旦其主管下的某一社會組織出現問題,還得承擔一定的主管責任,就會促使業務主管單位在社會組織的設立環節加以嚴格控制。同時,按照現有規定,只有黨政機關或者得到黨政機關委托的單位才有資格擔任業務主管單位,而業務主管單位的職責中又沒有明確其對社會組織業務主管的內容,也未列為對其業績考查的內容,因此,他們只會放行其能夠控制和影響的社會組織。再者,所有的業務主管單位都對社會組織的監管視為額外負擔,對社會組織的監管又不專業,這導致他們對于社會組織的監管無從談起;另一方面,對于登記管理機關而言,三大管理條例盡管將相關的行政處罰權授予了各級登記管理機關,但是,兩大問題又導致登記管理機關無法有效地監督和管理:一方面,目前關于行政處置權的設置存在紕漏,例如,沒有規定必要的程序,也沒有賦予登記管理機關在特殊情況下的處置權;另一方面,登記管理機關力量薄弱,陷身于登記、年檢等事務,無暇顧及對社會組織的日常監管。由此,雙重管理體制事實上并沒有起到原先制度設置的初衷,在現實中所呈現出來的是登記環節的過于嚴酷和監管環節過于寬松。由于監管不到位,導致業務主管單位和登記管理機關在登記環節更加謹慎,致使社會組織在謀求合法性地位時困難重重。要改變這一現象,必須重新審視社會組織管理體制的設置。直接登記制度,使登記機關不能在登記環節再以缺乏業務主管單位的同意或者業務主管單位的反對意見作為拒絕設立社會組織的理由,但是,登記環節的松動必須輔之以有效、合理的監管,否則,登記大門的敞開短時期內固然會贏得贊聲一片,但卻并不能消除政府部門長期以來的根本疑慮。更為糟糕的是,監管缺位引發眾多社會組織負面事件之后,政府可能重新反思登記制度的松動舉措,轉而對社會組織實施更為嚴苛的登記制度。為了避免政策反復,社會組織登記松綁之后的監管問題需要盡快提上日程(當然,社會組織的培育和發展也是重要課題,限于篇幅不予展開)。三、登記管理機關的監管社會組織的健康發展需要有完善的監督機制,這包括政府部門的行政監管、行業自律和自我能力提升等多個層次和方面。有效、合理的監管體制構建是一項系統工程,但是有幾個理念是不容商榷的:其一,業務主管單位在登記環節的隱退并不意味著其完全放棄對社會組織的監管。例如,營利領域的工商行政管理部門負責各類商事主體登記,相關業務主管部門(衛生、稅務、審計、公安等等)依然根據其職權對各類商事主體實施必要的規范和監管;其二,是否需要設立統一的社會組織監管部門,需要經過充分論證之后方可確定。可以選擇由一個機構統管社會組織的登記乃至監管,前提是這一機構具有擔任這一職責的明確授權和足夠能力;也可以選擇登記部門與監管部門相分離,但是,必須明確部門之間的職責分工以及程序要求。前者如英國的慈善委員會,后者如日本的登記管理機關和目的事業主管機關;其三,社會組織的行政監管機構需要法律的明確授權。無論是行政強制措施、行政處罰還是行政指導等行政行為,都需要納入整個法律框架之中來設置;其四,社會組織的監管還需充分發揮組織自律、行業自律和社會監督的功能。組織自律要求社會組織構建良好的治理結構和議事規則;行業自律要求社會組織能夠確立起共同體理念和價值觀,據此制訂行規行約并恪守之;社會監督則需要發揮大眾媒體的功效,要求社會組織信息充分公開和確保其捐贈者知情權和監督權的實現。更為理想的模式是徹底將登記與社會組織的合法性與否進行分離,在實體法上承認非法人社團的合法性和法律地位。非法人社團是指不具備法人資格的社團,也常被稱為“任意社團”和“無權利能力社團”。中國現行法不承認非法人社團的合法性,實踐中卻存在大量未經登記的社會團體,游離于監管之外,成為管理上的盲區。法律地位的不穩定一直是懸掛在這些非法人社團頭上的“達摩克利斯之劍”,使其發展活動呈現出短期行為特征,不利于非法人社團的健康發展。為了紓解非法人社團的合法性困境,實踐中往往出現非法人社團掛靠其他單位的情形。但是,掛靠單位受制于被掛靠單位,喪失了組織獨立性;而被掛靠單位管理上又力不從心,甚至引發對外責任上主體不明的尷尬。另一種努力是推行備案制,即允許不具備法人條件的社會組織(主要是基層組織)到登記管理機關備案而解決合法性的問題。但是,一些地方推進的備案制創新卻陷入了另一種困境:經備案的組織的法律地位毫無依據,由此引發諸多糾紛。承認非法人社團的合法性不僅意味著個體享有選擇結社的組織形式的自由,還意味著判斷社會組織合法性的標準從登記與否轉為社會組織的行為合法與否,將社會組織管理體制從“預防制”改為“追懲制”。社會組織管理體制改革的成功絕非朝夕之功,種種期待須浸潤于積