PAGEPAGE14第六章領導干部經濟責任審計第一節領導干部經濟責任審計概述一、經濟責任審計的涵義與特點（一）經濟責任審計是審計按其目標不同的分類要了解經濟責任審計的含義和特點，首先必須了解審計的分類，了解經濟責任審計到底是審計按照什么標準進行分類的結果。傳統上，我們總是將審計目標與審計內容一起作為一種復合標準來對審計進行分類。按照這種復合標準，通常把審計分為財政財務審計、財經法紀審計和經濟效益審計。財政財務審計是指審計機構對被審計單位的會計報表及其有關資料的公允性及其放映的財政收支、財務收支的合法性和合規性所進行的審計。財經法紀審計是指審計機構對被審計單位和個人嚴重侵占國家資財、嚴重損失浪費以及其他嚴重損害國家經濟利益等違反財經紀律行為所進行的專案審計。經濟效益審計是指審計機構對被審計單位的財政財務收支及經營管理活動的經濟性和效益性所實施的審計。我們認為，按審計的內容和目標對審計進行的上述分類是不科學的。首先，這種分類形成的三種審計并不是相互獨立的審計類別，它們在內容和目的上存在交叉與重復，不符合審計分類的要求，也不利于審計工作的開展。其次，這種分類沒有涵蓋審計的全部內容，如環境審計、經濟責任審計等都沒有包括進去.第三，最高審計機關國際組織也主要是按審計的目標來對審計進行分類的。例如《INTOSAI審計準則》第38和40段認為：“全范圍的政府審計包括合規性審計和績效審計。"因此,審計還是按其內容和目標分別分類為好。1、審計按其內容不同可分為財政收支審計、財務收支審計和其他經濟活動審計。經濟責任審計不屬于審計按其內容的分類。財政收支審計也叫財政審計，是指由政府審計機關對本級財政預算的執行情況和下級政府財政預算的執行情況和決算，以及其他財政性資金的管理和使用情況的真實性、合法性、效益性、責任性所進行的審計。財政審計一般只能由政府審計機關來進行，而且是政府審計的基本和核心職責；財政審計的對象是本級財政預算的執行情況和下級政府財政預算的執行情況和決算,以及其他財政性資金的管理和使用情況；財政審計的目標包括真實性、合法性、效益性、責任性，而不僅僅是真實性、合法性。財務收支審計也叫財務審計，是政府審計、社會審計和內部審計都有的內容,但各有特點。政府審計進行的財務審計是指由政府審計機關對政府各部門、國有或國有控股企業、金融機構、接受國家資助的事業單位及其他組織的財務收支的真實性、合法性、效益性和責任性進行的審計。審計目標是真實性、合法性、效益性和責任性,而不僅僅是真實合法性或效益性。政府審計機關所進行的其他經濟活動審計是指對依法應接受政府審計的單位的與財政收支、財務收支有關的經濟活動或行為所進行的審計。如政府項目評估、政府政策評估、環境等社會責任審計就屬于其他經濟活動審計范疇。②審計按其目標不同可分為真實性審計、合法性審計、效益性審計和責任性審計四種類型.真實性審計是指對反映財政收支、財務收支及其他經濟活動的會計資料及其他有關資料是否真實所進行的審計。其判斷標準是有關會計準則和會計制度的規定。真實性是審計最基本的目標，其它各種目標的審計都必須建立在真實性審計的基礎上。合法性審計是指在真實性審計的基礎上為確定被審計單位財政收支、財務收支及其他有關經濟活動是否符合國家財經法律、法規所進行的審計。效益性審計是指在真實性審計和合法性審計的基礎上為評價被審計單位財政收支、財務收支及其他有關經濟活動是否符合經濟性、效率性和效果性所進行的審計，也叫績效審計。責任性審計是指在真實性審計、合法性審計和效益性審計的基礎上為評價被審計人員所承擔的經濟責任履行情況所進行的審計。因此，責任性審計，簡稱責任審計，也叫經濟責任審計，是審計按其目標不同進行分類形成的一種獨特審計種類.（二）經濟責任審計是審計主體對被審計人所承擔經濟責任履行情況的審計這個定義揭示了經濟責任審計的四個要素：1、經濟責任審計的主體包括政府審計機關、內部審計機構和社會會審計組織。政府審計機關主要對黨政領導干部和國有企業領導人員（以下統稱領導干部）進行經濟責任審計。內部審計機構主要對本單位中層和下屬單位領導人員進行經濟責任審計。社會審計組織可以接受企事業等單位的委托對合同約定的對象進行經濟責任審計。根據2006年《審計法》的規定，政府審計機關進行的“經濟責任審計是指審計機關按照國家有關規定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人,在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況進行的審計?！?、經濟責任審計的對象是某個負責人而不是一個單位。任何單位(不論是獨立核算還是非獨立核算的單位）的第一負責人都可以是經濟責任審計的對象。政府審計機關進行的經濟責任審計對象包括:各級政府首長,如省長、市長、縣（區)長、鄉長等;政府各部門負責人,如部長、廳長、局長等；國有企業領導人員,如董事長、總經理等;國立事業單位負責人，如校長、醫院院長等；國助人民團體負責人，如工會主席、婦聯主任等。3、經濟責任審計的客體（內容）是被審計人承擔的經濟責任，不包括政治責任、社會責任、道德責任等等其他責任。但是經濟責任與其他責任是密切相關的，有時甚至無法區分.不同被審計人所在單位不同，其承擔的經濟責任的具體內容不同.（后面詳細敘述）4、經濟責任審計的時間：通常在負責人任期期滿前進行，這時進行的經濟責任審計稱為任期經濟責任審計；經濟責任審計也可以在負責人退休、調離、辭職、被解職等之前進行，這時進行的經濟責任審計稱為離任審計；經濟責任審計還可以在負責人任期中間進行，稱為任中審計。(三）經濟責任審計的特點1、與其他目的的審計相比，責任性審計具有如下特點：①高層次.它要以真實性審計、合法性審計和效益性審計為基礎，要在查明財政、財務收支以及有關經濟活動不真實、不合法、效益差等問題的基礎上，明確被審計人應否對這些問題負責以及應當負何種責任。②針對人。責任審計是針對被審計單位負責人的審計,要在查明被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動存在問題的基礎上,落實被審計人應否對這些問題負責，以及應當負何種責任。③高風險。由于責任審計是針對人而且是被審計單位主要負責人的高層次的審計，因此，其工作環節更多,工作要求更高，工作難度更大,審計風險更高。④要與干部監督管理等工作相結合。由于經濟責任審計是對領導干部的審計,因此，需要與諸如黨的組織、紀檢和行政的人事、監察以及國資委等部門的干部監督管理及國有資產管理等工作相結合,通常審計機關要與這些部門組成經濟責任審計聯席會議，進行審計計劃、組織、協調和結果利用。這樣才能保證經濟責任審計工作順利進行和審計結果得到充分利用.2、經濟責任審計與黨的紀檢和組織、行政監察和人事工作相比的特點黨的紀律檢查委員會主要負責黨員領導干部違反黨紀的檢查與處理工作;黨的組織部門主要負責黨員領導干部的考察等工作；行政監察部門主要負責公務人員違法行政的檢查與處理工作；政府人事部門主要負責國家公務員的招考與管理等工作.紀委、組織部門、監察部門和人事部門是政府審計機關進行經濟責任審計的重要支持力量和審計成果的重要利用者.與這些部門的工作相比，政府審計機關進行的經濟責任審計具有如下特點：①專業性，與紀委等部門對領導干部進行綜合性監督、考察、管理、處理不同，審計機關進行的經濟責任審計是專門對領導干部的經濟方面進行的監督,如果涉及到被審計領導干部的其他方面，那也必須是與該領導干部的經濟行為相關的方面.所以，各種綜合性干部監督與管理部門如果有對領導干部經濟行為進行審查、考核、鑒定等工作需要時，應當委托政府審計部門幫助完成。②輔助性，與紀委等部門是專門具有對違紀、違法領導干部進行查處的職能不同，審計機關進行的經濟責任審計主要是負責對被審計領導干部進行審查，而不進行處理處罰。如果發現被審計領導干部所在單位有違法違紀問題，可以在法定的處理處罰權限內進行處理處罰，但無論如何都不能對被審計領導干部進行處理處罰。如果審計查明被審計領導干部需要處理處罰的，應當將審計結果送交紀委等部門,由它們依照黨紀或國法進行處理處罰。從這個意義上說，經濟責任審計具有輔助性。(四）開展經濟責任審計的重大意義經濟責任審計不僅是我國的創造，也是國際政府審計發展的趨勢.當前,我國政府審計機關開展經濟責任審計，對于加強干部監督管理，促進黨風廉政建設，推進依法治國進程具有重要的意義。1、開展經濟責任審計是提高干部監督管理水平的重要保證2、開展經濟責任審計是預防和治理腐敗的重要舉措3、開展經濟責任審計是推進依法行政和依法治國的有效手段4、開展經濟責任審計是提高中國共產黨執政能力的有效手段二、領導干部經濟責任審計的內容（一）領導干部經濟責任審計內容的界定2006年《審計法》規定:經濟責任審計的內容是被審計領導干部“在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況"。理解這一內容的規定需要注意以下幾個方面：1、與真實性審計、合法性審計、效益性審計一樣，責任性審計也是以審查財政收支、財務收支以及有關經濟活動為基本手段進行審計的。財政收支、財務收支以及有關經濟活動是各種審計的基本內容;離開了對這些基本內容的審查，就不能成為審計；各項審計目標所要求的審計內容范圍都應當以財政收支、財務收支以及有關經濟活動為限。因此，與被審計人所在地區、部門或單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動無關的方面,如領導干部在組織人事活動中收受個人賄賂，領導干部的政治素質、生活作風等等方面，就不應當是經濟責任的審計內容，即要正確劃分經濟責任與非經濟責任的界限.對財政收支、財務收支以及有關經濟活動的審查，可以在經濟責任審計時專門進行，也可以利用任期內各年度財政財務收收支審計的檔案資料結合相應的核查來進行。2、經濟責任審計需要審查的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應當是被審計領導干部任職期間的;應當是被審計領導干部應當負責且能夠負責的。因此，以前任職期間的經濟責任履行情況,職責范圍之外的事項不應當成為經濟責任審計的內容，即要要正確劃分任期內與任期外的經濟責任界限。3、要根據審計權限和手段的可能確定經濟責任審計的內容。總的說來，現行《審計法》規定的審計機關權限和手段是,通過對被審計單位或人員所在地區、部門或單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動進行審查、調查，確定有關經濟活動的真實性、合法性、效益性和責任性.因此,不能通過對被審計人員所在地區、部門或單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動進行審查、調查查明的情況或問題,就不應當列入審計的內容，例如被審計領導干部的私產數額及其來源，就不應當列入經濟責任審計內容。這里需要重點討論的是領導干部個人的廉潔自律問題。大多數人都主張將這方面的問題都列入經濟責任審計的內容，由此主張審計機關應當擁有調查個人銀行賬戶、查抄個人財產、竊聽和監視、訊問被審計人員的權利.其實這方面有的情況或問題是現有審計權限和手段所不能查明的，如接受個人賄賂；有的則可能不屬于經濟問題,如生活作風，而且這類問題應當是行政監察和紀檢部門應當負責審查的問題。所以,我們不主張將個人廉潔自律情況作為經濟責任審計的一項必審內容，只有通過財政收支、財務收支以及有關經濟活動進行審查、調查能夠查明的廉潔自律問題，才應當列入經濟責任審計的內容。至于經濟責任審計中發現的被審計人有經濟犯罪和嚴重違反黨紀、黨規問題，需要通過司法的刑偵手段和紀檢的“雙規”手段等進行審查的，審計機關要及時向司法部門、干部監督管理部門移交案件，由這些部門使用司法的刑偵手段和紀檢的“雙規”手段等對有關問題進行審查，審計機關不得有超越職權的越位行為。但是，經濟責任審計發現“大案要案”并移交有關部門后，原經濟責任審計目標未實現的，還應當繼續審計,直至完全實現審計目標為止；在有關部門審理大案要案過程中，審計機關和人員仍有義務配合有關部門調查取證,徹底查清有關問題。（二）領導干部經濟責任審計內容的構成1、責任具有兩面性根據《辭?！方忉?，責任是指份內應做的事或沒有做好分內事而應給予的追究。份內應做的事稱為積極責任,如崗位職責，是一種社會角色的義務；沒有做好分內事而應給予的追究稱為消極責任，如法律責任、侵權責任、違約責任等。積極責任和消極責任是同一責任的兩個對立統一的方面.積極責任是基本責任，消極責任是為了保證積極責任能夠得到充分履行所衍生出來的責任。兩者相輔相成，密不可分。經濟責任審計中的“經濟責任”作為一種責任，也應當包括積極經濟責任和消極經濟責任兩個方面。2、積極經濟責任的特點和內容積極經濟責任是被審計領導干部按照國家法律法規、黨的方針政策和該領導干部崗位職責的規定所應當負責的需要積極主動努力才能完成的經濟責任。積極經濟責任通常表現為崗位職責。一般說來，積極經濟責任具有如下特點:它是崗位的工作要求，通常有目標要求，它要求崗位工作人員要通過積極主動地努力去達到目標并做得更好，也就是說它的履行情況主要取決于崗位工作人員積極主動地努力，因此，它具有積極性。由于崗位工作人員工作的積極主動性和所處環境不同，不同工作人員承擔的積極經濟責任的履行程度往往不同,同一工作人員在不同時期履行其積極經濟責任的程度也會有所不同，因此，它具有差異性；衡量積極經濟責任履行情況的主要是看成績，如資產增值了多少、利潤增加了多少、職工薪酬增長了多少等等，這些成績指標大多是可以可靠計量的，因此,它具有可計量性。也就是說，評價積極經濟責任的履行情況定量是主要的。不同崗位的被審計領導干部，其承擔的積極經濟責任的具體內容是不相同的。審計人員應當根據社會道德風尚、被審計領導干部所處崗位的職業要求、簽訂的目標責任狀等,來確定被審計領導干部應負的積極經濟責任的具體內容。比如:國有及國有控股企業領導干部員的積極經濟責任履行情況是其任職期間財務收支及有關經濟活動的進展情況，主要有：國有資產保值、增值情況，國有資本收益情況，企業財務狀況改善情況，企業盈利能力和營運能力增長情況，職工薪酬、福利、工作條件及技能素質的提高情況,環境保護投資和社會公益捐贈情況,企業財務管理制度、內部控制制度及其他經濟活動規章制度的建設情況等。地區政府主要領導干部的積極經濟責任履行情況是其任職期間財政收支及有關經濟活動的進展情況，主要有:國內生產總值的增長數量與質量、地方財政收入增長數量與質量、地方政府債務負擔合理性狀況，各種財政支出的合理性、合法性和績效水平，特別是用于資源和生態環境保護、基礎設施建設、基礎教育、社會治安、社會保障等公共產品的供應的財政性支出績效水平,對國有及國有控股企業等財政投資的效益性,預算制度及其他財政管理制度的健全有效性等。3、消極經濟責任的特點和內容消極經濟責任是被審計領導干部沒能履行好自己的積極經濟責任而按規定所應當受到的追究，即被審計領導干部在組織領導本地區、本部門、本單位的經濟活動中存在違法亂紀問題，依照法律、法規、規章、制度等應當受到的追究。它通常包括直接責任、主管責任和領導責任三個方面。直接責任是指領導干部對其任職期間的以下行為應當負有的責任:其一，直接違反國家財經法律、法規,黨的經濟方針、政策,以及本地區、本部門或本單位的經濟方面的規章、制度的行為，如貪污、挪用、侵占國家或企業財產。其二,授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反國家財經法律、法規，違反黨的經濟方針、政策，以及違反本地區、本部門或本單位的經濟方面的規章、制度的行為。其三，失職、瀆職的行為。其四，其他違反國家財經法規的行為。主管責任是指基于內部分工而應由自己主管負責的事項，出現重大問題應負的直接責任以外的責任。領導責任是指作為主要領導干部,對由其他領導干部主管負責的事項所出現的重大問題應負的直接責任以外的責任。與積極經濟責任相比，消極經濟責任具有下列特點:一是消極性。它是崗位工作人員在履行積極經濟責任過程中沒有能遵循法律、法規所規定的要求，依照規定應當受到的追究.這種責任無論崗位工作人員是否愿意，都應當承擔或履行。二是平等性。法律面前人人平等。不論崗位工作人員的身份有什么不同,其所要承擔的潛在的消極經濟責任都是相同的。三是難以計量。崗位工作人員是否需要履行消極經濟責任，主要看有沒有違法亂紀問題、問題的性質是什么、崗位工作人員在其中的作用是什么等，這些方面往往難以量化；即使有一些量化工作，也主要是為定性服務的。也就是說，評價消極經濟責任的履行情況定性是主要的。4、積極經濟責任與消極經濟責任的關系積極經濟責任和消極經濟責任是同一經濟責任的兩個對立的方面，其組成內容和履行要求各不相同，不能相互混淆，否則，就會出現互聯網上披露的一些單位制定的“雷人"規定,如“開會嚴禁睡覺”、“中小學教師嚴禁猥褻女生”。這些雷人規定產生的重要原因在于規定制定者把消極責任當作積極責任來規定。一些人主張經濟責任審計應當評價被審計人的“某某違紀率"、“某某違法率”、“某某錯弊率”等指標,同樣具有這種把消極責任混作積極責任責任的問題，也是相當雷人的，難道我們允許領導干部們可以有一定的“某某違紀率"、“某某違法率”、“某某錯弊率”嗎？積極經濟責任和消極經濟責任又是同一經濟責任的兩個統一的方面.經濟責任審計既要對被審計領導干部應負積極經濟責任的履行情況進行審計,也要對應負消極經濟責任的履行情況進行審計。只有這樣審計評價才是全面的，才能得出客觀公正的審計結論，否則，就有可能把經濟責任審計混同于財經法紀審計，或混同于經濟業績考評，就不能發揮經濟責任審計特有的作用。三、經濟責任審計評價的方法（一）積極經濟責任的審查評價方法積極經濟責任的差異性決定了其審查與評價最好采用量化指標，以客觀、準確地反映出這種差異;積極經濟責任的可計量性決定了其審查與評價可以采用量化指標來進行。所以,積極經濟責任履行情況的審查與評價就應當采用量化指標分析法，就是把被審計領導干部所承擔的積極經濟責任,特別是任期經濟責任目標的完成情況設計成可量化考核的若干指標，然后通過審查、調查等方法驗證被審計領導干部所在地區、部門或單位的財政收支、財務收支及有關經濟活動的實際數據,據以計算各項經濟責任指標的實際水平,再將各項經濟責任指標的實際水平與崗位職責要求特別是目標責任要求的水平進行比較,確定積極經濟責任履行的充分性，與同行平均水平或先進水平進行比較，確定積極經濟責任履行的充分性和先進性，最后根據審查、調查收集到的審計證據，對積極經濟責任各指標完成情況及其原因進行客觀分析，并最終形成積極經濟責任履行情況的審計評價結論.運用量化指標分析法評價積極經濟責任的履行情況，其前提是合理設計積極經濟責任評價指標.由于不同崗位的被審計領導干部承擔的積極經濟責任內容不同且隨著時代的發展而發展，因而使設計適用于所有被審計人員的完整評價指標體系幾乎是不可能的.但是，為了保證經濟責任審計有一個最基本的質量標準，提高審計效率,國家最高審計機關（國家審計署,下同）應當制定分類的基本評價指標體系。經濟責任審計人員在對某一審計對象進行審計時,應當在審計署制定的基本評價指標體系的基礎上，根據被審計對象的實際情況，細化和添加評價指標，建立符合實際的、能夠客觀公正地評價評被審計領導干部積極經濟責任履行情況的評價指標體系.比如國有企業領導干部的經濟責任審計評價指標體系可以由下列內容組成：國有資產保值、增值指標,國有資本收益指標，企業財務狀況改善指標，企業盈利能力和營運能力增長指標，職工薪酬、福利、工作條件及技能素質的提高指標,環境保護投資和社會公益捐助指標,企業財務管理制度、內部控制制度及其他經濟活動規章制度的建設與運行指標等組成。審計人員在對某位被審計領導干部進行積極經濟責任評價時，評價指標原則上不得少于審計署制定的基本指標,以確保審計評價質量。只有在審計署制定的基本指標確實不適用于被審計對象或無法可靠地取得評價數據時才能不評價,此時審計人員應當在審計報告中充分說明不評價有關基本指標的理由。為了保證評價指標計算結果的可靠性，審計人員必須運用適當的審計方法對采集的有關數據進行驗證，例如，檢查財務報告是否經過注冊會計師審計、財政決算報告和預算執行報告是否經過政府審計人員審計，對統計報告數據來源的權威性和統計方法的科學性等進行必要的檢驗，對自行采集的數據要保證來源真實、統計方法科學.未經責任審計驗證的數據不能用來評價積極經濟責任的履行情況。在運用量化指標分析法評價積極經濟責任履行情況時，審計人員不能僅僅滿足于有關指標的計算，還應當對計算結果進行必要的分析說明,包括：與責任目標(任期目標、預算、計劃、定額等）的比較分析，與同類被審計人員相同指標的平均水平、先進水平的比較分析,對未完成責任目標的原因分析.在分析對未完成責任目標的原因時，要明確區分主觀原因與客觀原因，主觀原因和客觀原因的說明都要有客觀證據，切忌主觀臆斷，無中生有；嚴禁淡化主觀原因,只說客觀原因,或淡化客觀有利,只說主觀努力的做法。審計人員在對某位被審計領導干部進行積極經濟責任評價時，評價指標原則上不得少于審計署制定的基本指標，以確保審計評價質量。只有在審計署制定的基本指標確實不適用于被審計對象或無法可靠地取得評價數據時才能不評價，此時審計人員應當在審計報告中充分說明不評價有關基本指標的理由。（二）消極經濟責任的審查評價方法消極經濟責任的平等性和難以計量的特點決定了其審查與評價方法不能用量化指標分析法，應當采用問題責任界定法，就是通過審查、調查等方法驗證被審計領導干部所在地區、部門或單位的財政收支、財務收支及有關經濟活動是否存在違法亂紀問題，對照國家相關財經法律、法規的要求,確定是否存在問題以及存在問題的性質和情形，進而確定被審計領導干部應否負責以及應負責任的類型：直接責任、主管責任還是領導責任、個人責任還是集體責任、前任責任還是現任責任.直接責任、主管責任、領導責任的基本區分，前已述及.這里還需要注意兩個問題:其一，一些工作國家有明確文件規定應當由主要領導負責的工作，如內部審計工作，如果領導班子在進行工作分工時進行了錯誤分工，且在工作中出現了重大問題，作為經濟責任審計對象的主要領導人，也應當至少承擔主管責任。其二，領導班子集體研究做出的重大決策，如果是決策失誤造成重大違法亂紀或損失的，被審計領導干部應當至少承擔主管責任;如果決策本身沒有問題，而其他領導及其下屬在貫徹執行決策過程中出現重大違法亂紀問題,或違規造成重大損失的，被審計領導干部可以僅承擔領導責任。個人責任與集體責任的界定主要看決策的過程是否遵守了規范的決策程序。應由被審計領導干部個人獨立做出的決策造成的違法亂紀或重大損失，領導干部應當承擔個人責任。被審計領導干部通常要對個人責任一般要承擔直接責任。由集體決策造成的違法亂紀或重大損失，應由包括被審計領導干部在內的集體承擔責任。被審計領導干部對集體責任一般至少要承擔主管責任.需要指出的是，有關法規和內部控制制度規定應當由領導干部獨立決策的事項，即使實行了集體決策，領導干部也應承擔個人責任；反之，有關法規和內部控制制度規定應當由集體決策的事項，如果領導干部個人專斷了，由此造成的問題，專斷的領導干部則要承擔個人責任。經濟責任審計通常要按任期明確被審計人的經濟責任,也就是說要把被審計人應承擔的經濟責任與前任領導干部應承擔的經濟責任區分開來。只有這樣才能明確責任,促進經濟責任的充分履行。區分前后任的經濟責任主要看相關經濟業務發生的時間，比如前任領導投出的資金至今沒有效益，而且產生了重大損失,則主要責任在前任。但是現任領導對前任領導的問題有積極處理、盡量挽回和減少損失的責任。如果現任領導沒有盡到盡量挽回和減少損失的責任，也應依照有關規定受到追究，承擔責任.由于消極責任的審查和評價往往更敏感,為被審計領導干部和干部管理監督部門所更重視，是審計風險的主要來源,因此，審計人員應當做到：要盡可能去查存在的主要問題,防止“抓了芝麻，丟了西瓜”;要努力獲取充分與適當的證據，查明問題形成的原因和造成的影響，特別是被審計人在問題產生過程中的作用、影響、作為情況，防止“有錯推定"，主觀臆斷；對于查明的每一個問題，都要以相關的最具權威性的法律、法規等標準來對照進行定性，正確界定問題的性質；對于查明的每一個違法亂紀問題，都要從被審計領導干部在問題產生過程中的作用、影響、作為情況出發,確定其應負責任的種類。此外,經濟責任審計中如果發現被審計領導干部有下列情況的，審計機關應向有關部門及時移交有關案件：有重大違法亂紀問題的應及時向紀檢監察部門移交案件；有刑事犯罪問題的應及時向司法部門移交案件。審計機關不能超越權限擅自處理有關案件；有關案件移交后,審計機關仍應當繼續審查、評價和報告,確保實現預定的審計目標；在紀檢監察和公檢法機關有要求的情況下,可以配合這些機關做好相關案件偵破、審結工作。最后需要指出的是，經濟責任審計應當建立在財政財務收支審計的基礎上，因此，經濟責任審計不需要把被審計對象的財政財務收支的真實合法性作為積極經濟責任履行情況來評價，但是需要把財政財務收支中的弄虛作假、貪污舞弊等違法亂紀問題作為消極經濟責任履行情況來評價。四、經濟責任審計的方法實施該種審計除了要運用真實性審計、合法性審計和效益性審計的一般方法外，還需要從經濟責任審計的特點和內容出發實施必要的專門方法，才能保證實現責任審計目標。根據筆者的實踐體會和研究心得，我們認為下列審查方法應當成為進行經濟責任審計時需要運用的專門方法：（一）歷史資料審查法所謂歷史資料審查法就是對被審計領導干部所在地區、部門、單位在該領導干部任期內形成的任期經濟目標資料、與領導職務相關的職責及分工資料、財會資料或財政資料、經濟統計資料、經濟文件資料、經濟合同資料、重大投資決策資料、經濟性會議記錄資料等歷史資料，進行真實完整性審查,在此基礎上，計算該領導干部經濟責任目標的完成情況，查明不合法、效益差的事項，以及決策失誤、貪污挪用、吃回扣、收受賄賂等問題，并明確被審計領導干部對相關問題應負的責任。歷史資料審查法應是經濟責任審計主要方法之一，它與真實性、合法性、效益性審計方法相比，具有涉及歷史時期長——應包括被審計領導干部的整個任期；涉及資料多--除了常用的財政、財務資料外，還要包括任期目標、職責及其分工資料等；涉及目標全——既要據以查明領導干部經濟責任目標的完成情況,又要據以查明領導干部應負責任的經濟問題及其應負責任的種類.（二)審計檔案利用法所謂審計檔案利用法就是在每年對被審計領導干部所在地區、部門、單位進行財政、財務收支真實合法審計和績效審計，并形成審計檔案資料的基礎上,通過查閱該領導干部任職期間的審計工作底稿,計算被審計領導干部承擔的經濟責任指標的完成情況,明確被審計領導干部對已查明的違法亂紀和損失浪費問題應負的責任，確定需要運用其他方法進一步查明的方面或問題的審計方法。運用該法進行經濟責任審計時也可利用社會審計組織的審計檔案資料來進行。但利用時需要簽訂利用合同，按規定支付一定咨詢費用，履行保密義務,并所利用資料進行必要的核查驗證。由于經濟責任審計的目標與檔案資料記錄的以前財政財務收支審計的目標或績效審計的目標并不相同,所以，審計檔案資料并不一定能充分滿足經濟責任審計的需要，所以，在運用審計檔案利用法進行審計后還需要對尚未查明的問題和情況,運用其他方法進行進一步審計。運用審計檔案利用法進行經濟責任審計，要求審計機關應當認真做好各種審計檔案的歸檔保管工作,全面保管各次審計形成的各種審計工作底稿.這樣就能大大地提高經濟責任審計工作效率。（三）審計抽樣統計法所謂審計抽樣統計法就是為了對被審計地方領導干部所所承擔的經濟職責和任期經濟目標的實現情況進行查實，對被審計領導干部所在地區的各項經濟指標進行統計抽樣審查的方法。審計抽樣統計法特別適用于對地方領導干部的經濟責任審計，如對地方各項財政支出績效的審查評估就比較適合用這種方法.運用該法要認真做好樣本設計工作，確保抽樣的充分與適當；要切實做好抽樣調查工作，確保調查結果的真實與完整；要詳細記錄樣本設計、抽樣調查、數據統計分析及其結果的記錄,為經濟責任的審計評價提供可靠的依據。由于該法獲得的審計證據不及審查財政財務資料所獲的證據來的可靠，所以，一般說來，該法比較適合用來審查被審計領導干部所承擔經濟責任指標履行情況的審查，也可以用來發現被審計領導干部經濟責任履行中存在問題的線索，但不能僅以抽樣統計獲得數據資料認定被審計領導干部應負責任的問題。對抽樣統計發現的經濟責任履行中存在的問題，還必須運用其他方法獲得更為客觀、充分的證據予以查實。(四）專項審計調查法所謂專項審計調查法是指審計人員對與被審計領導干部經濟責任履行情況有關的特定事項，向有關地方、部門、單位及相關個人進行調查核實的方法.審計人員在進行經濟責任審計時，如果有關數據資料或問題無法從歷史資料或審計檔案中查到,或采用歷史資料審查法、審計檔案利用法及審計抽樣統計法發現需要進一步調查核實的數據資料或問題,就需要運用此法進一步獲取有關數據資料或查明有關問題。專項審計調查目的性強，運用靈活,是一種比較有效的經濟責任審計方法。因此，運用該法前必須首先明確要通過調查獲取什么樣的數據資料或要查明的具體問題，然后根據被審計單位及被審計領導干部職責履行的具體情況，設計詳細的調查方案。如果運用抽樣統計法進行調查，還須認真設計樣本;在調查過程中，要嚴格按調查方案進行調查，詳細記錄調查中獲取的數據和證據；調查結束后，要認真整理分析獲取的數據或證據，確定需要獲取的數據資料或需要闡明的問題是否都已獲取或查明。如果沒有達到預先設定的調查目標，則應當進行補充調查；如果已經達到了預先設定的調查目標，則應妥善保管有關資料或證據。需要注意的是，審計人員在進行調查時應當按照《審計法》的要求出示工作證件和審計通知書副本.（五)接受舉報查實法所謂接受舉報查實法是指審計人員在進行審計前通過審計事項公示和審計進點會，說明審計的目的、內容，公開審計人員辦公地點和聯系方式，設置意見箱或電子郵箱等，接受群眾舉報，對群眾舉報的與經濟責任審計相關的問題進行認真的審查、調查與核實的審計方法。運用該法進行審計調查需要注意以下幾點：一是對于群眾舉報的問題要進行認真的篩選，只有那些與本次經濟責任審計相關的問題才予以查實，那些與被審計領導干部無關的、非經濟方面的、非本屆任期內的舉報問題，不予查實，但可轉交給有關部門予以處理。二是切實做好對舉報人的保護和對舉報材料的保密工作，對泄露舉報人和舉報材料者要依法嚴肅處理，對打擊報復舉報人的要依法追究責任。當然，經濟責任審計的專門方法并非就只有這五種，審計人員應當認真總結實踐經驗，不斷探索新的有效的經濟責任審計專門方法,以提高審計的質量和效率。創新經濟責任審計方法必須在《審計法》賦予審計機關和審計人員的權限范圍內進行,必須與政府審計的職能定位相適應.審計人員不能使用超越審計權限的方法，比如訊問當事人、監視、竊聽、查抄等方法，審計人員就不能使用；不能使用與政府審計人員身份或要求不相符的方法，比如民主測評等方法審計人員也不宜使用，因為這類方法只能查明領導人員在群眾中的威信,不能用來查明經濟責任履行情況，也不能獲取審計所必須的可靠證據，組織人事部門可以用，但審計機關不宜使用。五、經濟責任審計中的其它問題（一）審計項目是自定還是受托從政府審計的獨立性和強制性的特性出發，經濟責任審計項目似乎應當由審計機關自主確定.事實上，在1999年中央兩辦兩個《暫行規定》出臺之前，經濟責任審計項目都是由審計機關自主確定的，但普遍遇到了審計難和審計成果發揮作用難的尷尬。1999年中央兩辦兩個《暫行規定》出臺之后，經濟責任審計項目改由“根據干部管理、監督工作的需要和黨委、人民政府的意見，由組織人事部門、紀檢監察機關向審計機關提出對領導干部進行任期經濟責任審計的委托建議,由審計機關依法實施審計。"“企業領導人員任期經濟責任審計應當由企業領導人員管理機關報本級人民政府批準，由人民政府下達審計指令。”完全由審計機關自主安排經濟責任審計,雖可強化審計獨立性,但難與干部的管理監督工作相協調,在審計時機的選擇，審計阻力的排除、審計成果的利用方面都容易出現問題.完全由審計機關受托進行經責任審計，雖可容易得到干部監督管理部門的支持,利于審計工作的開展和審計成果的利用，但容易喪失法定職責的剛性，與政府審計獨立性所要求的審計自主性也不相符，而且審計機關與干部監督管理機關之間不是相互獨立的，而是分工協作關系，因此，彼此之間不應存在委托與受托關系.我們認為，在《審計法》授予審計機關經濟責任審計職責之后,審計機關應當利用經濟責任審計聯席會議主動取得組織人事部門、紀檢監察機關和國資委的委托,自主編制年度審計項目計劃，年度審計項目計劃在報經本級政府批準后執行.這樣做,首先，能體現經濟責任審計作為政府審計法定職責的要求；其次，與現行的行政型審計體制相適應;第三，能充分體現經濟責任審計服務于干部監督、管理需要的本質要求；第四，能夠與有關部門的工作相協調，并得到他們的理解、支持和協助；第五，有利于提高經濟責任審計的權威性,充分發揮經濟責任審計成果的作用。 （二）國企領導人員的經濟責任審計應否由政府審計機關來進行我國政府審計機關進行的經濟責任審計是從上個世紀80年代中期的國有企業廠長(經理）離任審計開始的。隨著國有企業改革步伐的加快,純粹的國有企業和國家金融機構越來越少，加之新的國有資產管理體制的實施和新國資委的成立與運作，國有或國有控股企業的領導人員越來越多地由國資委根據市場原則進行選聘,國有或國有控股企業的領導人員也不再是原來意義上的國家干部,因而，許多人認為政府審計機關對其進行經濟責任審計就失去了理論依據。2004年國資委便出臺了《中央企業經濟責任審計暫行辦法》，規定中央企業領導人員的經濟責任審計由國資委聘請有關機關或社會審計組織來進行,隨后地方各級國資委也相繼出臺了類似的《辦法》，政府審計機關對國有及國有控股企業領導人員進行經濟責任審計的職責,從此變得模糊不清了。目前關于這個問題有兩種截然不同的觀點。一種是依據2003年國務院頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》關于“國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理"的規定，認為對國有控股或主導企業、金融機構主要負責人的經濟責任審計屬于出資人職責，應當由國資委行使委托審計權，委托社會審計組織來進行。(李三喜等，2004）二是根據現行《審計法》的規定，由于國有控股或主導企業、金融機構“屬于審計機關審計監督的單位”,因此，其主要負責人也應納入政府審計機關進行的經濟責任審計對象.我們認為：國有控股或主導企業、金融機構的主要負責人具有雙重身份,他們既是受人民之托的公共資產的保管使用者,承擔著公共受托責任，又是受國資委監管的企業經營資產的經營管理者,承擔著企業受托經濟責任。作為前者他們應當接受政府審計機關的審計,作為后者他們應當接受國資委所委托的社會審計組織的審計.兩種審計的目標不同，政府審計機關進行的審計的目標是公共資產保管使用的真實性、合法性、效益性和主要負責人承擔的公共責任的履行情況；國資委委托社會審計組織進行的審計的目標是企業財務報表的公允真實性。因此,國有控股或主導企業、金融機構的主要負責人的經濟責任審計應當由政府審計機關來執行，而不應當由國資委來委托進行。從世界范圍的公司治理情況來看，鮮有出資者委托社會審計組織對企業經營管理者實施經濟責任審計的規定和實踐。這樣做符合政府審計機關作為國有資產公共監督者的身份，有利于保護國有資產安全、完整，也不影響企業和金融機構的融資、投資等生產經營活動，還能夠對國資委的監督管理進行必要的制衡,對有關社會審計的質量進行核查,促進這些企業社會審計質量的提高，更好地保護國有資產所有者的權益。(三）是否必須統一實行“先審計，后離任”“先審計后離任"被認為是確定任期經濟責任審計實施時間應當遵守的原則?！跋葘徲嫼箅x任"被認為是確定任期經濟責任審計實施時間應當遵守的原則。依據這一原則，被審計領導干部“任職期屆滿，或者任職期內辦理調任、轉任、輪崗、免職、辭職、退休等事項前，應當接受任期經濟責任審計.”“先審計后離任是充分運用審計結果，有效發揮經濟責任審計作用的前提條件。對領導干部進行先審計后離任，就可以做到參考審計結果安排任用干部，防止審用脫節?！钡?，實際工作中先審計后離任總是很難做到，究其原因主要是這種時間安排要么不現實，要么沒意義:①領導干部調任、轉任、輪崗、免職、辭職等往往是先很難預料，即使有些情況是黨委及干部管理部門事先計劃的，也因為屬于組織秘密，而無法先行安排審計，所以，在這些情況下，要進行先審計后離任，幾乎是不可能的.②領導干部換屆前可以進行任期經濟責任審計，但這時往往是要換屆的干部數量較多，而審計力量又明顯不足，也使先審計后離任原則無法完全實現。③至于退休前進行離任審計,雖然是可能的，但這種情況的經濟責任審計退休前進行與退休后進行并無多大意義上的差別.針對先審計后離任難以做到的現實，有的地方對擬晉升、提拔的領導干部優先安排責任審計，體現先審計后離任的原則；對轉崗、退休的領導干部根據情況可以先離任后審計.有的地方探索了先離崗、后審計、再任用的辦法.有的地方實行代理制，即對工作崗位變動的干部,在進行責任審計前，到新崗位的職務只是代理,待責任審計結束后再決定是否正式任命。我們認為，這里的第一種辦法因組織機密的存在仍然是不現實的；第二種辦法除了與第一種辦法一樣缺乏現實性外，還可能會造成被審計責任人將要就任單位的工作銜接不上的問題；第三種辦法是實質上的先離任后審計，會侵害黨委的權威.我們認為，要保證經濟責任審計作用的發揮，我們不能僅僅在審計實施的時間上做文章，還應當從革新審計方式和方法上想辦法。為此,我們的設想是：對擬晉升、提拔的領導干部全面實行后備制，在后備期內由上一級審計機關（中央機關的后備干部由審計署)進行定期經濟責任審計；任職期滿的領導干部可在任職期滿前由同級審計機關進行經濟責任審計；對于轉任、輪崗、免職、辭職和退休的主要負責人，其任期經濟責任審計可以由同級審計機關在有關領導干部離任前后進行。我們的上述設想至少有如下一些好處：①在對擬晉升、提拔的主要負責人在后備期內定期進行經濟責任審計，這不僅是可行的，因為一般而言,晉升、提拔的主要負責人總是少數人，不會形成審計任務過于集中的問題,而且可以為黨委和政府的人事任用提供更加可靠的審計依據,更充分發揮任期經濟責任審計的作用。②由上一級審計機關對擬提拔、晉升的領導干部進行責任審計，可以更有效地排除干擾，保證審計質量；還可以通過審核、利用下一級審計機關的審計檔案,加強上級審計機關對下級審計機關的業務監管，促進下級審計機關做好審計工作和審計檔案保管工作。③把轉任、輪崗、免職、辭職和退休的主要負責人的經濟責任審計改在離任之后或之前進行，既不會對審計結果的利用產生實質的影響，因為對轉崗、輪崗者的經濟責任審計與任中責任審計并無本質區別；還可以緩解審計時間和力量不足的矛盾，保證審計質量。六、經濟責任審計報告及其利用（一）審計報告的構成內容審計報告是審計組向審計機構報告審計過程和結果的書面報告。其正文內容包括：1、審計依據、范圍、內容、方式、起訖時間等審計基本情況；2、被審計領導干部的任期經濟職責，以及其所在地區、部門、單位經濟方面的基本情況；3、被審領導干部各項經濟責任指標完成測算、比較、分析、評價結論;4、審計中發現的主要問題及其定性與定性依據；5、對審計發現的問題被審計領導干部應負擔的責任種類（直接責任、主管責任還是領導責任），以及明確責任的依據；6、對被審計人所在地區、部門、單位處理、處罰意見和審計建議，以及處理處罰的法律、法規和政策依據；7、需要反映的其他情況。（二）經濟責任審計評價的原則經濟責任審計報告的核心內容就是發表審計評價意見，包括對積極經濟責任履行情況的分析評價結論和對消極經濟責任履行情況的界定評價結論。正確進行經濟責任審計評價應當遵循下列原則：1、要緊緊圍繞經濟責任履行情況進行評價。積極責任和消極責任都要評價，與被審計領導干部職責不相干的行為和事項不評價，非領導干部本次任職期間的行為和事項不評價，與經濟責任履行情況無關的行為和事項不評價。一般說來,只有與被審計領導干部所在地區、部門、單位財政財務收支相關的經濟事項涉及的經濟責任，才是經濟責任審計要評價的內容.2、要客觀公正地進行評價。只在有充分審計證據和明確評價標準的情況下才進行評價，證據不充分不評價、評價標準不明確不評價，不得作推論性評價；積極責任的評價要有充分的事實和數據，消極責任的評價要有充分適當的證據；主觀責任與客觀責任的區分、前任責任與現任責任的區分、個人責任與集體責任的區分、直接責任與間接責任的區分，必須有客觀依據或合理標準，不得模糊彼此界限或轉嫁被審計領導干部的責任；不能回避評價,不得回避消極責任評價,更不得回避責任認定。3、要重點突出、詳略得當、邏輯一致、語言準確地進行評價。重要問題要詳細評價，一般問題可簡單地評價或不評價；積極責任評價與消極責任評價要相互照應，保持一致,避免相互矛盾;評價意見的表達，用詞應當準確、平實，切忌含糊、絕對和花哨。4、要審慎穩健地進行評價.評價不得使用贊美、夸張之辭；未查明的事實應說明未查明的原因,不得評價；評價標準應當在責任書和有關法律法規中有明確規定，不得任意拔高或降低評價標準；對于通過抽樣審查和審計判斷形成的評價意見，要申明審計抽樣與判斷的局限性。（三）經濟責任審計結果的利用審計結果運用是領導干部經濟責任審計工作不可缺少的重要組成部分，是經濟責任審計發揮作用的主要途徑。目前在經濟責任審計結果利用方面存在兩個極端的問題：一方面，有些政府審計機關和審計人員不重視審計結果的利用。主要表現在不堅持“先審計，后離任"的原則,使審計結果無法發揮作用;不切實保證審計質量,不實事求是地反映審計結果，使經濟責任審計結果在干部監督管理中的分量不足，影響力不大;對審計結果利用情況不聞不問，對一些人嚴重漠視經濟責任審計結果的問題無動于衷，等等。另一方面,有些政府審計機關和審計人員則過于重視審計結果的利用。主要表現在要求組織紀檢、監察人事部門向審計機關報告或通報經濟責任審計結果的利用情況，并就未利用情況做出解釋，主張建立經濟責任審計結果的強制利用機制。要保證經濟責任審計評價結果得到充分利用，必須針對存在問題及其產生原因，切實做好下列工作：1、合理確定審計時間，方便審計評價結果利用按照中央兩辦的《經濟責任審計暫行規定》和《經濟責任審計條例（征求意見稿）》的要求，領導干部經濟責任審計應當堅持“先審計后離任"原則。但許多地方的組織人事部門在具體操作上，對于領導干部的任免大部分都是先任免后審計，有的地方基本上是審計歸審計，任用歸任用。這不僅削弱了經濟責任審計成果的運用效果,而且也造成了審計機關實施審計的目的不明確，給經濟責任審計工作帶來了不利影響。要使經濟責任審計真正成為干部任免的重要參考依據，充分發揮其在干部監督管理中的作用，我們認為，應當從以下兩個方面入手解決這個問題：一方面，應當修改不適用的的“先離任后審計”原則，實行區別對待原則，對不同的被審計領導干部采用不同的經濟責任審計時間：對調任新崗位任職的領導干部，應當按規定辦理工作和財物交接，并寫出任期經濟工作及職責履行情況報告，新崗位作為代理職務，審計后，再作正式任職，這可稱為“代理期間審計”原則；對免職、辭職、退休的領導干部，實行“先離任，后審計”原則，因為這些離職的領導干部對經濟責任審計的影響力已經比較有限了.對群眾意見大、舉報多、疑點重的領導干部，可執行“先待崗，后審計”的原則，即“問題”干部先離崗待命，待審計后依照經濟責任審計結果由黨委在作出組織處理.另一方面，要進一步改進經濟責任審計項目計劃管理辦法,積極創造條件將監督關口前移.在保證審計質量的前提下,按照“總量控制原則"，有重點地確定一定