2002年以來中國農藥資源領域農藥管理的回顧與展望

1中國農業禁令政策的歷史進程1.1按需使用的原則,把農藥應用到產品中中國的農業禁令始于20世紀70年代。1997年《農藥管理條例》實施后,我國禁用農藥管理工作步入規范化、法制化的軌道;2002年以來,農業部先后發布第199號、第322號、第747號、第1586號、第1745號公告,公布了一批國家明令禁止使用的農藥,進一步提高我國農藥應用水平,以保護人民生命安全和健康,保護生態環境安全,增強我國農產品的市場競爭力。淘汰和禁用高毒、高風險農藥,主要基于3個方面的考慮:一是維護公眾健康,保障農產品質量安全,減少環境污染。高毒農藥在使用過程中,容易造成大量人畜急性中毒甚至死亡;具有致癌、致畸、致突變作用的農藥危害人們身體健康影響子孫后代;長殘留農藥易在環境長期存留,造成生物富集,污染環境,破壞生態平衡,影響人類的生存環境。二是促進農藥產業結構調整,保障農藥產業健康持續發展。我國農藥生產企業數量多、規模小,淘汰和禁用一批高毒、高風險農藥,可以促進農藥產品結構升級換代,推動企業兼并重組,還可以為高效低毒農藥,特別是生物農藥的推廣使用提供更為廣闊的市場空間。三是適應國際農藥管理發展趨勢。近年來,國際上通過實施國際公約,嚴格管控高毒、高風險農藥的生產、使用和國際貿易。世界各國根據本國國情積極履行國際公約,不斷采取禁限用措施。農藥禁用工作,涉及到禁用農藥的生產、銷售、使用等方方面面,國務院各有關部門十分重視禁用農藥管理工作。近年來,農業、質檢等10部門聯合印發了《關于打擊違法制售禁限用高毒農藥規范農藥使用行為的通知》,工信、環保、質檢和農業等4部門聯合制定了《農藥產業政策》,工商部門深入開展了“紅盾護農”行動,質檢部門也開展了以農藥為重點的農資打假行動。農業部門以禁用農藥為重點,連續組織開展了毒鼠強、甲胺磷等5種高毒農藥為重點的專項整治、農藥登記管理年和農藥市場監管年等一系列活動,加大對違法生產經營禁用高毒、高風險農藥的打擊力度,取得了明顯成效。1.2農藥限用管理的使用注意事項我國農藥限用政策始于20世紀90年代,1997年禁止三氯殺螨醇在茶樹上使用,1999年開始禁止氰戊菊酯在茶樹上使用。2002年以來,農業部先后發布第194號、第199號、第274號、第1157號、第1586號公告,公布了在蔬菜、果樹、茶葉、中草藥材上不得使用和限制使用的農藥。限制使用部分農藥品種主要有兩個方面的因素:一方面,仍然是環境和農產品質量安全的因素。高毒農藥不得用于蔬菜、水果和中草藥材,對水生生物高毒的農藥不得用于水稻或有可能污染地下水的地域;某些農藥品種,雖然毒性不高,但在某種作物上使用后,殘留期較長,影響品質安全。另一方面,是地域或種植習慣的因素。一些除草劑殘效期較長,對特定的后茬作物存在安全隱患,易造成藥害,不適用于種植這些后茬作物的地區,限制其使用區域;或者某些農藥品種,在特定土壤類型中殘效期長,對作物造成藥害,不適用于這些地域等。有些高毒、高風險農藥的品種在短期內很難找到理想的替代品種,全面禁用可能對農業生產造成一些負面的影響。農藥限用管理的重點環節是其使用問題,主要措施有:一是加強宣傳,充分利用各種渠道,大力宣傳,提高人們安全用藥意識,認識使用限用農藥的危害,減少違規使用限用農藥行為;二是開展培訓,加強限用農藥使用培訓,使農藥經營、使用人員盡快掌握安全用藥技術,提高用藥水平;三是完善制度,建立農藥經營許可,加強農藥流通環節的監管;建立高毒農藥購買實名制度,實現高毒農藥可溯源管理,進一步強化限用農藥使用管理。2我國實施優惠農業生產政策的實施及主要成果2.1創新高毒農藥使用技術,推動農民高效發展保障農產品有效供給2005年農業部開展高毒農藥替代試驗示范項目,篩選一批可替代的農藥品種,研發、集成一批配套的使用技術,保證重大病蟲防治的需要,并按照科學、安全、公開、公平的原則,開展綜合評價,截至2009年項目完結,通過示范驗證,共推薦了5批近50種高毒農藥替代品種和160多項配套技術。同時,鼓勵引導高毒農藥生產企業轉變發展方式和經營理念,實現平穩轉產,加大對農藥科技創新的支持力度,適當減免生物農藥、小范圍使用農藥的登記資料,加快相關產品的登記和生產許可審批進程。為減少高毒農藥及化學農藥對農產品及環境的影響,改變農民用藥習慣,引導農民使用低毒生物農藥防治蔬菜病蟲害,促進農業可持續發展,2011年農業部開始推行低毒生物補貼項目試點,連續兩年,每年提供300萬元補貼資金,先后在北京、上海、廣東等10個省(直轄市、自治區)開展低毒生物農藥示范推廣補貼。通過項目實施,從源頭減少高毒農藥危害。2.2農藥產業結構不斷優化,農藥產品結構不斷優化保障農業生產用藥安全我國先后停止生產、銷售和使用33種高劇毒農藥,在蔬菜、果樹和茶葉上限制使用17種農藥。通過發揮農藥登記調控作用,企業兼并重組步伐加快,產品創新能力逐漸增強,淘汰了一大批生產能耗大的中小企業,農藥產業結構不斷升級,農藥品種結構明顯改善,高毒農藥比例已由原來的30%降至2%以下,農藥正式登記產品占有比例已達90%,多數農藥產品在生產使用前已經過比較全面的農藥毒理、環境等多方面的安全評估,農藥安全性水平得到進一步提高,農藥品種結構逐步優化,目前,我國高效、安全、經濟、環境友好的農藥占原藥總產量的96%以上、占制劑總產量的60%以上。2.3公檢打聯動,打擊濫用農藥農藥市場產品質量和標簽合格率穩步上升近年來,農業部相繼開展了“毒鼠強”專項整治、“高毒農藥專項整治”、“農藥登記管理年”、“農藥市場監管年”、“農藥市場監管與法制建設年”等一系列活動,實行“檢打聯動”,嚴厲打擊制售假劣農藥違法行為,自2003年起,已累計吊銷違規產品農藥登記證78個,極大震懾了制售假劣農藥違法行為。2012年農藥質量合格率88.4%,標簽合格率83.0%,比2004年分別提高了22.5和31.8個百分點,目前,甲胺磷等5種禁用農藥已基本絕跡。加強源頭監管,積極探索實行高毒農藥定點經營制度,截至2012年底,全國已有26個省、158個地市、1027個縣區實行了高毒農藥定點經營;天津、山西等9省全省及陜西、云南等5省的部分地區已實行農藥經營許可制度,38.0%農藥經營單位已取得農藥經營許可證。農藥生產、經營者的守法意識明顯增強。2.4推行農藥殘留超標率,提高農民用藥意識結合“放心農資下鄉進村”、“為農民辦實事”等活動,加強宣傳培訓和技術指導,提高農民安全用藥水平,大力宣傳農藥管理法律法規、農藥安全使用以及農藥禁限用管理規定,使農民自覺地改變傳統用藥習慣,提高安全使用農藥意識;加強蔬菜等農產品生產技術培訓,指導農民科學選購農藥,精準施藥,提高農藥使用效率,推廣使用高效、低毒、低殘留農藥以及生物農藥,強化農藥安全間隔期意識。指導農民切實按照生產技術規程進行田間管理,規范農民科學合理使用農藥,提升農產品質量安全水平。隨著禁限用政策的實施,我國農產品農藥殘留超標率從10年前的超過50%降到目前的10%以下;殘留檢出值也明顯降低,農產品農藥殘留監測合格率總體較高,如稻米和水果高達98%以上,蔬菜和茶葉達95%以上。3中國農業禁令政策面臨的問題3.1提高政策的科學有效性還需要改進3.1.1農藥生產、使用現狀及環境限用的50個農藥品種基本上是參考國外的高毒和高風險農藥清單,結合我國農藥生產、使用實際情況以及地域環境等而制定的。這些農藥品種在我國的具體情況和條件還不是很清楚,相關試驗和調查數據資料和技術支撐稍顯欠缺,其風險性在我國的實際情況不一定相同。3.1.2推薦農藥品種的信息有待進一步完善藥產品有27273個,目前正在或擬加強高毒、高污染、高環境風險管理的推薦農藥品種清單不到100個,還有大量農藥品種的風險數據有待收集掌握,需要加強試驗評估、監測調查和實踐總結。3.1.3一刀切的政策很常見。一般來說，特定農藥對農產品的質量安全、人類安全和動物安全生態環境安全或社會經濟發展造成嚴重影響,政府首先考慮的是禁用或限制,而不是做全面系統的風險分析評估,導致采取的步驟措施缺乏充分依據。3.2法律制度需要改進3.2.1及時改善措施，確保反應良好是在農藥生產和使用過程中發現對人類健康安全、生態環境安全、農產品質量安全和社會經濟造成嚴重影響后,才出臺禁限用管理措施。3.2.2不登記或登記再評價預防和控制措施沒有及時跟上。一個產品獲得登記后“終身合法”,未制定再登記或登記再評價制度,主動對上市的農藥使用的風險進行監測和評價,讓高風險產品及時退出。3.2.3管理效率不高一般農藥要嚴重,但處罰措施與一般農藥相當,且農藥管理涉及農業、工信等多個政府部門,由于缺乏有效的協調聯動機制,分段管理,管理脫節,不能標本兼治,管理效率不高。3.3有必要加強供應措施3.3.1種高毒農藥造成的負面影響防治適期要求不高、幼蟲和成蟲通殺、農民習慣用等特點,而與其具有相同防治效果、價格相當的替代農藥品種較少,是部分禁限用農藥仍存在市場空間重要原因。目前我國仍然有12種高毒農藥沒有理想的替代產品,若硬性禁用可能會產生負面影響。3.3.2監管機制不完善。農藥監管機制落實還未完全到位,省際間執法互動未得到有效落實,對違法行為的查處力度不夠大,促進行業發展的措施不多,農業部門內部的執法體系不順暢,在一定程度上影響了農藥執法工作的質量和效率。3.3.3監管手段及保障措施不到位。近4年監督結果表明,禁限用農藥由柜臺銷售轉向非法添加,在一定程度上已成為農藥行業的“潛規則”,但尚未健全相應的監管措施,農產品中禁限用農藥檢驗檢測標準未與相應政策同步出臺。4關于政治建議4.1篩選替代品種鼓勵生產企業轉產和替代品種研發,加大支持農藥科技創新,增強企業自主創新能力,加強產學研相結合的農藥技術創新體系建設,大力支持新農藥尤其是生物農藥研發;加強對風險較大品種的適宜劑型與使用技術篩選工作,繼續進行科學論證和社會經濟影響評價,本著成熟一個、禁用一個的原則,擇機啟動禁用程序;加快對已登記農藥產品的替代篩選推廣使用工作,組織開展驗證試驗,盡快篩選出替代品種,組織各地及時發布農作物病蟲害防治用藥指導目錄,向農民推薦安全、高效、適用的農藥品種;整合項目資源,開展低毒低殘留農藥使用補助試點、糧棉油糖高產創建、園藝作物標準園創建活動和病蟲害專業化統防統治行動,進一步集成推廣科學高效的施藥技術,全面推行標準化生產和綠色防控,提高病蟲害防治效果。4.2減少食品事件,加強鮮食農產品藥用管理加強蔬菜、水果、茶葉等鮮食作物用藥監督抽查;繼續開展園藝作物標準園農藥殘留監測,及時掌握禁限用農藥殘留超標情況,加強鮮食農產品用藥管理;積極開展禁限用高毒農藥專項整治,強化基層鄉村農藥市場和零售門店日常例行檢查和突擊抽查。重點檢查禁用高毒農藥銷售情況,限用農藥銷售臺賬和使用情況、流向情況,殺蟲劑中禁限用高毒農藥添加情況;完善禁限用高毒農藥檢驗檢測條件,建立有獎舉報制度,充分調動公眾和社會力量,嚴厲打擊制售禁限用農藥的違法行為。4.3加強農藥監管完善法規及保障監管經費,推動《農藥管理條例》修改,建立健全適合我國國情的農藥管理法律法規體系;將農藥監管工作經費列入當地財政預算,設立禁限用農藥銷毀專項經費;設立農藥宣傳培訓專項經費,