公租房建設(shè)融資渠道研究

推廣租賃住房，尤其是公共租賃住房，是完善和完善中國社會(huì)保障體系的重要組成部分和任務(wù)。但是,由于其社會(huì)保障性質(zhì),公租房一般只租不售,投資回收期長,租金較低,投資利潤不高,而且目前供需缺口大,建設(shè)任務(wù)重,所需資金很多,政府財(cái)政無法滿足。因此,如何動(dòng)員社會(huì)資金參與成為發(fā)展公租房必須解決的一個(gè)關(guān)鍵問題。一、成立政府推動(dòng)企業(yè)融資平臺(tái)和主體解決公租房建設(shè)投融資問題,首先需要構(gòu)建投融資平臺(tái)和主體。公租房建設(shè)投融資平臺(tái)和主體,可以由政府成立專門機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng),如新加坡建屋發(fā)展局、香港房委會(huì)、日本住宅金融公庫,以及北京市公租房發(fā)展中心就是這樣的機(jī)構(gòu);也可以選擇或組建投融資公司充任,例如重慶市選擇八大國企作為公租房建設(shè)的投融資平臺(tái)和主體,天津市成立政策性房地產(chǎn)公司“天房集團(tuán)”作為公租房建設(shè)的投融資平臺(tái)和主體,上海市鼓勵(lì)各區(qū)縣國企作為公租房建設(shè)的投融資主體。就選擇或組建投融資公司充任公租房建設(shè)投融資平臺(tái)與主體的方式而言,公租房建設(shè)投融資平臺(tái)運(yùn)作所需資本金,可由政府注入一部分,作為種子基金。政府種子基金可以資金注入,也可以土地注入,還可以減免土地出讓金和各項(xiàng)費(fèi)用以及房產(chǎn)作價(jià)入股、合理讓渡租金收益等方式注入。重慶市采取國債、規(guī)費(fèi)、土地集團(tuán)收益、存量資產(chǎn)、稅收返還等方式為作為公租房建設(shè)投融資平臺(tái)的八家國企注入資本金;天津市用財(cái)政資金向天房集團(tuán)注入50億元資本金;上海市鼓勵(lì)各區(qū)縣財(cái)政向公租房投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)注入資本金,并將土地轉(zhuǎn)讓金、稅費(fèi)減免及土地房屋作價(jià)入股。公租房建設(shè)投融資平臺(tái)負(fù)責(zé)籌集、營運(yùn)、管理可用于公租房建設(shè)的各項(xiàng)資金,以及政府對(duì)中低收入家庭的租金補(bǔ)貼,并按保本微利原則運(yùn)營,即利潤過高時(shí)政府參與分紅,出現(xiàn)虧損時(shí)政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。二、多渠道租賃建設(shè)資金(一)商業(yè)銀行信貸資金參與公租房建設(shè)將會(huì)有足夠的盈利利用商業(yè)貸款,是動(dòng)員社會(huì)資金參與公租房建設(shè)的重要途徑之一。目前各地銀行資金充裕。以廣東為例,2009年末,廣東省中外資銀行機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額69691.5億元;各項(xiàng)貸款余額44510.2億元;全省平均貸存比為63.9%。此外,廣州亞運(yùn)會(huì)前投放于大規(guī)模城建項(xiàng)目的大量銀行貸款將陸續(xù)到期、收回,新的大規(guī)模城建項(xiàng)目一定時(shí)期內(nèi)不會(huì)再有,銀行信貸資金會(huì)更顯充裕。這些資金必然要尋找出路,公租房和“三舊”改造項(xiàng)目或許會(huì)成為銀行信貸資金的重要選擇。實(shí)際調(diào)查也發(fā)現(xiàn),各家金融機(jī)構(gòu)普遍具有投資公租房項(xiàng)目的意愿。2010年6月8日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)等七部委發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》提出,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公租房中長期貸款。2010年9月29日,中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于完善差別化住房信貸政策有關(guān)問題的通知》明確指出,繼續(xù)支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)中低價(jià)位、中小套型商品住房項(xiàng)目和參與保障性安居工程的貸款需求,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持保障性安居工程建設(shè),抓緊制定支持公租房建設(shè)的中長期貸款政策。這意味著,商業(yè)銀行信貸資金參與公租房建設(shè)已經(jīng)或即將具備政策支持。目前需要解決的問題是保證銀行信貸資金投資公租房建設(shè)能夠獲得足夠的盈利。為此,必須采取財(cái)政貼息墊息、稅費(fèi)減免、租金補(bǔ)貼等措施,把潛在的信貸供給變成現(xiàn)實(shí)的信貸供給。(二)住房分紅貸款支持保障住房建設(shè)住房公積金貸款,利息成本較低,不需政府貼息,或者貼息較少。2009年12月,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、監(jiān)察部、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》指出,在優(yōu)先保證職工提取個(gè)人住房貸款及留足備付準(zhǔn)備金的前提下,可將不超過50%的住房公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房建設(shè)。從2010年8月起,全國28個(gè)城市(1)成為推行住房公積金貸款支持公租房建設(shè)試點(diǎn)。若能進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,公積金貸款將有力地推動(dòng)公租房建設(shè)。以廣州為例,廣州市住房公積金結(jié)余現(xiàn)已超過500億元,如果獲準(zhǔn)住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn),將會(huì)有大約250億元左右住房公積金可貸款用于公租房建設(shè)。(三)公租房保險(xiǎn)資金來源分析根據(jù)2010年9月5日中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》相關(guān)規(guī)定,公租房項(xiàng)目符合保險(xiǎn)資金投資條件,保險(xiǎn)資金投資公租房項(xiàng)目已不存在體制政策障礙。另一方面,公租房項(xiàng)目投資周期較長,與保險(xiǎn)資金的長期性相匹配,盡管公租房項(xiàng)目投資回報(bào)率不像普通商品房項(xiàng)目那樣高,但無疑會(huì)高于當(dāng)前3-5年保險(xiǎn)資金銀行存款利率,這意味著公租房項(xiàng)目對(duì)保險(xiǎn)資金具有一定吸引力。調(diào)查也發(fā)現(xiàn),保險(xiǎn)公司普遍具有投資公租房項(xiàng)目的積極性。因此,各地應(yīng)積極探索,創(chuàng)新方式,吸引保險(xiǎn)資金參與公租房建設(shè)。引入保險(xiǎn)資金參與公租房建設(shè),可以有兩種方式。一種方式是吸引保險(xiǎn)資金直接參與。2010年上海市已有40萬平方米公租房項(xiàng)目直接引入太平洋保險(xiǎn)公司投資建設(shè)。具體做法是,由上海太平洋保險(xiǎn)公司出資40億元進(jìn)行建設(shè),建成后無償交給政府部門作為公租房運(yùn)營,10年后產(chǎn)權(quán)歸太平洋保險(xiǎn)公司。另一種方式是由參與公租房建設(shè)的信托機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定向發(fā)行股票、債券、基金等可自由流通證券,間接引導(dǎo)保險(xiǎn)資金參與。(四)公租房股權(quán)信托基金的運(yùn)營模式成立股權(quán)信托基金,是借助財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金(保險(xiǎn)資金和信托資金等)參與公租房建設(shè)的有效途徑。公租房股權(quán)信托基金由兩部分資金組成,一部分是政府種子基金,另一部分是以種子基金為引導(dǎo)向社會(huì)募集的資金。目前比較可行的募集方式是吸引保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)投資者作為基礎(chǔ)發(fā)起人,集資發(fā)起公租房股權(quán)信托基金。股權(quán)信托基金的規(guī)模和期限,以及政府種子基金的規(guī)模可視具體情況而定。為滿足公租房股權(quán)信托基金還本付息的需要,政府應(yīng)參考國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)做法,采取一定措施降低項(xiàng)目成本,拓展項(xiàng)目收益,補(bǔ)充公租房租金收入的不足。比如,無償劃撥一定面積建設(shè)用地,或者在公租房項(xiàng)目中配建一定面積的普通商品住房和商業(yè)物業(yè)。(五)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)制度住房投資信托基金(簡稱REITs),是通過發(fā)售可自由流通證券,集聚眾多中小投資者的資金,然后對(duì)住房項(xiàng)目進(jìn)行組合投資,投資收益按比例以股息、紅利的形式分配給投資者。建立公租房投資信托基金,不僅是募集公租房建設(shè)資金的一種機(jī)制,也是解決公租房股權(quán)信托基金到期退出問題、構(gòu)建社會(huì)資金循環(huán)使用機(jī)制的有效方法,具體做法是:以運(yùn)作成熟的公租房物業(yè)本身及其未來租金收益形成資產(chǎn)池,并以投融資平臺(tái)資產(chǎn)為依托,采用資產(chǎn)證券化方式,發(fā)行REITs上市,將公租房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為由市場參與者持有,實(shí)現(xiàn)前期投入資金的退出。政府回籠的資金可投資建設(shè)新的公租房項(xiàng)目,形成資金循環(huán)使用機(jī)制。如果基金到期時(shí)不能通過發(fā)行REITs退出,則可通過出售部分公租房或物業(yè)產(chǎn)權(quán)回籠資金,對(duì)股權(quán)信托基金還本付息。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)已明確指出,鼓勵(lì)金融創(chuàng)新,開展房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)。在這方面,天津市已率先嘗試(2),上海、北京等地也在積極準(zhǔn)備推行。一般來講,REITs是由經(jīng)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的REITs公司通過投資銀行發(fā)行,個(gè)體投資者和機(jī)構(gòu)投資者均可認(rèn)購,手續(xù)和普通股票發(fā)行基本相同。按國際經(jīng)驗(yàn),REITs所募資金75%以上必須投資于公租房項(xiàng)目,90%的租金必須以紅利方式每季度返回投資者。為了提高REITs的收益率和競爭力,可以借鑒美國的做法,允許REITs公司不交所得稅,同時(shí)還可考慮進(jìn)一步對(duì)投資人所得紅利給予稅收優(yōu)惠。REITs具有流動(dòng)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)分散等特點(diǎn),比直接投資有形資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)低,對(duì)投資者具有較強(qiáng)的吸引力。(六)項(xiàng)目收益?zhèn)l(fā)行公租房建設(shè)債券,是募集公租房建設(shè)資金的重要途徑之一。目前不少國家用公租房項(xiàng)目收益?zhèn)瘉斫鉀Q保障性住房建設(shè)資金問題,我國也可以嘗試發(fā)行公租房項(xiàng)目收益?zhèn)?。該債券以公租房?xiàng)目(包括配套項(xiàng)目)為依托,以項(xiàng)目開發(fā)公司為主體,所募資金用于本項(xiàng)目開發(fā),債券本息由本項(xiàng)目收益償還支付。《意見》已經(jīng)明確提出開展項(xiàng)目收益?zhèn)圏c(diǎn),北京等城市已開始嘗試推行。此外,還可以探索發(fā)行地方政府公租房建設(shè)債券。雖然我國現(xiàn)行預(yù)算法還沒有完全賦予地方政府直接發(fā)行政府債券的權(quán)力,但是,目前已經(jīng)進(jìn)入試點(diǎn)探索階段。重慶市2010年試點(diǎn)發(fā)行49億元地方政府債券,其中12億元用于建設(shè)廉租房、公租房。(七)通過普通商品住房、商業(yè)物業(yè)開展“三舊”改造配建有兩種情況。一種是在普通商品住房項(xiàng)目或“三舊”改造項(xiàng)目中強(qiáng)制推行配套建設(shè)一定比例(面積和套數(shù))的公租房。這種做法,既可以解決公租房房源問題,又可以解決公租房建設(shè)資金問題,操作簡單、易行。上海市從2010年6月開始強(qiáng)制推行配建,北京、杭州等地也在推行這種做法。建議其他地市也可以在普通商品住房項(xiàng)目和“三舊”改造項(xiàng)目中推行這一做法。以廣州市為例,如果全面推行這一做法,并將配建比例確定為5%至10%,那么,按照廣州市2010-2012年每年規(guī)劃建設(shè)普通商品住房建筑面積800萬平方米計(jì)算(3),2010-2012年廣州市每年可以獲得40-80萬平方米公租房;按目前廣州市10個(gè)區(qū)一手住房備案成交均價(jià)15000元/平方米計(jì)算,相當(dāng)于得到大約60-120億元的公租房建設(shè)資金(4)。另一種情況是在公租房項(xiàng)目中允許配套建設(shè)一定比例的普通商品住房或商業(yè)物業(yè)。通過租售這些普通商品住房或商業(yè)物業(yè)為公租房項(xiàng)目建設(shè)融資。這也是目前解決公租房建設(shè)融資問題的有效方法。在這方面,重慶的做法值得借鑒。重慶市允許公租房項(xiàng)目配建15%的商業(yè)物業(yè)及地下車庫,通過租售這些商業(yè)物業(yè)為該公租房項(xiàng)目籌措建設(shè)資金。(八)項(xiàng)目建設(shè)與比選BOT和BT是20世紀(jì)80年代在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中率先使用的兩種融資和建設(shè)模式。BOT為“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式,即開發(fā)商墊付項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè),項(xiàng)目建成后一定時(shí)期內(nèi)由開發(fā)商經(jīng)營該項(xiàng)目,并以項(xiàng)目收益收回墊付資金,協(xié)議期滿后項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)交項(xiàng)目人。BT為“建設(shè)-移交”模式,即開發(fā)商墊付項(xiàng)目資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè),項(xiàng)目建成后交給項(xiàng)目所有人,項(xiàng)目所有人在項(xiàng)目竣工后兩至三年內(nèi)償還開發(fā)商所墊建設(shè)資金和利息。公租房項(xiàng)目具有穩(wěn)定的租金收益,適合推行這兩種模式。公租房項(xiàng)目的收益性和可變現(xiàn)性,無疑會(huì)對(duì)社會(huì)資金具有較大吸引力。(九)土地讓入,鼓勵(lì)房地產(chǎn)經(jīng)營者投資公租房建設(shè)現(xiàn)行土地出讓金收取方式,即在土地拍賣成交后,房地產(chǎn)開發(fā)商必須一次性全額繳納土地出讓金的做法,不利于激勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商參與公租房建設(shè)項(xiàng)目。為鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商參與公租房項(xiàng)目投資,可以嘗試改革土地出讓金收取方式。例如,重慶市對(duì)公租房建設(shè)項(xiàng)目中配套商業(yè)物業(yè)用地先行劃撥,建成出售后再收取土地出讓金;北京市對(duì)公租房建設(shè)項(xiàng)目的土地出讓金實(shí)行年租制,分70年繳納。這些做法,既具有墊支資金的作用,又具有貼息的作用,能夠激發(fā)房地產(chǎn)開發(fā)商參與公租房建設(shè)的積極性;同時(shí),還具有杠桿作用,帶動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商的資金投入。(十)建立集體經(jīng)濟(jì)組織,鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量參與建設(shè)和經(jīng)營公租房鼓勵(lì)各單位利用自用土地建造公租房。例如,允許、鼓勵(lì)外來務(wù)工人員集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)在區(qū)內(nèi)住宅用地上建設(shè)公租房(含集體宿舍);允許、鼓勵(lì)住房困難戶較多的企業(yè)利用符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的自用土地建設(shè)公租房;允許、鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地以投資、參股、出租等方式參與建設(shè)和經(jīng)營公租房。近年來,北京和杭州等地在這方面做了一些探索(5),廣州市也出臺(tái)了相關(guān)政策(6)。利用單位自用土地建設(shè)公租房,應(yīng)納入全市公租房建設(shè)投資計(jì)劃,由市政府統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一審批。建成后的公租房,產(chǎn)權(quán)歸投資建設(shè)單位所有,只能向符合條件的家庭或個(gè)人出租或由政府按成本價(jià)購買后向符合條件的家庭或個(gè)人出租。鼓勵(lì)各單位利用自用土地建造公租房,雖然主要是解決土地和房源問題,但在一定程度上也具有融資的性質(zhì),可以視為一種融資方式,減少政府購買土地和建造房子的支出。三、房投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制運(yùn)用以上方式動(dòng)員社會(huì)資金參與公租房投資建設(shè),必須有相應(yīng)的保障機(jī)制,保證參與者能夠獲得足夠且穩(wěn)定的回報(bào),并能夠規(guī)避或降低投資風(fēng)險(xiǎn)。(一)公租房建設(shè)補(bǔ)貼公租房建成后,開發(fā)商以成本價(jià)出售給政府或者以低于市場價(jià)格的租金出租給符合條件的家庭或個(gè)人。因此,政府必須對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商給予補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼主要包括兩項(xiàng):一是利息補(bǔ)貼。借此降低開發(fā)商的投資成本。現(xiàn)行政策規(guī)定,各級(jí)人民政府安排的公租房建設(shè)資金,包括中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金,均可用于公租房項(xiàng)目貸款貼息,貼息幅度和年限由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同發(fā)展改革部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門制定,報(bào)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部備案。二是租金補(bǔ)貼。公租房的租金低于市場租金,市場租金與承租人所繳租金之間的差額,必須由政府補(bǔ)貼,借此提高開發(fā)商的投資回報(bào)。(二)征收對(duì)象為公租房為了鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商參與公租房建設(shè),必須切實(shí)落實(shí)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》精神,制定稅費(fèi)減免措施,包括:免征公租房建設(shè)用地及公租房建成后占用城鎮(zhèn)土地使用稅;免征公租房經(jīng)營管理單位建造公租房涉及的印花稅,購買住房作為公租房涉及的契稅、印花稅;免征公租房租賃雙方簽訂租賃協(xié)議涉及的印花稅;企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為公租房房源,且增值額未超過扣除項(xiàng)