全球氣候治理中的加拿大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

加拿大氣候戰(zhàn)略的歷史及其啟示2011年12月，聯(lián)合國氣候變化框架公約的第17次談判（cop17和mop7）舉行。會議最重要的成就是，通過了《京都協(xié)定》的第二個承諾期。這為國際社會在未來成功應(yīng)對氣候變化帶來一線希望。但是,這線希望很快被蒙上一層陰影。2011年12月2日,就在德班會議剛剛結(jié)束之后的第二天,加拿大突然宣布退出《京都議定書》,成為第一個退出《京都議定書》的締約方。為什么會突然發(fā)生這種變化?加拿大氣候政策的變化是由什么因素決定的?這對國際氣候談判又有什么啟示呢?冰凍三尺非一日之寒。簡單回顧一下歷史就會發(fā)現(xiàn),其實加拿大在《京都議定書》下承諾的基于1990年水平減排6%的目標(biāo),早就被認(rèn)為是“不可能完成的任務(wù)”。加拿大在2006年就曾宣布放棄履行《京都議定書》第一承諾期的減排目標(biāo),并在之后的國際談判中扮演了“拖后腿”的角色,反對延續(xù)《京都議定書》。再往前深入回顧歷史就會發(fā)現(xiàn),加拿大曾經(jīng)是全球環(huán)境治理的積極倡導(dǎo)者,在臭氧層消耗等全球環(huán)境問題治理上發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。而且,加拿大從20世紀(jì)80年代末開始就曾一直積極倡導(dǎo)和組織氣候變化問題的國際談判,并在2002年克服種種壓力批準(zhǔn)了《京都議定書》,也曾獲得了國際社會極高的贊譽。從較長的歷史階段來看,加拿大參與全球氣候治理的態(tài)度這樣一個巨大的轉(zhuǎn)變,究竟是如何發(fā)生的呢?加拿大是西方最為發(fā)達的工業(yè)化國家之一。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展署發(fā)布的《人類發(fā)展報告》,加拿大的人類發(fā)展指數(shù)自1980年以來一直穩(wěn)居全球第四位,僅次于挪威、澳大利亞和冰島。加拿大也是溫室氣體排放大國,約占全球溫室氣體排放的2%。據(jù)統(tǒng)計,2008年,加拿大溫室氣體排放總量在所有附件I國家中排名第五,僅次于美國、俄羅斯聯(lián)邦、日本和德國;在全球各國中排放量排名第七,僅居上述四國、以及中國和印度之后。加拿大的人均排放位居世界前列,在主要排放大國中僅次于美國和澳大利亞。從這些方面來看,加拿大作為一個大國,在世界經(jīng)濟和應(yīng)對氣候變化方面都是舉足輕重的角色。研究加拿大的氣候戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實意義,特別是對于其他大國具有重要參考價值,同時,對于理解氣候治理的歷史與未來也是極其重要的方面。本文擬通過分析加拿大氣候戰(zhàn)略演變的原因,來探索大國參與全球環(huán)境治理的戰(zhàn)略以及氣候變化全球治理的方向。本文首先簡要回顧了加拿大參與全球環(huán)境治理(尤其是氣候治理)的過程,勾勒了其中關(guān)鍵性的里程碑性事件。接下來,介紹了解釋一國參與全球環(huán)境治理的三種主要觀點:建構(gòu)主義、成本收益比較的利益分析以及制度決定論,并提出了其中存在的不足。其后,筆者基于國際政治經(jīng)濟學(xué)的分析框架,提出了一個新的“貿(mào)易—制度”二元分析框架,試圖對加拿大的氣候戰(zhàn)略進行一種新的詮釋。在第五和第六部分,我們根據(jù)上述框架對加拿大的國際貿(mào)易以及氣候決策制度進行了深入的分析,挖掘了影響加拿大氣候政策的關(guān)鍵因素。最后是總結(jié)。氣候變化與“多元目標(biāo)”的確立在全球環(huán)境治理的歷史上,加拿大所扮演的角色一直都是非常引人矚目的。在歷史上,加拿大曾經(jīng)非常重視多邊傳統(tǒng),是多邊制度和基于規(guī)則的國際秩序的強烈支持者。加拿大長期以來致力于推動國際環(huán)境合作,在全球環(huán)境事務(wù)中扮演著領(lǐng)導(dǎo)者的角色。特別是在20世紀(jì)八九十年代,加拿大成功地推動了多項全球環(huán)境議題的協(xié)議,尤其是在1987年推動簽訂了《控制消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》等。加拿大還是《生物多樣性公約》秘書處所在地。許多著名的國際環(huán)境會議都在加拿大召開。加拿大人在不少多邊環(huán)境機構(gòu)中擔(dān)任了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),包括世界氣象組織(WMO),聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP)和世界氣候研究項目(WCRP)等。可見,加拿大積極開展環(huán)境外交,提升了國家形象,在環(huán)境領(lǐng)域扮演了與其經(jīng)濟和軍事實力并不相稱的世界領(lǐng)導(dǎo)者地位。在一定程度上,也許可以說加拿大代表了中等強國在世界舞臺上發(fā)揮作用的一種模式。正如布熱津斯基在分析日本的地位時所說的那樣,因為地緣政治的因素,“由于爭取成為地區(qū)性主導(dǎo)大國的目標(biāo)行不通,而在沒有地區(qū)基礎(chǔ)的情況下要成為真正全面的全球性大國又不現(xiàn)實,那么自然的結(jié)論是,……穩(wěn)妥地為自己確立一種獨特而又有影響的全球性使命,成為推動真正國際性的、更加有效的機制化的合作的大國?！?1)在氣候變化問題上,加拿大在早期確實曾扮演了非常積極的角色。最為突出的是,20世紀(jì)80年代加拿大在削減臭氧層消耗物質(zhì)問題上取得了巨大成果,推動達成了《蒙特利爾議定書》。受此鼓勵,加拿大政府在1988年6月氣候變化剛剛受到國際社會關(guān)注之際,就積極組織籌辦了一次重要的世界氣候大會(“多倫多會議”),主題是探討氣候變化的科學(xué)以及政策含義問題。這次會議被稱為第一次將氣候變化作為核心議題的重大國際會議。也正是在這次會議上,國際社會第一次提出建議,要在國際協(xié)議中包括明確的全球削減溫室氣體排放的目標(biāo):在2005年以前削減20%的溫室氣體排放量。這也被稱為“多倫多目標(biāo)”(TorontoTarget)。在此次會上,加拿大最早提出了國際社會采取溫室氣體削減措施的倡議。在巴西里約熱內(nèi)盧召開的地球峰會上,加拿大同意到2000年削減溫室氣體的非強制性要求。而且,在1992年的選舉中,自由黨甚至還提出過“到2000年在1988年基礎(chǔ)上減排20%”的政策,作為吸引選民的噱頭。(1)加拿大是《聯(lián)合國應(yīng)對氣候變化框架公約》的締約方,分別于1998年和2002年簽署和批準(zhǔn)了《京都議定書》,承諾2008年到2012年在1990年排放水平的基礎(chǔ)上減排6%。特別是在美國宣布放棄簽署《京都議定書》的不利情況下,加拿大依然克服了重重阻力在2002年12月17日批準(zhǔn)了《京都議定書》,受到了國際社會的高度贊譽。但是,加拿大在全球環(huán)境治理領(lǐng)域苦心經(jīng)營的積極戰(zhàn)略最終還是發(fā)生了改變。2006年哈帕領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府當(dāng)選上臺后,宣布加拿大將放棄履行其在《京都議定書》的減排義務(wù)。這使得加拿大成為世界上第一個宣布放棄《京都議定書》履約的締約方。相應(yīng)地,加拿大在中期減排目標(biāo)方面也開始進一步壓縮力度。2006年加拿大提出,到2020年將以2006年排放量為基礎(chǔ)減排20%。據(jù)估算,這只相當(dāng)于在其1990年排放總量水平上減排3%,僅僅是《京都議定書》規(guī)定其義務(wù)的一半。2009年哥本哈根會議之后,加拿大又進一步將中期減排承諾改為在2005年基礎(chǔ)上減排17%,倒退到和美國中期目標(biāo)一致的程度。加拿大在溫室氣體減排方面改持消極保守立場,淪為國際氣候談判向前發(fā)展的障礙,對此國際社會也感到強烈的不滿。自2007年到2010年的連續(xù)四年里,加拿大都被全球環(huán)境NGO聯(lián)盟“氣候行動網(wǎng)絡(luò)”(ClimateActionNetwork)認(rèn)為是最嚴(yán)重阻礙應(yīng)對氣候變化進程的國家,因而連續(xù)獲得該組織頒發(fā)的“年度化石獎”(“FossiloftheYear”)。(1)昔日的環(huán)保領(lǐng)袖淪為國際輿論所認(rèn)為的氣候談判中最消極參與的國家,顯然,加拿大國際形象的這一變化非常巨大。在德班會議之后正式宣布退出《京都議定書》,似乎只是上述過程的一個并不太意外的結(jié)果。作為一個和歐盟類似的發(fā)達經(jīng)濟體,加拿大非但沒有堅持成為全球氣候治理的先鋒和領(lǐng)導(dǎo),反而最終成為“拖后腿者”(Draggers)。那么,為什么會發(fā)生如此巨大的逆轉(zhuǎn)呢?加拿大氣候政策的變化理解一國參與全球環(huán)境治理的戰(zhàn)略選擇,主要有以下三種理論觀點。(2)首先是建構(gòu)主義的視角。這種分析視角認(rèn)為,多邊合作的國際規(guī)范以及全球環(huán)境的整體性觀念的發(fā)展,是推動一些國家克服利益阻力參與全球環(huán)境治理的重要因素。比如加拿大學(xué)者斯蒂文·伯恩斯坦(Bernstein)就認(rèn)為,加拿大在2002年之所以能夠克服巨大困難簽署《京都議定書》,主要因素是多邊談判進程、興起的全球環(huán)境規(guī)范、以及與更廣泛的對外政策目標(biāo)與壓力的關(guān)聯(lián)。(3)Harrison也認(rèn)可國際規(guī)范的作用,不過他在解釋加拿大與美國在簽署問題上的差異時,認(rèn)為加拿大國內(nèi)的政治制度因素非常重要。(4)我們認(rèn)為,一個國家參與全球氣候治理,無論是積極的(比如歐盟各國)還是消極的(比如加拿大)國家,其背后的原因是多方面的。非物質(zhì)方面的因素非常重要,比如包括國際地位和形象、道德和意識形態(tài)上的榮譽等。但是,物質(zhì)方面的利益也許更為重要,盡管物質(zhì)和精神兩個方面的結(jié)合,能使戰(zhàn)略制定更加成功。加拿大的案例分析將說明,即使是非常良好和珍貴的國際形象,在強大的利益面前也可能會黯然失色。建構(gòu)主義視角固然有一定的解釋力,但是在理解較長時期內(nèi)的戰(zhàn)略發(fā)展方面,其效果就較為有限了。這里有一個突出的例子。在哥本哈根會議期間,加拿大環(huán)境部網(wǎng)站曾專門發(fā)表聲明,表示可能通過其他方式(比如通過國際碳市場購買俄羅斯及東歐國家的“熱空氣”)來履行京都議定書義務(wù)。這很大程度上可以理解為領(lǐng)導(dǎo)人在聲譽壓力下的反應(yīng)。因為當(dāng)時加拿大總理哈珀正在哥本哈根參會,受到了很大的輿論壓力。但會后,加拿大非但根本沒有繼續(xù)討論這一問題,反而將減排目標(biāo)降低到與美國2020年承諾的減排量齊平。也許,加拿大提出所謂不排除拿出大筆資金購買“熱空氣”的考慮,不過是權(quán)宜之計,很難獲得國內(nèi)政治支持。其次是基于利益的分析。這種觀點認(rèn)為,一國的氣候戰(zhàn)略取決于其對國家利益的考慮。其中最為流行的利益分析方法,就是根據(jù)環(huán)境問題造成的損害影響以及減排成本的對比分析來判斷一個國家參與的態(tài)度。在1994年的一個經(jīng)典文獻中,戴爾特萊夫·斯普林茨(DetlefSprinz)和塔帕尼·瓦托倫塔(TapaniVaahtoranta)根據(jù)這兩個關(guān)鍵因素將國家的不同態(tài)度立場劃分為四種:“旁觀者”、“推動者”、“拖后腿者”和“居中者”(Intermedi-ates)。(1)成本收益分析方法是環(huán)境政策分析的重要參考工具。兩個關(guān)鍵因素的歸納是基于局部經(jīng)驗(臭氧層問題)的事后總結(jié),對于分析氣候變化問題還缺乏足夠的說服力。首先,氣候變化的影響在時間和空間維度上的分布都是不確定的,在短期內(nèi)導(dǎo)致的損失是溫和的,但在長期是不確定的非線性發(fā)展的;但是減排的成本卻是相對短期、相對確定的。二者之間的權(quán)衡比較并不容易做出,在很大程度上取決于社會對折現(xiàn)率和風(fēng)險偏好的選擇;其次,這種分析無法考慮氣候變化對其他國家乃至全球的影響。因為氣候變化是全球環(huán)境問題,其影響是全球性和長期性的。而僅從狹隘的國內(nèi)環(huán)境損害來考慮,可能并不符合全球環(huán)境相互依存的現(xiàn)實。再次,即使在一國之內(nèi),承受氣候變化的影響的群體與承擔(dān)減排成本的群體,很可能并不一致。二者之間的力量對比,可能導(dǎo)致完全不同的偏好加總,產(chǎn)生不同的政策結(jié)果。所以,總的來看,這種簡單的成本收益分析方法,并不足以解釋和預(yù)測各國參與氣候合作的立場。不過這里仍然值得一提的是,氣候變化對加拿大的負面影響非常明顯。在2007年,加拿大環(huán)境部已經(jīng)明確指出,“作為一個寒冷的北方國家,加拿大將是最易受(氣候變化)影響的國家之一?！?1)2008年,加拿大政府組織編寫出版了《從影響到適應(yīng):變化氣候中的加拿大2007》,指出氣候變化在加拿大的每一個地區(qū)都已經(jīng)很明顯。其中,一系列史上罕見的升溫都發(fā)生在北極地區(qū)。這對加拿大北部省區(qū)來說,尤其是魁北克省的北部,影響很大。沿海省份頻繁面臨海岸侵蝕、洪災(zāi)等影響,相關(guān)產(chǎn)業(yè)和居民受災(zāi)明顯。(2)再次是基于制度的解釋。在西方學(xué)術(shù)界存在這樣一個觀點,即認(rèn)為政治制度影響環(huán)境政策,民主國家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格,也更傾向于支持國際環(huán)境協(xié)議。換句話說,各國國內(nèi)政治制度(民主還是專制),而非其資源稟賦狀況,將影響環(huán)境規(guī)制的政策。其中的邏輯在于:在自由民主國家,公眾對環(huán)境的評價可以更加敏感,而且能夠轉(zhuǎn)化為政策行動。與專制政府相比,民主國家的邊際減排成本更低,而且邊際支付意愿更大,所以支持減排政策的意愿也更大。而且這一觀點還預(yù)測,隨著民主國家數(shù)量的增加,參與國際環(huán)境協(xié)定的國家也會增加。(3)應(yīng)該說,加拿大早期在全球環(huán)境事務(wù)中的積極角色可能在某種程度上是支持了上述命題。但是,作為世界上最為發(fā)達的民主國家之一,加拿大最終也放棄了對《京都議定書》的履約,這在很大程度上對上述命題形成了譏諷。另外,2009年《國際組織》期刊發(fā)表了一篇題為《國家制度與全球公共物品》的文章,試圖從經(jīng)驗上驗證民主制度對各國減排政策承諾是否有積極影響。其結(jié)論認(rèn)為,制度的積極影響固然存在,但是還不足以克服搭便車的誘惑。(1)僅考察制度方面的因素顯然是不夠的,西方國家在各種環(huán)境議題上取得的成績與他們所處的發(fā)展階段是分不開的,顯然不能簡單歸結(jié)為制度的功勞。另外,國際規(guī)范對于大國的影響要弱于對小國的影響,大國是塑造國際規(guī)范的主要力量,而其國內(nèi)政治經(jīng)濟利益應(yīng)該是決定其參與集體行動的主要激勵因素。本文將在上述三種理論視角基礎(chǔ)上提出一個新的理論分析框架,以期對加拿大的氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變做出一個較為完滿的解釋。從民族國家自身利益的角度來理解和劃分貿(mào)易是一個重要的組織保證美國國際政治經(jīng)濟學(xué)學(xué)者麗薩·馬丁(LisaMartin)總結(jié)認(rèn)為,國際政治經(jīng)濟學(xué)的基本研究方法是“制度—利益”二元框架。她將利益與制度的相互作用、國內(nèi)政治和國際力量的相互作用概括為“2×2”模式,并將其作為國際政治經(jīng)濟學(xué)的研究框架。(2)在美國制度經(jīng)濟學(xué)家丹尼爾·布羅姆利看來,“經(jīng)濟學(xué)是研究利益和制度的相互作用如何決定了我們周圍的經(jīng)濟體制的性質(zhì)的?！?3)筆者遵循這兩個方面的思想方法傳統(tǒng),提出分析氣候治理的“貿(mào)易—制度”二元分析框架。對制度的意義似乎不再需要做太多的強調(diào)。穩(wěn)定大氣中溫室氣體的濃度,需要全球范圍內(nèi)的、長期的集體行動,需要強有力的制度以提供穩(wěn)定的預(yù)期。國際制度通過民族國家之間分配排放權(quán),再間接對企業(yè)、居民等微觀主體的溫室氣體排放進行約束。而導(dǎo)致制度形成并且影響其性質(zhì)的,在于不同行為體的利益,特別是大國的自身利益。大國有激勵去推動制度的建立,以獲得全球公共物品非中性的利益。安德魯·肖特曾經(jīng)從制度供給來源的角度,對制度進行了區(qū)分。一是亞當(dāng)·斯密—門格爾的演化生成論傳統(tǒng);二是約翰·康芒斯的“制度是集體行動控制個體行動”的制度設(shè)計論傳統(tǒng)。(1)研究氣候變化的治理側(cè)重政策層面的國內(nèi)制度以及國際制度,對相關(guān)制度的分析顯然需要遵循第二個傳統(tǒng)。那么,為什么選擇國際貿(mào)易作為利益變量來集中分析呢?在我們看來,民族國家在世界經(jīng)濟和氣候變化的治理中始終扮演中心角色,而貿(mào)易特別便于體現(xiàn)國家之間的利益關(guān)系和優(yōu)勢地位。此外,在美國制度經(jīng)濟學(xué)家約翰·康芒斯看來,“制度經(jīng)濟學(xué)研究的是‘業(yè)務(wù)機構(gòu)的資產(chǎn)和負債’,不同于亞當(dāng)·斯密的‘國家的財富’。在國家與國家之間,那是國際收支差額中的‘貸方’和‘借方’?！?2)而作為制度學(xué)派前身的德國歷史學(xué)派的代表人物李斯特認(rèn)為,制度是影響財富生產(chǎn)力的重要因素,(3)而貿(mào)易正好能夠反映國家之間生產(chǎn)力的差異。貿(mào)易利益通過民族國家在制度層面(特別是國際制度)得到實現(xiàn)。更進一步來說,溫室氣體是全球污染物,這一性質(zhì)決定了需要全球各國協(xié)調(diào)起來共同努力才能實現(xiàn)大氣濃度的穩(wěn)定。只有少數(shù)國家的減排,不僅不能夠產(chǎn)生全球總排放量減少的效果,還會使這些國家的競爭力受到損害。(4)姑且不論這個判斷是否成立以及程度如何,但是在很大程度上發(fā)達國家的很多企業(yè)和政治家正是出于這種擔(dān)憂,不愿意承諾強有力的減排目標(biāo)。美國在2001年宣布不會簽署《京都議定書》的理由中很大部分就是出于這方面的考慮。貿(mào)易利益在很大程度上可以成為理解大國之間氣候政治博弈的一個關(guān)鍵變量,而貿(mào)易結(jié)構(gòu)的變化很可能預(yù)示著未來氣候政策發(fā)展的方向。由于化石能源是產(chǎn)生溫室氣體排放的主要商品,對能源產(chǎn)品的國際貿(mào)易進行研究,自然就是分析的第一步。在加拿大的案例中,我們認(rèn)為能源產(chǎn)品的國際貿(mào)易是最為關(guān)鍵和明顯的決定性因素。加拿大溫室氣體排放的現(xiàn)狀相比于其他全球環(huán)境問題,氣候變化問題顯然更加復(fù)雜,特別是因為其涉及到能源使用和經(jīng)濟運行的很多基礎(chǔ)方面。而且也需要看到,加拿大在能源和經(jīng)濟方面存在一些特征,這些特征自20世紀(jì)90年代以來發(fā)生了比較大的變化。而這種變化成為了推動加拿大氣候戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的根本性變量。自1990年以來,加拿大的經(jīng)濟、能源和溫室氣體排放都呈較快增長的態(tài)勢。根據(jù)加拿大統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),從1990年到2006年,加拿大的經(jīng)濟總量增長超過54.2%,人口增長17.9%。根據(jù)國際能源署的統(tǒng)計,加拿大的二氧化碳排放量從1990年的4.32億噸,增長到2008年的5.51億噸,增長率為27.4%。(1)另據(jù)加拿大2008年5月發(fā)布的國家溫室氣體排放清單,2006年,加拿大溫室氣體排放量達7.21億噸二氧化碳當(dāng)量(不計“土地利用、土地利用變化與造林”,即所謂LULUCF的排放),比1990年排放水平高出21.7%。這比《京都議定書》規(guī)定的減排目標(biāo)高出27.7%。如果計入LU-LUCF,則2006年加拿大的溫室氣體排放總量比1990年增長54.8%。(2)加拿大溫室氣體排放的迅速增加,突出體現(xiàn)在能源開采冶煉和交通兩個行業(yè)。從1990年到2006年,這兩個行業(yè)的排放量凈增0.9億噸二氧化碳當(dāng)量,占全國總增加量(1.29億噸)的70%。其中能源開采及冶煉業(yè)的凈增量占40%。加拿大的能源生產(chǎn)以原油和天然氣為主,二者占一次能源構(gòu)成的近80%。在加拿大,傳統(tǒng)的石油開采近二十多年來反而有所下滑。而會產(chǎn)生高污染高排放的油砂,成為了加拿大提煉石油的主要來源。從油砂中提取石油,需要使用大量天然氣及水,并產(chǎn)生大量廢物及二氧化碳。據(jù)有關(guān)研究測算,對于同樣單位的產(chǎn)出,從油砂中煉油所產(chǎn)生的溫室氣體排放,要比傳統(tǒng)的原油生產(chǎn)所產(chǎn)生的排放高出五倍。自20世紀(jì)90年代起,由于油價上漲,從油砂中冶煉石油的技術(shù)日益具有競爭力。石油價格越高,開發(fā)油砂的動力就越大。由于國際原油市場的價格節(jié)節(jié)攀升,加拿大油砂日產(chǎn)量從2000年60萬桶增加到2008年的130萬桶。(1)加拿大的能源產(chǎn)品一半以上都用于出口,是發(fā)達國家中極為罕見的能源凈出口國。以2009年為例,加拿大開采的煤、原油以及天然氣總量中,分別有51.4%、58.1%和58.7%是用于出口。(2)從表1可以看出,加拿大能源產(chǎn)品(主要是原油和天然氣)的出口額,幾乎和工業(yè)制品的出口額相當(dāng)(甚至超出),占總出口的比例都在20%左右,而且增長速度非?？?。還有一點特別重要,那就是加拿大的經(jīng)濟較為依賴進出口,尤其與美國的貿(mào)易聯(lián)系非常密切。加拿大與美國長期以來一直互為最大貿(mào)易伙伴。其中,美國市場占加拿大出口的近80%,而加拿大進口貨物的三分之二也來自美國。另外,加拿大在美國的直接投資占加拿大對外直接投資的70%以上。加拿大能源產(chǎn)品的出口主要依賴美國市場(見圖1)。而且,這種依賴在不斷提高,從90年代的80%提高到了21世紀(jì)的90%以上。這種緊密的貿(mào)易聯(lián)系,使得在美國退出《京都議定書》之后加拿大的經(jīng)濟競爭力面臨不利地位。在2001年馬拉喀什會議上,加拿大總理甚至提出,國際氣候協(xié)議要給加拿大分配其因為對美國出口天然氣而產(chǎn)生的減排“信用額”;因為如果不是加拿大出口的天然氣,美國將不得不使用排放溫室氣體強度更大的石油或煤。加拿大能源產(chǎn)品的出口迅速增長,而且主要銷往美國。從圖2中可以看到:(1)從20世紀(jì)90年代到進入21世紀(jì)以后,加拿大能源產(chǎn)品出口額所占比例迅速上升,從10%左右攀升到30%。即使在全球金融危機時期也保持在20%以上。(2)因為加拿大的產(chǎn)品主要出口至美國,所以加拿大能源出口總量與其對美國的能源產(chǎn)品出口數(shù)量非常接近。自1990年以來,尤其是在2000年之后,加拿大能源產(chǎn)品(主要是原油)的出口成倍增加。這一增長是20世紀(jì)七八十年代兩次石油危機以來持續(xù)時間最長的,而且峰值大幅超過了歷史水平,在2008年達到最高峰(見圖4)。相比于20世紀(jì)90年代的出口(不到200億美元),2000年后每年的平均出口額都在400億美元以上。對能源開采行業(yè)來說,這意味著迅速增長的財富。這也讓加拿大的相關(guān)利益集團更為集中,以反對加拿大實施減排目標(biāo)。加拿大氣候戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型具備了強大的經(jīng)濟利益基礎(chǔ)。制度維度和維度根據(jù)“貿(mào)易—制度”二元分析框架,需要在分析經(jīng)濟貿(mào)易利益的同時,對制度維度進行考察。我們認(rèn)為,能源產(chǎn)品國際貿(mào)易的迅速發(fā)展推動形成了強大的反對減排的能源經(jīng)濟部門利益集團,他們利用了加拿大的氣候政策決策體制存在的一些特征,推動了加拿大氣候戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。(一)環(huán)境政策的主導(dǎo)地位在加拿大,主要由聯(lián)邦政府負責(zé)對外氣候談判,以及對內(nèi)制定并執(zhí)行全國的能源和氣候政策計劃。聯(lián)邦政府的內(nèi)閣中,負責(zé)氣候談判和政策制定相關(guān)事務(wù)的主要是環(huán)境部、自然資源部以及外交與國際貿(mào)易事務(wù)局,他們都直接對聯(lián)邦政府總理負責(zé)。其中,自然資源部和環(huán)境部是加拿大聯(lián)邦政府內(nèi)部管理氣候政策的核心部門。環(huán)境部在制定氣候政策的國際戰(zhàn)略方面扮演較為積極的角色,進行科學(xué)研究的能力較強。環(huán)境部和外交與國際貿(mào)易事務(wù)局一道負責(zé)對外談判工作。基于技術(shù)方面的優(yōu)勢,環(huán)境部在國內(nèi)和國際環(huán)境事務(wù)決策上一直具有領(lǐng)導(dǎo)地位。歷史上,環(huán)境部在氣候變化問題上曾一度比較積極,希望建立加拿大的良好國際形象和領(lǐng)導(dǎo)地位。比如在《蒙特利爾議定書》國際談判過程中,主要是由環(huán)境部組織和參與國際談判,發(fā)揮了重要的影響。但是之后環(huán)境部地位急劇下降。在1995年以后的三年里,環(huán)境部的人員削減了25%,環(huán)境方面總預(yù)算開支也削減了32%。而與此同時自然資源部的地位卻在上升。(1)因為氣候政策涉及國內(nèi)能源資源領(lǐng)域的程度很深,自然資源部在氣候政策制定及實施問題上明顯處于優(yōu)勢和主導(dǎo)地位。這一點是氣候問題與其他環(huán)境問題所不同的特點所在。正因為自然資源部負責(zé)能源和礦產(chǎn)資源的開發(fā)計劃和政策,在國內(nèi)氣候政策的實施方面具有很大的發(fā)言權(quán),因而在很大程度上排擠了環(huán)境部的決策權(quán)。比如1998年,該部專門設(shè)立能效辦公室,以促進提高能源效率和節(jié)能減排,聯(lián)邦政府的氣候政策實施資金主要都流向自然資源部,而不是環(huán)境部。另外,該部受地方利益和能源部門利益的影響較大,部門領(lǐng)導(dǎo)人大多來自能源密集型的省份。自然資源部與環(huán)境部之間明顯存在部門利益的對立。而這種內(nèi)閣內(nèi)部利益的對立,在加拿大談判和簽署《京都議定書》的過程中就已經(jīng)體現(xiàn)出來。當(dāng)然,加拿大氣候政策制定體系中一個非常重要的角色就是聯(lián)邦政府的總理。作為聯(lián)邦內(nèi)閣的首腦,其負責(zé)確定氣候政策制定的方向。平時主要由“資金和個人事務(wù)委員會”(FinanceandthePrivyCouncilOffice)參與討論相關(guān)事項,總理本身不明顯參與政策制定和談判。但是在關(guān)鍵時期,總理進行參與和決斷?？偫碛绕鋾嗫紤]國家的整體形象和聲譽。而且由于經(jīng)常參加國際首腦會議,總理很可能是國際社會的壓力的轉(zhuǎn)化者。例如,在《京都議定書》談判過程中,克雷蒂安(JeanChrétien)總理本人在加拿大承諾目標(biāo)的確定問題上發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。在批準(zhǔn)《京都議定書》過程中,他對討論的直接干預(yù)也促成了最后的結(jié)果。不過,這樣的決策方式也存在很大的不確定性。因為總理本人的偏好以及有意無意的忽略也可能導(dǎo)致政策的變動。(二)加拿大的解決氣候政策問題的機制在加拿大,國際氣候協(xié)議的談判和簽署,主要是聯(lián)邦政府層面的權(quán)力,但是履約則更多需要地方政府的“全面合作”。因為加拿大的憲法將公有自然資源的所有權(quán)賦予了地方政府。各省或地區(qū)在能源和資源利用上具有獨立的決策權(quán),都設(shè)有自己的環(huán)境部和能源部,可以較為獨立地制定各自省區(qū)的政策,在氣候政策的制定和實施問題上具有舉足輕重的決定權(quán)。因此,在加拿大,各省和地區(qū)并沒有正式的權(quán)力來阻礙國際條約的批準(zhǔn)。但是,如果沒有地方政府的合作,聯(lián)邦政府要推動實施《京都議定書》就幾乎是不可能的事。加拿大政府重視國內(nèi)各種利益相關(guān)者在環(huán)境事務(wù)上的觀點,并設(shè)有專門的溝通平臺。為了響應(yīng)《布倫特蘭報告》所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展進程中各種利益相關(guān)者的參與,加拿大較早設(shè)有“全國環(huán)境與經(jīng)濟圓桌會議”(NRTEE)。在簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》之后,加拿大于1993年成立“能源與環(huán)境部長聯(lián)席會議”(JMMs)。在此基礎(chǔ)之上,加拿大在簽署《京都議定書》之后,又于1998年成立了“國家氣候變化議程”(NationalClimateChangeProcess),供各種利益相關(guān)方參與氣候政策討論和咨詢。當(dāng)然最為重要的還是“能源與環(huán)境部長聯(lián)席會議”,這是聯(lián)邦政府與地方政府之間磋商能源環(huán)境政策的主要平臺。參加會議的代表,包括聯(lián)邦和各省的能源和環(huán)境部長,主要目的是為了協(xié)調(diào)國家氣候政策。該會議建立的“國家氣候變化議程”,由聯(lián)邦政府和阿爾伯塔省政府擔(dān)任主席,作為制定氣候政策的主要機構(gòu)。會議的決策基于“一致同意”原則,決策達成的成果非常有限。對減排持保守態(tài)度的省份能把決策向消極保守的方向拉動,會議最終只能形成類似“最小公分母”的政策結(jié)果。顯然,這一制度特征極大限制了聯(lián)邦政府推動氣候政策制定的能力。(三)加拿大的能源和經(jīng)濟概況加拿大能源行業(yè)涉及減排的利益重大,而所在利益集團的人數(shù)卻很少。根據(jù)特殊利益集團理論,這些特點是形成有影響力的特殊利益集團的重要條件。(1)加拿大氣候政策所涉及的利益非常集中,主要體現(xiàn)在能源生產(chǎn)和消費都集中在少數(shù)幾個省區(qū)。首先,加拿大的溫室氣體排放主要集中在少數(shù)大省。加拿大共有10個省和三個地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計,2006年,排放總量排在前面的主要省份依次是:阿爾伯塔省(32.9%)、安大略省(26.7%)、魁北克省(11.5%)、薩斯喀徹溫省(10.1%)、不列顛哥倫比亞省(8.7%)。這五個省份的排放總量共占加拿大全國溫室氣體排放總量的90%。(2)其中,阿爾伯塔省是能源生產(chǎn)支柱省,其能源生產(chǎn)約占全國的三分之二,原油產(chǎn)量占比超過80%。其次,加拿大的地區(qū)能源消費也極不均衡。2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,加拿大國內(nèi)能源消費主要集中在以下四省:安大略省、魁北克省、阿爾伯塔省以及不列顛哥倫比亞省。這四省的能源消費總和占加拿大能源消費總量的85%。其中,安大略省和魁北克省是加拿大主要的制造業(yè)省份。相應(yīng)地,這四個省的GDP所占比例也最高,分別為:安大略省(36.7%)、魁北克省(18.8%)、阿爾伯塔省(18.2%)、不列顛哥倫比亞省(12.4%)。(1)這四個省的GDP總值加起來超過了85%。從行業(yè)層面來看,能源開采冶煉業(yè)在加拿大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中所占的比重相對較大,為16.4%。2007年,能源產(chǎn)業(yè)的增加值占加拿大GDP總額的5.6%。但是該行業(yè)的就業(yè)人數(shù)卻相對只占很小的比例。2007年,該產(chǎn)業(yè)直接雇用勞動力37.2萬人,約占全國勞動力總量的2.2%。(2)其中代表能源行業(yè)利益的主要機構(gòu)之一是加拿大石化生產(chǎn)者協(xié)會(CAPP)。該協(xié)會自稱代表了加拿大主要的天然氣、原油、油砂及硫礦的上游開采、冶煉產(chǎn)業(yè)的140余家制造商的聲音,其成員公司生產(chǎn)了加拿大國內(nèi)超過95%的天然氣和原油,另有135個附屬成員(associatemembers)提供各種服務(wù)以支持上游的原油和天然氣工業(yè)。總之,該協(xié)會代表的是一個“年產(chǎn)值1000億美元、影響50多萬加拿大人生活的重要行業(yè)”。(3)該組織明確反對《京都議定書》,認(rèn)為如果加拿大通過國內(nèi)減排實現(xiàn)《京都議定書》目標(biāo)將對經(jīng)濟產(chǎn)生巨大損害,同時也認(rèn)為《京都議定書》存在許多不足,需要出臺新的國際氣候協(xié)議。該組織主張通過技術(shù)改進和創(chuàng)新,而非通過“去工業(yè)化”來減排。這種利益集中的格局,導(dǎo)致在加拿大國內(nèi)政治中形成了較為強大的反對減排的陣營。(四)加拿大對《京亞地區(qū)協(xié)定》其實,在克雷蒂安擔(dān)任政府總理期間,國內(nèi)利益集團反對《京都議定書》的聲勢就已經(jīng)非常浩大。當(dāng)時產(chǎn)業(yè)界和各地方政府都認(rèn)為《京都議定書》中加拿大6%的減排目標(biāo)非常之高,以致非?！皯嵟?。當(dāng)時的總理克雷蒂安努力進行辯解,其主要理由就是,加拿大需要與美國承諾的7%的減排目標(biāo)相適應(yīng),以防止美國因為競爭力的原因發(fā)起貿(mào)易報復(fù)?？墒?美國在2001年小布什總統(tǒng)上任后宣布放棄參與《京都議定書》。這對加拿大在氣候問題上的態(tài)度形成了很大沖擊,在某種程度上也使得參與《京都議定書》對加拿大經(jīng)濟競爭力的負面影響增加了。這進一步增強了制造業(yè)和能源行業(yè)等利益集團的凝聚力。阿爾伯塔省的省長和其他官員游說各省反對批準(zhǔn)《京都議定書》,他們聯(lián)合了13個產(chǎn)油省的省長簽署共同聲明,批評聯(lián)邦政府的“實施方案存在不足”。占加拿大人口比例40%的安大略省的省長也明確反對簽署《京都議定書》,認(rèn)為其對就業(yè)具有極大傷害。而支持批準(zhǔn)的僅有受氣候變化影響較為明顯的少數(shù)幾個省份,包括魁北克省、蒙尼托巴省以及北部兩個小自治區(qū)。但是,由于當(dāng)時的聯(lián)邦總理、自由黨人克雷蒂安親自參與《京都議定書》談判,較為認(rèn)可國際規(guī)范,最終,加拿大聯(lián)邦政府通過與地方政府達成妥協(xié),于2002年批準(zhǔn)了《京都議定書》。(1)從加拿大國內(nèi)政治制度上看,地方政府的自治權(quán)力太大,聯(lián)邦政府的影響力較為有限。如果缺乏一個支持減排的強有力的總理,利益集團的導(dǎo)向自然就傾向于反對減排。另外,公眾的意見很難發(fā)揮作用,主要是因為“理性的無知”。比如盡管民調(diào)顯示,有73%~79%的加拿大人支持批準(zhǔn)《京都議定書》,但是直到2003年春,僅有一半的加拿大人知道本國政府已經(jīng)批準(zhǔn)。所以人們懷疑,公眾意見不一定轉(zhuǎn)化為選票。相比之下,直接受減排影響的能源行業(yè),其接收相關(guān)信息和進行組織的能力要強得多,政策偏好也更強烈,所以集體行動的能力更強。所以,隨著2000年以后原油和天然氣的出口大量增加,加拿大傾向于維護能源產(chǎn)業(yè)利益的政治力量迅速上升。2006年,史蒂文·哈珀領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府上臺。保守黨植根于阿爾伯塔省的政治利益,并且相比于自由黨而言明顯持更親近美國的外交立場。所以,新任內(nèi)閣上臺后很自然地就出現(xiàn)了政策的逆轉(zhuǎn),最終放棄了實施《京都議定書》規(guī)定的目標(biāo)。此后,加拿大在2006年還加入了美國在聯(lián)合國框架之外倡導(dǎo)建立的“亞太清潔能源和氣候新伙伴計劃”(APP)。目前,加拿大政府也正在積極推動和美國建立“泛北美地區(qū)的碳排放交易體系”,更加正視貿(mào)易聯(lián)系,并推動與美國在氣候政策領(lǐng)域的合作。加拿大選擇在德班會議上同意《京都議定書》第二個承諾期之后宣布退出,盡管讓世人震驚不已,其實也只是哈珀政府認(rèn)為終于到了一個適當(dāng)?shù)臅r機來與《京都議定書》進行一個正式的、徹底的但又自然的決裂。加拿大政策方向的突變氣候變化的公共政策涉及到國際和國內(nèi)層面的各種利益及制度,因此在國際參與問題上也必然會承受較多的沖擊變量。一度在其他全球環(huán)境問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的國家,并不一定能在氣候變化問題上繼續(xù)領(lǐng)航。美國是一個突出的例子,而加拿大又是這方面的另一個重要案例,其中反映的問題也許還更加深刻。加拿大氣候政策變化的原因既有特殊性也有普遍性。加拿大的例子在許多方面具有特殊性。首先,加拿大具有大量油砂資源稟賦,是少數(shù)幾個較為依賴化石能源出口的發(fā)達國家之一,在減排問題上具有和中東產(chǎn)油國類似的利益需求。相比之下,歐洲的化石能源儲量有限,北海油田趨于萎縮。其次,加拿大和美國之間的貿(mào)易聯(lián)系以及政治聯(lián)系也是極為特殊的。美國退出《京都議定書》,明顯影響了加拿大減排的成本和