朱啟欽與北京城市建設近代化進程

朱啟柱（1872.1968）出生于貴州開陽，出生于清朝末年至中華民國政府。他曾擔任北洋交通部長和內政部首席執行官，曾擔任內閣總理。他是著名的古建筑研究專家和工業專家，為中國建設協會的創建和運作做出了巨大貢獻，為中國古建筑的研究做出了創造性貢獻。在擔任京都市政公所督辦、交通總長、內務總長等期間,他利用其廣泛的社會關系,多方斡旋,通過建立近代北京城市管理專門機構,宣傳近代規劃建設思想,改造正陽門,打通東西長安街,修建環城鐵路,規劃建設香廠新市區,整修開放市民公園,制定完善城市管理法規等重要實踐活動,對北京的城市近代化建設做出了巨大貢獻,被評價為“可說是一個把北京從封建都市改建為一個現代化城市的先驅者”。1政府機構運作的如何運作北京的城市管理在清末民初時沒有專門機構負責,由內務部直接管理,這是北京作為一座城市缺乏獨立的法律地位的重要表現之一,其結果是管轄權混亂,政出多門,施政困難。隨著城市人口的增多,矛盾愈加突出。朱啟鈐在清末任內外城巡警廳廳丞時,就經常整日騎馬巡視京師,對京師內外的大街小巷、交通狀況、建筑狀況了如指掌。1913年任內務總長,主持起草了《京都市政條例》,經國務會議同意設立京都市政公所,與京師警察廳一起分工負責北京的市政管理。市政公所與京師警察廳的職能幾乎相當于后來的市政府的全部職能。市政公所主要負責城市規劃和基礎設施建設,警察廳主要負責維護社會秩序、征收捐稅、人口調查、消防和商業管理等。京都市政公所由內務總長兼任督辦,全稱為“督辦京都市政事宜”,首任督辦即為朱啟鈐。市政公所仿照西方市政廳的組織形式,以科學組織、提高效能為目標,包括了宣傳、城市財產監護、建筑工程審查、勘查與制圖、工程預算審核、市政施工、工程質量評估以及物資供應等部門,分工細致明確,在專業技術力量支撐下對城市規劃建設有統一的指導、服務、監督職能。其“成立之初,市政草創,措施極簡。惟于開放舊京宮苑為公園游覽之區,興建道路,修整城垣等,不顧當時物議,毅然為之,且于規定市經費來源,測繪市區,改良衛生,提倡產業等,均有所倡導”,為后來的市政府機構的運作打下了良好基礎。朱啟鈐倡導的京都市政公所的成立,使得北京開始擺脫傳統的多頭管理格局。到1925年,四郊工巡局被劃入市政公所直屬管轄,實現了市政公所統轄全市管理職權的格局,這是城市自治的必然結果。隨著管理機構的變化,北京被明確為具有獨立行政地位的城市,標志著近現代北京城市建設和管理體制完全確立。朱啟鈐在建立機構的同時,注重對近代城市規劃建設管理思想的宣傳和推行。他吸收近代西方關于城市的認識,認為“周禮建國前朝后市。意味一為政治中心,一為經濟中心。二者為構成都邑之要素。以古時之市詮今日所謂市政之市,實大有徑庭。然其變化由來固可識矣。數千年來但有市場之管理而無都市之規劃”。京都市政公所中有專門的編輯部門,負責城市建設的政府性公告《市政通告》的編輯出版工作,除了對公所將要進行的各項城市建設活動進行及時的公示,發布一系列法規、政策以供市民廣泛了解之外,《市政通告》幾乎每期都介紹、翻譯歐美、日本等國關于大都市規劃及市政建設方面的文章。《市政通告》第1~23期(民國三年至四年)的譯作就有:節譯英國蘇扎斯氏原著,日本松居松葉譯本的《市營與私營》,節譯日本安部磯雄原著的《應用市政論》和《公園論》,節譯美國溫那黎氏的《市政之籌備》等,以及民國六年第3期節譯美國威爾考克斯所著之《美國六大都會市政》等。這些著述推動了國內向西方學習近代都市規劃和建設思想理論,《市政通告》成為了當時宣傳歐美、日本等國先進城市規劃建設和管理思想的平臺。市政公所在朱啟鈐領導下,開展了一系列城市改造活動:設法籌措市政建設資金:原京師財政征收的各種捐稅中,車鋪各捐是用于地方公益事業的,但因管理體制重疊,地方費用與中央費用的界限劃分不清,所以地方建設直接從財政上獲得經費遠遠不足。市政公所成立后,接管了工巡捐局,改名為京都市工巡捐局,收入的款項一律用在京都市政上,改良市政也就有了基本的財政保障。開展基本的調查工作:為了根治全市溝渠,使之暢通排水,1914年,市政公所特設測繪科,用半年時間,完成全市水平測量;1916年9月,對北京城的溝渠進行全面調查,用7個月時間對已經使用了100多年之久的污水管道系統進行了普查,形成了內容詳細的北京城主要溝渠分布圖。該項工作清楚調查了諸如每條溝渠的類型和大小、污水流動的方向以及每條管道的當前狀況等詳細的信息,測定了全市水平線,勘測了舊有的大小溝渠以便進行疏浚和維護。進行舊城區整理(市區改正):京都市政公所明確提出,“鑒于各國市政先例,要以整理市街為入手之計”。為盡快見到成效,市政公所指定了內外城兩處為“模范區域”,至1918年,整理區域擴大為全市。1915年,京都市政公所以“將京師全市各路通盤籌劃,分別緩急,撥度財力,擇要次第興筑”為基本原則,從1914年7月至1918年12月止,“全路業經展修告成者達十有七處;其全市道路已筑造者,截至七年中計,已達一百二十一線”。京都市政公所還以王府井為市區改正的示范區,開始重點道路整修的工程。1920年在西長安街的一段鋪上柏油,1927年10月開始鋪裝王府井大街及東長安街的道路,1928年王府井大街成為北京市內最早的由中國人自行修建的瀝青道路。為了規范地改造和建設道路,京都市政公所規定了道路等級及路幅標準,將道路規定為5等6級,路面基本為碾壓的石碴路,砌有路牙,設有排水溝。到1927年共建成石碴路120萬m2,瀝青路30萬m2。此外,公所還制定了8條公路道路簡章,凡內外城市民,無論獨資或集資修治本街的道路,有經費不足,可由市政公所補助,不接收補助的,由公所資照內務部,或呈請褒揚、或籌集獎勵。新改建道路的工作得到市民稱贊,成為改良市政的實績。制定電車、電燈、自來水、市場發展計劃:公所成立后就開始參考以前勘測的線路,組織工程技術人員進行研究修正,決定于正陽門、宣武門之間,南北向穿過城墻開一條路,通行電車,還在《市政通告》上發布消息告知市民。此外還籌設電燈、自來水以及市場發展計劃。朱啟鈐任職期間,其著力最多、效果顯著、影響也最大的四項工作當數正陽門改造及環城鐵路修建、香廠新市區開辟、市民公園開辟以及城市管理法規創立和健全,以下將分節介紹。2正陽門大樓改造京漢鐵路車站(正陽門西站)和京奉鐵路車站(正陽門東站)建成后,正陽門地區成為北京內外交通的樞紐,促使該地區發展為北京綜合性的商業中心和金融中心,交通流量隨之劇增,因此正陽門甕城的改造勢在必行。1913年朱啟鈐任交通部總長時,就有拆去甕城的計劃,包括“拆去甕城,改用城內外民房、官廳,添辟城門及展修馬路,修造暗溝”等。1914年6月23日,鑒于前門地區交通擁擠雜亂的狀況,朱啟鈐向大總統袁世凱提出了《修改京師前三門城垣工程呈》,認為“京師為首善之區,中外人士觀瞻所萃,凡百設施,必須整齊宏肅,俾為全國模范。正陽、崇文、宣武三門地方,圜匱繁密轂擊肩摩,益以正陽城外京奉、京漢兩干路貫達于斯,愈形逼窄,循是不變,于市政交通動多窒礙,殊不足以擴規模而崇體制”。在該報告中,朱啟鈐還詳細說明了具體改造方案,“正陽門甕城東西月墻分別拆改,于原交點處各開二門,即以月墻地址改筑馬路,以便出入。另于西城根化石橋附近,添辟城洞一處,加造橋梁以縮短城內外之交通。又甕城正面箭樓,工筑崇巍擬仍留存,惟于舊時建筑不合程式者,酌加改良;并另添修馬路,安設石級,護以石欄。欄外種植樹木,以供眾覽……”。報告得到總統府同意。改造規劃延聘了德國專家進行設計。設計方案突出了改造的目的是通暢交通,提高繁華地區的通行能力,解決正陽門地區的瓶頸。由于當時北洋政府財政短缺,朱啟鈐設法多方籌集資金。經過努力,工程預算所需的40余萬銀元由京漢、京奉兩路局各負擔20萬元,不足之數由北京市政公所從地方行政費用內補齊。1915年6月16日正陽門改造工程正式動工。朱啟鈐冒雨主持了開工典禮,并手持袁世凱以總統名義頒發的特制銀鎬,刨下了第一塊城磚。按照朱啟鈐的改造計劃,正陽門城樓改建工程包括:拆除箭樓北側的甕城,在正陽門兩側添砌南北向新墻二幅,厚3m,全用舊磚砌筑;箭樓東西兩面增筑懸空月臺二座;箭樓下砌磨光石梯,東西各82級,石梯銜結處展設平臺;箭樓上門窗油飾一新,并安裝玻璃;正陽門兩側各開門洞兩座,寬9m、高8m,還分別安裝帶滑軌的鋼門;新筑馬路兩條,皆寬20m,兩側人行道,用唐山產的鋼磚鋪砌;除正陽門新修暗溝800m外,還修筑了由中華門通往護城河大暗溝兩條,以備夏季雨水集中時宣泄積潦;從新開城門至正陽橋,安設水泥欄桿,棋盤街兩側安放水泥方墩,貫以鐵鏈;運購大石獅子三對,分別放置于正陽門前和箭樓東西石梯入口處;為了保存古跡,還將觀音廟、關帝廟油飾彩畫。工程進展迅速,當年年底全部完工。12月29日,朱啟鈐等進行了驗收。工程實際花費銀圓29.8萬余元,其中包括償付征用商鋪和民房拆遷費用7.8萬元,較原來的預算節省1/4以上。正陽門城樓改造和新城門的開通,使得南北中軸線中段的交通擁堵狀況得到改善,天安門地區自此可順暢與外城溝通。結合相繼開始的長安街拓寬,正陽門成為東西交通的連接點,同時長安街東西軸線的作用也初露端倪。同時,改建考慮到了周邊的整體建筑環境和歷史風貌,并符合因地制宜和舊物利用的原則(參見圖1、2、3)。對近代北京有較高研究造詣的瑞典人喜仁龍教授評價正陽門改造是一項“十分重要、意義深遠的使北京正中大門現代化的設計”,“新平面規劃的宗旨,在于疏通內、外城之間的交通,由于在城樓兩旁修建了兩條直貫南北的平行街道,并使之從城門兩側新辟的兩個通道穿過,無疑使這一目的卓有成效地實現了”。當時的報紙盛贊正陽門改造“既保留了一個古代北京輝煌燦爛的建筑奇跡,又滿足了首都近代化發展的需要”。朱氏的這種舊城改造手法至今仍有借鑒意義。正陽門改造是北京近代城市建設的一大舉措,交通的發達帶來了周邊地區的商業繁榮和人口聚集,并對北京的城市結構帶來一定影響。改造后的城門周圍建設了西方風格的裝飾性噴泉,廣植樹木,成為市民娛樂和休閑的去處,這不能不說是歐洲城市建設手法對古都北京的影響。正陽門改造的直接目的是緩解由于京漢和京奉鐵路在該地區交匯造成的交通擁擠問題,但要真正提高鐵路總站的利用效率,加強與城市其他地區的快捷聯系,修建環城鐵路也很必要。1914年5月,朱啟鈐呈請“展修京都環城鐵路,由京張路局籌款承修,接通京奉東便門車站,以利交通而興市政”,選定環城鐵路由西直門經德勝門、安定門、東直門、朝陽門四門連接京奉路線。每一城門設立車站,便于乘客和軍隊上下。1915年6月,中國第一條城市鐵路——京師環城鐵路開始建設,全長12.6km,同年12月竣工,1916年1月1日正式通車。沿途共建設車站15座。環城鐵路的修建使“由西直門起,經過德勝、安定、東直、朝陽四門,至通州岔道與京奉接軌,可達正陽門,不僅與本路干支各路銜接相通,兼可與中外各路聯絡一氣”(參見圖4)。環城鐵路沿途是環內城走向,時人分析,“環城鐵路利用者,惟東北之朝陽、東直、安定、德勝四門。此四門城內皆街巷稠密,城外亦有大街、商場、馬路。若外城除永定門有京奉鐵路、京苑鐵路、廣安門有京綏鐵路外。左右安門及廣渠門,大抵城內亦多菜園、荒地、墳墓。城外居民尤少,客貨必比內城更少。是以勘測路線,不繞外城。”這種路線設計是符合當時的人口和產業分布情況的。環城鐵路對城墻四角的處理采取以下辦法,即拆改角城,內城東北角本直角形,外限護城河,不變轉旋,則拆城通軌,界以新墻;填筑路基時,城外地低加高鋪軌;四門甕城皆拆開通軌,仍留外樓,兩旁砌石梯以壯觀瞻。環城鐵路是北京形成環狀交通聯系格局的開始,它的走向與今日北京的北二環路、東二環路走向基本相同,在建成后基本滿足了城市北部和東部各區域的連接,便利了各條鐵路的聯系以及外來貨物的中轉集散。3市房建造和市房的設計香廠新市區是朱啟鈐利用西方近現代規劃建設思想進行的具體嘗試。1914年的《京都市政匯覽》詳細記錄了當年選址香廠建設新市區的原因:“京師市面當元、二間日見衰弊,公所因之益覺模范市區難置緩圖。查香廠地面雖偏西南,而前朝之季已為新正游觀之區,一時仕女駢集,較之廠甸或且過之,且可驗位置之適宜,人心之趨向。遂于民國三年悉心計劃,著手進行。計南抵先農壇,北至虎坊橋大街,西達虎坊路,東盡留學路、區為十四路,經緯縱橫,各建馬路,絡繹興修,以利交通。其區內舊有街道尚未整理者,則分年庚續行之。”因此,選址考慮到了它的現狀、與周邊的關系以及發展前景。香廠地區原為外城的荒地,民國初年的住戶仍然稀少,空地較多,地勢低洼,衛生環境差,而與之相鄰的前門地區則呈現出另一種商業繁華的都市景象。清末京師警察廳就曾倡議在香廠開辟新街和商場,并進行了一定的基礎工程,如清除垃圾、穢水,鏟除雜草、填平洼地等。其次,自正陽門改建之后,南城可以比較便利地通向內城的中心地區,與之毗鄰的前門地區商業繁盛,如果香廠的環境改善,吸引商業的目的是能夠達到的。第三,從地價來講,香廠地區“空場甚多,地皮價格甚嚴,改造費用不致過大”。香廠新市區籌建之初就明確了其作為“模范市區”的示范作用。1918年的《市政通告》說,“舊日都市沿襲即久,圜匱駢繁,多歷年所。而欲開辟市區以為全市模范,改作匪易,整理亦難。則惟有選擇相當之地,以資展拓。使馬路錯綜,若何修筑市房,建造若何規定,以及市肆品物、公共衛生,無不力求完備,垂示模型,俾市民觀感,仿是程式,漸次推行。不數年間,得使首都氣象有整齊劃一之觀,市域規模具振刷日新之象。亦建國之要務,豈僅昭美觀瞻已也。”可見,當時是考慮在香廠新市區的示范之下,要在京城建設成規模的新式社區,不僅僅只是一個“形象工程”(見圖5)。從整體布局和路網規劃建設看,采用近現代規劃理論,住宅和商業功能分區明顯,動靜分離,注重綠化,主要交通干道不經過居住區內部,主干道十字交叉形成環狀廣場,這完全不同于古代城市居住、商業混雜的形式。根據《京都市政匯覽》馬路工程表香廠地區資料整理得出,香廠共規劃了14條經緯道路,采取了方格網狀布局,延續了舊城的棋盤式道路格局。其主要干道香廠路寬9.5m,萬明路寬8m。實際共展修路面長度4638.6尺,合1.546km,并實現干道車人分流,路面鋪設瀝青,人行道水泥磚墁地,道路兩側的行道樹引進德國洋槐。為保證道路寬闊筆直,規定“標租地上房屋不得有鋪底情形”,杜絕了沿街商業建筑任意侵占道路的情況。此外,還翻修了通向香廠的正陽門至宣武門大街、前門大街和西珠市口一帶的道路,方便了香廠與周邊地區的聯系。萬明路和香廠路主干道相交處還建設了中心廣場。從建筑規劃和建設要求來看,市政公所對房屋建筑有詳細規定,并對設計和建設進行審核,要求建筑樣式美觀,建筑群整體要協調,要與周邊環境相融合,要保證建筑質量。“標租建造市房,其布置形式以及關于公共道路之溝渠水平,并街門小巷,應由中標人詳細規劃,繪具圖說,呈送本公所核定,并準興工。至建造時并由本公所派員查勘。”“建筑房屋之無論新修翻修添改,均須附加平面圖,其臨街部分應附加正面圖或旁面圖”。臨街正面、旁面“有形式上、精神上不合式的,可以勸令變通辦理,免得將來有礙觀瞻”,并規定“凡有建筑,規定年限,限制程式,以示美觀”。從基礎設施建設來看,為改善香廠地區的衛生狀況,市政工所重點興修了溝渠等排水設施;另外,安裝了電話和新式交通設施,如交通警察崗亭和路燈,在街角建設了小型公園廣場,鋪設綠地,商場要求設置停車場。改造建成的香廠新市區占地約3hm2,整個過程創造性地采用市場化方式運作,開創了北京近代城市新區規劃建設的先河。這些辦法成為后來實踐的范例。具體包括以下方面:招租放領籌集資金。因政府撥款十分有限,進行大規模建設經費缺口較大。市政公所嘗試了一種新的籌資方式,即“路旁基地,編列號次,招商租領”的招標招租辦法。通過制定《標租香廠地畝規則》、《香廠地畝轉租注冊規則》、《投標開標細則》等,按照位置將土地分別作價,以相對便宜的作價吸引商人認租。規定中標租地達一定年限后,地上建筑物所有權歸承租人。如新世界商場由新華公司中標,租給商場經理處,租期22年,期滿后地上建筑物歸地主所有。自1916年9月至1919年8月,共招租地基約4.7hm2,籌集資金77125.856元。市政公所還把從其他地區征用的房地,換撥于香廠地段的空地里。這種在現代普遍實行的城市開發方式不僅籌集了建設資金,招商也得以同期完成。解決好征地拆遷問題。當時城市土地存在國家官有和個人私有兩種形式,根據1915年北洋政府公布的《土地征用法》及1916年的修改案,市政公所享有征地權。1918年市政公所頒布了《征地暫行規定》,規定市政公所有權自行征地。市政公所全面在香廠地區的征用房地,成為北京城市建設史上政府征地的首次。在實際操作中,征地費用嚴格按確定的等級執行,對于原有的建筑是留用還是拆除均有詳細的規定標準和補償辦法。對于應當拆讓的官房、民房一律查明間數尺長,繪好圖紙,預備改用。所有民房由調查員向各業主接洽,調驗契紙,還為一些住戶提供換房服務及臨時周轉用房。由于宣傳工作及時到位,再加上民智開化,各業主中熱心公益者不在少數。比如玉皇廟職員陸姓人士稟請自行拆讓房屋,西河沿沈姓捐助拆讓院內西夾道地段。對于少數不予合作的,由調查組加以勸導,直至說通為止,由市政公所函達內務部轉飭警備廳,按照收用房地暫行章程,給價收用。外城一帶凡是計劃中應當拆讓的房屋,各業主都顧全公益,同意拆讓。整個過程前后共征用房屋359間,支出銀圓24370元。通過建設投標和監督驗收程序保證效率和質量。各項建設工程均采取招投標的辦法,中標人的建筑開工年限及延遲工期的繳款辦法,以及施工驗收等環節都有詳細的規定,并設定了一套質量檢查監督和驗收等規范。整個程序在《市政通告》上公布,實現了公開監督與公正。注重工作效率。“呈報建筑之件由警廳函達公所后即時交付調查;調查之期間,至多不過二日,查復核定后即將調查情形函知警廳轉批原呈報人。但有須與原呈報人接洽之事,或因有特別情形必須延長期限者,不再此限;調查之件有對于原呈報人應加指示者,及時傳知在一定期限內來公所接洽其事。屬簡單者,即由調查員于調查當時面告之。”由此可見,市政公所具有嚴格的辦事時限。建成后的香廠新市區沿萬明路、香廠路街面出現大量商住樓,“兩旁商店林立,多為新式建筑,可謂北京最新式之商埠。該路一帶飯莊極多,其次化妝品公司、綢緞店,最近又新辟落子館矣。此項新布置未可謂非北京最近之進化”。最有代表性的建筑當屬新世界商場。1919年底,廣東籍商人彭秀康在香廠南買了幾十畝荒地,建設了面向各類市民開放的城南游藝園,是當時北京最有名的游樂場所,加上東方飯店、仁民醫院,與新世界商場三足鼎立,構成香廠標志性建筑。因為香廠地區的建筑與傳統建筑設計不同,更多地吸收了西式建筑的特點,形成了北京一處新的城市景觀(見圖6)。香廠新市區建成之初的確起到了振興香廠商業經濟、吸引大批商戶經商和市民居住的作用,可惜這個過程比較短暫。朱啟鈐下野后,后續工程停頓。此外,內城繁華商業街逐漸興起,除前門外商業區外,還在香廠北部和東北出現了新的高檔商業區——王府井,緊鄰使館區,具有強大的購買力,傳統的以前門、正陽門、天橋為中心的廣泛區域內也具有顯著的集聚效應。香廠處于這幾大商圈的邊緣地帶,且商業定位比較模糊,居住區內居民的消費能力又有限,娛樂設施也只是一時吸引人流。1928年首都南遷后,這一地區更是不可避免地迅速蕭條,幾乎變為貧民區。4公園不只在“職業”,也在“社會”之高在城市設計上,中國古代城市公共空間主要是為政治秩序和宗教秩序服務的。公園的出現是近現代城市公共空間開始平民化的表現。封建時代的園林主要是皇家園林和私家花園,沒有“公園”,也沒有“公共動物園”,這類具有民主思想的設施是在西學東漸影響下逐漸出現的。現代的公園不同于花園和園林,主要體現了空間的公共性。1868年“公園”首先出現在上海的租界,中國人譯名為“公家花園”。幾十年后才從日本引進“公園”一詞。北京官辦的公園出現在1905年以后。這一年清廷為“預備立憲”,派五大臣出洋“考察政治”。五大臣回國后在上奏中分別就西方軍政、教育體制進行了詳細分析,其中就詳細介紹了歐洲諸國的圖書館、博物院、萬牲園(動物園)、公園,認為這是引導教育人民的四項重要的公共文化設施,稱外國人可據此衡量一個國家的文明程度。他們建議京師首善之區先行試辦,其他省份次第籌辦。清政府采納了這項建議,1907年7月19日,西直門外的面積僅1.5hm2的動物園——萬牲園正式開放。在朱啟鈐任上,市政公所在《市政通告》第22期專門開辟“公園論”專輯,介紹了英、德、法、美等國的公園制度,對公園進行大力宣傳、介紹。“‘公園’二字,普通解作公家花園,其實并非花園,因為中國舊日的花園,是一種奢侈的建筑品,可以看作是不急之物……公園通例,并不要畫棟雕梁,亭臺樓閣,怎么樣的踵事增華;也不要春鳥秋蟲,千紅萬紫,怎么樣的賞心悅目。只要找一塊清凈寬敞的所在,開辟出來,再能有天然的丘壑,多年的林木,加以人工設備,專在有益人群的事講求。只要有了公園以后,市民的精神日漸活潑,市民的身體日漸健康,便算達到目的了。……所以公園之對于都市,決非花園之對于私人可比。簡直說罷,事市民衣食住之外,一件不可缺的要素。”朱啟鈐對北京的壇廟等祭祀、宗教場所進行了分析,提出將其開放為公共場所的可能性和現實性。他上書袁世凱,“為呈請事,竊維古代建筑及時宜興保存,勝跡留遺因物可以觀感是以文教之邦,于國內名區必交相崇飾,侈為國光,熙皞同游,兼資考鏡。泰西各國,如羅馬古跡、瑞士名山,林泉多恣其登臨,寺塔或傳于圖畫,……布諸令甲,繕治無煩于國幣,見聞彌益于旅行。我國建邦最古,名跡尤多。山川勝概,每存圣哲之遺跡,宮闕鉅觀,實號神明之隩宅。望古遙集,先民是程。興其嚴樵蘇之禁,積習相仍;何如縱臺沼之觀,與民同樂?所有京畿名勝,如天壇、文廟、國子監、黃寺、雍和宮、北海、景山、頤和園、玉泉山、湯山、歷代山陵等處,或極工程之雄麗,或矜器藝之流傳,或以致其信仰,凡外人之覘來游與夫都人士鄉風懷幕者,罔不及其閑暇,冀得覽觀。故名雖禁地,不乏游人,具有空文,實無限制。若竟拘牽自囿,殊非政體之宜。及今啟閉以時,倘亦群情所附,亟應詳定規條。申明約束,以昭整肅而遂觀瞻。本部履與外交部暨順天府會同核議辦法,茲經訂定《京畿游覽場所章程》十條,擬于前列各場所中擇一、二處先行開放,其余酌量情形,再與各主管機關陸續協商辦理。”總統批“呈單并悉,所擬章程尚屬妥治,準予照辦。除北海、景山、頤和園、玉泉山外,應由該部酌擇一、二處先行開放”。由此,開了北京市民公園之先例。朱啟鈐首先選擇將社稷壇改建成中央公園。因北京眾多名勝古跡不是在禁城之中,就是遠在郊區,作為中央公園都不適宜。唯有天安門外的社稷壇,地點比較適中,天然風景優美,但民國成立后逐漸荒廢。“社稷壇位于端門右側,地望清華,景物鉅麗,乃于民國三年十月開放為公園。……園規則取于清嚴,偕樂不謬于風雅,因當地九衢之中,名曰中央公園,設園門于天安門之右,綺交脈注,綰轂四達。”社稷壇改為中央公園主要是改造外壇,“架長橋于西北隅,俯瞰太液,直趨西華門,俾游三海及古物陳列所者,跬步可達。西拓撩垣,收織女橋、御河于園內”,御河“南流東注,逶邐以出皇城。撤西南垣,引渠為池,累土為山,花塢水榭,映帶左右,有水木明瑟之勝。更劃端門外西廡舊朝房八楹,略為修葺,增建廳事,榜曰公園董事會。……設行健會于外壇東門內馳道之南為公共講習體育之地,移建禮部習禮亭與內壇南門相值,其東有來今雨軒及投壺亭。西有繪影樓、春明館、上林春諸勝。復建東西長廊,以避暑雨。遷圓明園所遺蘭亭刻石及青云片、青蓮朵、寒芝、繪月諸湖石,分置于林間水次,以供玩賞。”在改建過程中,朱啟鈐指示利用天安門兩側已經損毀而拆下的千步廊木料建園,并將原有的社稷壇、祭殿、庖廚等保護下來,作為景觀單元組織到公園中。公園的管理和維護同樣重要。1915年6月市政公所成立中央公園管理局,根據組織章程,居民只要每年捐贈50元大洋便可以成為中央公園管理局董事會的成員,法人捐贈限額至少500元。捐款人士主要是政界要人、商界及與政府有關系的社會名流,公園董事會成為一個熱心公益的自治團體,得到社會的支持。加上市民對公園愛護有加,公園設施日趨完善,從未遭到破壞,直至由政府接管公園。公園董事會是20世紀初北京出現的一個社會自治公益團體,即一個較早的非政府組織,其做法至今大有借鑒意義。1914~1925年間,北京陸續開放為公園的廟壇和園林有:社稷壇于1914年改為中央公園(1928年更名為中山公園),頤和園于1914年開放,1924年辟為公園。先農壇于1916年改為城南公園(20世紀30年代辟為先農壇體育場),天壇于1915年改為天壇公園。1924年太廟改為和平公園(后改為故宮博物院分院),景山改為景山公園,北海改為北海公園,并開放了中海和南海。1925年地壇辟為京兆公園。除大型公園外,朱啟鈐治下的市政公所還籌設了一批道旁公園。“道旁公園即變通公園,不求其設置,不求其備,就地規劃,定備游人憩息而已。誠能于內外城各區空地,略植樹木花草……清涼之趣亦當務之急。”這種規劃建設小型的、便利服務于市民的街頭綠地和公園的思想在現今城市的規劃建設中也是值得提倡的。朱啟鈐引進西方關于城市美化和綠化的手法,特別強調市民對城市綠化、美化成果的享用。朱啟鈐倡導在街道兩旁種植槐樹,在護城河兩岸種植柳樹,并嚴令保護古樹。他大力提倡的路旁綠化可謂開創了中國市政走向近代的風氣之先。5管理體制和土地管理等均有規定清末北京已有了一些城市管理法規,主要是援引日本明治維新后的相關法規體系并進行了必要的改良。民國初年也相繼頒布了一些城市管理法規。朱啟鈐任內務總長開始,就著手建立和完善北京城市建設和管理的法規,其立法原則、立法精神、受益人、法律服務對象等都與封建時代的法規截然不同,為規范市民行為,建立良好的、新型的城市社會經濟秩序起到了積極作用。對建筑工程的規定:1913年5月頒行的《京師警察廳呈報建筑規則》對于報修房屋等建筑工程的程序、需要的文件,以及建筑違反官方規定的處罰辦法等都有詳細的規定。對城市基礎設施的管理規定:1913年7月頒布的《巡官長警保護電線賞罰規則》,規定電報電燈電話等線路需經常巡查,防止出現險情及盜竊