《政府會計準則-基本準則》全文及解讀中華人民共和國財政部令第78號——《政府會計準則——基本準則》《政府會計準則——基本準則》已經財政部部務會議審議通過，現予公布，自1月1日起施行。部長：樓繼偉10月23日政府會計準則——基本準則第一章總則第一條為了規范政府的會計核算，確保會計信息質量，根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》和其它有關法律、行政法規，制訂本準則。第二條本準則合用于各級政府、各部門、各單位（下列統稱政府會計主體）。前款所稱各部門、各單位是指與本級政府財政部門直接或者間接發生預算撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織、社會團體、事業單位和其它單位。軍隊、已納入公司財務管理體系的單位和執行《民間非營利組織會計制度》的社會團體，不合用本準則。第三條政府會計由預算會計和財務會計構成。預算會計實施收付實現制，國務院另有規定的，根據其規定。財務會計實施權責發生制。第四條政府會計具體準則及其應用指南、政府會計制度等，應當由財政部遵照本準則制訂。第五條政府會計主體應當編制決算報告和財務報告。決算報告的目的是向決算報告使用者提供與政府預算執行狀況有關的信息，綜合反映政府會計主體預算收支的年度執行成果，有助于決算報告使用者進行監督和管理，并為編制后續年度預算提供參考和根據。政府決算報告使用者涉及各級人民代表大會及其常務委員會、各級政府及其有關部門、政府會計主體本身、社會公眾和其它利益有關者。財務報告的目的是向財務報告使用者提供與政府的財務狀況、運行狀況（含運行成本，下同）和現金流量等有關信息，反映政府會計主體公共受托責任推行狀況，有助于財務報告使用者作出決策或者進行監督和管理。政府財務報告使用者涉及各級人民代表大會常務委員會、債權人、各級政府及其有關部門、政府會計主體本身和其它利益有關者。第六條政府會計主體應當對其本身發生的經濟業務或者事項進行會計核算。第七條政府會計核算應當以政府會計主體持續運行為前提。第八條政府會計核算應當劃分會計期間，分期結算賬目，按規定編制決算報告和財務報告。會計期間最少分為年度和月度。會計年度、月度等會計期間的起訖日期采用公歷日期。第九條政府會計核算應當以人民幣作為記賬本位幣。發生外幣業務時，應當將有關外幣金額折算為人民幣金額計量，同時登記外幣金額。第十條政府會計核算應當采用借貸記賬法記賬。第二章政府會計信息質量規定第十一條政府會計主體應當以實際發生的經濟業務或者事項為根據進行會計核算，如實反映各項會計要素的狀況和成果，確保會計信息真實可靠。第十二條政府會計主體應當將發生的各項經濟業務或者事項統一納入會計核算，確保會計信息能夠全方面反映政府會計主體預算執行狀況和財務狀況、運行狀況、現金流量等。第十三條政府會計主體提供的會計信息，應當與反映政府會計主體公共受托責任推行狀況以及報告使用者決策或者監督、管理的需要有關，有助于報告使用者對政府會計主體過去、現在或者將來的狀況作出評價或者預測。第十四條政府會計主體對已經發生的經濟業務或者事項，應當及時進行會計核算，不得提前或者延后。第十五條政府會計主體提供的會計信息應當含有可比性。同一政府會計主體不同時期發生的相似或者相似的經濟業務或者事項，應當采用一致的會計政策，不得隨意變更。確需變更的，應當將變更的內容、理由及其影響在附注中予以闡明。不同政府會計主體發生的相似或者相似的經濟業務或者事項，應當采用一致的會計政策，確保政府會計信息口徑一致，互相可比。第十六條政府會計主體提供的會計信息應當清晰明了，便于報告使用者理解和使用。第十七條政府會計主體應當按照經濟業務或者事項的經濟實質進行會計核算，不限于以經濟業務或者事項的法律形式為根據。第三章政府預算會計要素第十八條政府預算會計要素涉及預算收入、預算支出與預算結余。第十九條預算收入是指政府會計主體在預算年度內依法獲得的并納入預算管理的現金流入。第二十條預算收入普通在實際收屆時予以確認，以實際收到的金額計量。第二十一條預算支出是指政府會計主體在預算年度內依法發生并納入預算管理的現金流出。第二十二條預算支出普通在實際支付時予以確認，以實際支付的金額計量。第二十三條預算結余是指政府會計主體預算年度內預算收入扣除預算支出后的資金余額，以及歷年滾存的資金余額。第二十四條預算結余涉及結余資金和結轉資金。結余資金是指年度預算執行終了，預算收入實際完畢數扣除預算支出和結轉資金后剩余的資金。結轉資金是指預算安排項目的支出年終尚未執行完畢或者因故未執行，且下年需要按原用途繼續使用的資金。第二十五條符合預算收入、預算支出和預算結余定義及其確認條件的項目應當列入政府決算報表。第四章政府財務會計要素第二十六條政府財務會計要素涉及資產、負債、凈資產、收入和費用。第一節資產第二十七條資產是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預期能夠產生服務潛力或者帶來經濟利益流入的經濟資源。服務潛力是指政府會計主體運用資產提供公共產品和服務以推行政府職能的潛在能力。經濟利益流入體現為現金及現金等價物的流入，或者現金及現金等價物流出的減少。第二十八條政府會計主體的資產按照流動性，分為流動資產和非流動資產。流動資產是指預計在1年內（含1年）耗用或者能夠變現的資產，涉及貨幣資金、短期投資、應收及預付款項、存貨等。非流動資產是指流動資產以外的資產，涉及固定資產、在建工程、無形資產、長久投資、公共基礎設施、政府儲藏資產、文物文化資產、保障性住房和自然資源資產等。第二十九條符合本準則第二十七條規定的資產定義的經濟資源，在同時滿足下列條件時，確認為資產：（一）與該經濟資源有關的服務潛力很可能實現或者經濟利益很可能流入政府會計主體；（二）該經濟資源的成本或者價值能夠可靠地計量。第三十條資產的計量屬性重要涉及歷史成本、重置成本、現值、公允價值和名義金額。在歷史成本計量下，資產按照獲得時支付的現金金額或者支付對價的公允價值計量。在重置成本計量下，資產按照現在購置相似或者相似資產所需支付的現金金額計量。在現值計量下，資產按照預計從其持續使用和最后處置中所產生的將來凈現金流入量的折現金額計量。在公允價值計量下，資產按照市場參加者在計量日發生的有序交易中，出售資產所能收到的價格計量。無法采用上述計量屬性的，采用名義金額（即人民幣1元）計量。第三十一條政府會計主體在對資產進行計量時，普通應當采用歷史成本。采用重置成本、現值、公允價值計量的，應當確保所擬定的資產金額能夠持續、可靠計量。第三十二條符合資產定義和資產確認條件的項目，應當列入資產負債表。第二節負債第三十三條負債是指政府會計主體過去的經濟業務或者事項形成的，預期會造成經濟資源流出政府會計主體的現時義務。現時義務是指政府會計主體在現行條件下已承當的義務。將來發生的經濟業務或者事項形成的義務不屬于現時義務，不應當確認為負債。第三十四條政府會計主體的負債按照流動性，分為流動負債和非流動負債。流動負債是指預計在1年內（含1年）償還的負債，涉及應付及預收款項、應付職工薪酬、應繳款項等。非流動負債是指流動負債以外的負債，涉及長久應付款、應付政府債券和政府依法擔保形成的債務等。第三十五條符合本準則第三十三條規定的負債定義的義務，在同時滿足下列條件時，確認為負債：（一）推行該義務很可能造成含有服務潛力或者經濟利益的經濟資源流出政府會計主體；（二）該義務的金額能夠可靠地計量。第三十六條負債的計量屬性重要涉及歷史成本、現值和公允價值。在歷史成本計量下，負債按照因承當現時義務而實際收到的款項或者資產的金額，或者承當現時義務的合同金額，或者按照為償還負債預期需要支付的現金計量。在現值計量下，負債按照預計期限內需要償還的將來凈現金流出量的折現金額計量。在公允價值計量下，負債按照市場參加者在計量日發生的有序交易中，轉移負債所需支付的價格計量。第三十七條政府會計主體在對負債進行計量時，普通應當采用歷史成本。采用現值、公允價值計量的，應當確保所擬定的負債金額能夠持續、可靠計量。第三十八條符合負債定義和負債確認條件的項目，應當列入資產負債表。第三節凈資產第三十九條凈資產是指政府會計主體資產扣除負債后的凈額。第四十條凈資產金額取決于資產和負債的計量。第四十一條凈資產項目應當列入資產負債表。第四節收入第四十二條收入是指報告期內造成政府會計主體凈資產增加的、含有服務潛力或者經濟利益的經濟資源的流入。第四十三條收入確實認應當同時滿足下列條件：（一）與收入有關的含有服務潛力或者經濟利益的經濟資源很可能流入政府會計主體；（二）含有服務潛力或者經濟利益的經濟資源流入會造成政府會計主體資產增加或者負債減少；（三）流入金額能夠可靠地計量。第四十四條符合收入定義和收入確認條件的項目，應當列入收入費用表。第五節費用第四十五條費用是指報告期內造成政府會計主體凈資產減少的、含有服務潛力或者經濟利益的經濟資源的流出。第四十六條費用確實認應當同時滿足下列條件：（一）與費用有關的含有服務潛力或者經濟利益的經濟資源很可能流出政府會計主體；（二）含有服務潛力或者經濟利益的經濟資源流出會造成政府會計主體資產減少或者負債增加；（三）流出金額能夠可靠地計量。第四十七條符合費用定義和費用確認條件的項目，應當列入收入費用表。第五章政府決算報告和財務報告第四十八條政府決算報告是綜合反映政府會計主體年度預算收支執行成果的文獻。政府決算報告應當涉及決算報表和其它應當在決算報告中反映的有關信息和資料。政府決算報告的具體內容及編制規定等，由財政部另行規定。第四十九條政府財務報告是反映政府會計主體某一特定日期的財務狀況和某一會計期間的運行狀況和現金流量等信息的文獻。政府財務報告應當涉及財務報表和其它應當在財務報告中披露的有關信息和資料。第五十條政府財務報告涉及政府綜合財務報告和政府部門財務報告。政府綜合財務報告是指由政府財政部門編制的，反映各級政府整體財務狀況、運行狀況和財政中長久可持續性的報告。政府部門財務報告是指政府各部門、各單位按規定編制的財務報告。第五十一條財務報表是對政府會計主體財務狀況、運行狀況和現金流量等信息的構造性表述。財務報表涉及會計報表和附注。會計報表最少應當涉及資產負債表、收入費用表和現金流量表。政府會計主體應當根據有關規定編制合并財務報表。第五十二條資產負債表是反映政府會計主體在某一特定日期的財務狀況的報表。第五十三條收入費用表是反映政府會計主體在一定會計期間運行狀況的報表。第五十四條現金流量表是反映政府會計主體在一定會計期間現金及現金等價物流入和流出狀況的報表。第五十五條附注是對在資產負債表、收入費用表、現金流量表等報表中列示項目所作的進一步闡明，以及對未能在這些報表中列示項目的闡明。第五十六條政府決算報告的編制重要以收付實現制為基礎，以預算會計核算生成的數據為準。政府財務報告的編制重要以權責發生制為基礎，以財務會計核算生成的數據為準。第六章附則第五十七條本準則所稱會計核算，涉及會計確認、計量、統計和報告各個環節，涵蓋填制會計憑證、登記會計賬簿、編制報告全過程。第五十八條本準則所稱預算會計，是指以收付實現制為基礎對政府會計主體預算執行過程中發生的全部收入和全部支出進行會計核算，重要反映和監督預算收支執行狀況的會計。第五十九條本準則所稱財務會計，是指以權責發生制為基礎對政府會計主體發生的各項經濟業務或者事項進行會計核算，重要反映和監督政府會計主體財務狀況、運行狀況和現金流量等的會計。第六十條本準則所稱收付實現制，是指以現金的實際收付為標志來擬定本期收入和支出的會計核算基礎。凡在當期實際收到的現金收入和支出，均應作為當期的收入和支出；但凡不屬于當期的現金收入和支出，均不應當作為當期的收入和支出。第六十一條本準則所稱權責發生制，是指以獲得收取款項的權利或支付款項的義務為標志來擬定本期收入和費用的會計核算基礎。但凡當期已經實現的收入和已經發生的或應當負擔的費用，不管款項與否收付，都應當作為當期的收入和費用；但凡不屬于當期的收入和費用，即使款項已在當期收付，也不應當作為當期的收入和費用。第六十二條本準則自1月1日起施行。建立健全政府會計原則體系扎實政府財務報告編制基礎——財政部有關負責人就制訂《政府會計準則——基本準則》有關問題答記者問為了主動貫徹貫徹黨的十八屆三中全會精神，加緊推動政府會計改革，構建統一、科學、規范的政府會計原則體系和權責發生制政府綜合財務報告制度，10月23日，樓繼偉部長訂立財政部令第78號公布《政府會計準則——基本準則》（下列稱《基本準則》），自1月1日起施行。近日，財政部有關負責人就《基本準則》有關問題回答了記者提問。問：請介紹一下制訂出臺《基本準則》的背景。答：數年來，我國在政府會計領域實施的是以收付實現制為核算基礎的預算會計原則體系，重要涉及財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計準則制度等。這一體系是適應財政預算管理的規定建立和逐步發展起來的，為財政資金的運行管理和宏觀經濟決策發揮了重要的基礎性作用。然而，隨著經濟社會發展，預算會計原則體系難以適應新形勢新狀況的需要，重要體現為：一是不能如實反映政府“家底”，不利于政府加強資產負債管理；二是不能客觀反映政府運行成本，不利于科學評價政府的運行績效；三是缺少統一、規范的政府會計原則體系，不能提供信息精確完整的政府財務報告。近年來，全國人大代表、有關專家等紛紛呼吁，規定加緊推動政府會計改革，建立能夠真實反映政府“家底”、績效及預算執行狀況的政府會計體系，審計署也提出了有關建議。與此同時，國際上某些發達國家都不同程度地進行了權責發生制政府會計改革，獲得了較好的效果。黨的十八屆三中全會《決定》提出了“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的重要戰略布署，新《預算法》也對各級政府財政部門按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告提出了明確規定。12月，國務院批轉了財政部制訂的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發[]63號，下列稱《改革方案》），確立了政府會計改革的指導思想、總體目的、基本原則、重要任務、具體內容、配套方法、實施環節和組織保障。《改革方案》提出，權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基于政府會計規則的重大改革，其前提和基礎就是要構建統一、科學、規范的政府會計準則體系，涉及制訂政府會計基本準則、具體準則及應用指南和健全完善政府會計制度，其中，制訂出臺《基本準則》是《改革方案》擬定的應完畢的一項重要任務。財政部高度重視政府會計準則建設工作，數年來，在推動政府會計理論研究、開展國際經驗交流、人才培養等方面開展了一系列工作，并通過行政事業單位會計準則制度修訂、政府會計改革試點等，為政府會計準則體系建設奠定了堅實的基礎。問：制訂出臺《基本準則》有什么重要意義？答：制訂出臺《基本準則》，是財政部主動貫徹貫徹黨的十八屆三中全會精神和《改革方案》的重要成果，是全方面深化財稅體制改革的重要舉措，對于構建統一、科學、規范的政府會計準則體系含有重要的基礎性作用，在我國政府會計改革進程中含有重要的里程碑意義。一是有助于規范政府會計核算，提高政府會計信息質量。《基本準則》繼承了數年來我國行政事業單位和財政總預算會計改革的有益經驗，吸取了當代政府會計理論研究的最新成果，反映了現在政府會計改革發展的內在需要，體現了國際公共部門會計概念框架的發展動態，從不同角度明確了政府會計原則體系中需要解決的基本問題、基本原則和辦法，構建起了統一、科學、規范的政府會計概念體系，為整合現行政府預算會計制度體系，建立國家統一的政府會計原則體系奠定了基礎，有助于規范各級政府、各部門、各單位的會計核算，提高政府會計信息的可靠性、全方面性、有關性、可比性、及時性和可理解性。二是有助于扎實財政管理基礎，建立當代財政制度。《基本準則》在完善現行政府預算會計功效的同時，強化政府財務會計功效，在政府會計核算中引入權責發生制原則，對資產、負債等會計要素的概念、信息質量特性，都做出了重新界定、提出了新的規定，從而確保政府資產、負債等信息得以如實統計、完整反映，有助于全方面反映政府財務狀況，有助于進一步加強政府的資產管理和控制債務風險，有助于健全預算管理基礎，對于建立全方面規范、公開透明的當代預算制度，增進財政可持續發展，含有重要的基礎性作用。三是有助于精確反映政府運行成本，科學評價政府績效。《基本準則》按照權責發生制原則規范了收入和費用要素，在政府財務報告中引入成本、績效等先進理念，能夠合理歸集、反映政府的運行費用和履職成本，科學評價政府、部門、單位等耗費公共資源、成本邊際等狀況，有助于建立并有效實施預算績效評價制度，為科學開展考核政府績效提供扎實有效的信息基礎。四是有助于提高政府工作透明度，增進國家治理能力的當代化。《基本準則》確立了政府預算會計和財務會計適度分離又互相銜接的政府會計體系，規定政府會計主體同時提供決算報告和財務報告，能夠全方面、清晰反映政府預算執行信息和財務狀況，明顯提高財政透明度，滿足權力機關、社會公眾等對政府財政財務信息全方面性、精確性和及時性的需求，從而有助于進一步規范政府行為和提高政府決策能力，增進國家治理能力的當代化。問：制訂《基本準則》遵照了哪些原則？答：在制訂《基本準則》過程中，重要遵照了下列原則：一是堅持目的、理清思路。《改革方案》提出，在建立健全政府會計核算體系時，要推動政府財務會計與預算會計適度分離并互相銜接，在完善預算會計功效基礎上，增強政府財務會計功效。《基本準則》的制訂思路完全遵照了《改革方案》的規定，先構建政府會計的基本框架，后來再逐步完善整個體系。二是立足國情、借鑒國際。在充足考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，吸取了我國公司會計準則的改革經驗，借鑒了國外有關政府會計改革的最新理論成果。三是繼承發展、改革創新。充足吸取現行行政單位會計制度、事業單位會計準則制度和財政總預算會計制度中已被實踐證明行之有效的內容，堅持理論和制度創新，強化財務會計功效，精確反映財務會計信息。同時，重視與預算管理等規定相銜接、相協調。四是科學立法、公開透明。嚴格遵照部門規章和會計原則制訂程序，按照立法計劃形成征求意見稿之后，廣泛征求意見，并通過召開專家座談會、立法論證會等形式聽取專家意見，對意見比較集中的問題進行了重復論證和進一步溝通，直達成成共識。問：《基本準則》在政府會計原則體系中的地位和作用是什么？答：根據《改革方案》，我國的政府會計原則體系由政府會計基本準則、具體準則及其應用指南和政府會計制度構成。基本準則重要對政府會計目的、會計主體、會計信息質量規定、會計核算基礎，以及會計要素定義、確認和計量原則、列報規定等做出規定。具體準則重要規定政府發生的經濟業務或事項的會計解決原則，具體規定經濟業務或事項引發的會計要素變動確實認、計量和報告。應用指南重要對具體準則的實際應用作出操作性規定。政府會計制度重要規定政府會計科目及其使用闡明、會計報表格式及其編制闡明等，便于會計人員進行日常核算。《基本準則》作為政府會計的“概念框架”，統馭政府會計具體準則和政府會計制度的制訂，并為政府會計實務問題提供解決原則，為編制政府財務報告提供基礎原則。問：請介紹一下《基本準則》的重要內容。答：《基本準則》共六章62條。第一章為總則，規定了立法目的和制訂根據、合用范疇、政府會計體系與核算基礎、基本準則定位、報告目的和使用者、會計基本假設和記賬辦法等。第二章為政府會計信息質量規定，明確了政府會計信息應當滿足的7個方面質量規定，即可靠性、全方面性、有關性、及時性、可比性、可理解性和實質重于形式。第三章為政府預算會計要素，規定了預算收入、預算支出和預算結余3個預算會計要素的定義、確認和計量原則，以及列示規定。第四章為政府財務會計要素，規定了資產、負債、凈資產、收入和費用5個財務會計要素的定義、確認原則、計量屬性和列示規定。第五章為政府決算報告和財務報告，規定了決算報告、財務報告和財務報表的定義、重要內容和構成。第六章為附則，規定了有關基本概念的定義，明確了施行日期。問：《基本準則》有哪些重大制度理論創新？答：《基本準則》是數年來我國政府會計理論研究和改革成果的重要體現，其重大制度理論創新重要有下列幾點：一是構建了政府預算會計和財務會計適度分離并互相銜接的政府會計核算體系。相對于實施數年的預算會計核算體系，《基本準則》強化了政府財務會計核算，即政府會計由預算會計和財務會計構成，前者普通實施收付實現制，后者實施權責發生制。通過預算會計核算形成決算報告，通過財務會計核算形成財務報告，全方面、清晰反映政府預算執行信息和財務信息。二是確立了“3+5要素”的會計核算模式。《基本準則》規定預算收入、預算支出和預算結余3個預算會計要素和資產、負債、凈資產、收入和費用5個財務會計要素。其中，初次提出收入、費用兩個要素，有別于現行預算會計中的收入和支出要素，重要是為了精確反映政府會計主體的運行成本，科學評價政府資源管理能力和績效。同時，按照政府會計改革最新理論成果對資產、負債要素進行了重新定義。三是科學界定了會計要素的定義和確認原則。《基本準則》針對每個會計要素，規范了其定義和確認原則，為在政府會計具體準則和政府會計制度層面規范政府發生的經濟業務或事項的會計解決提供了基本原則，確保了政府會計原則體系的內在一致性。特別是，《基本準則》對政府資產和負債進行界定時，充足考慮了現在財政管理的需要，例如，在界定政府資產時，特別強調了“服務潛力”，除了自用的固定資產等以外，將公共基礎設施、政府儲藏資產、文化文物資產、保障性住房和自然資源資產等納入政府會計核算范疇；對政府負債進行界定時，強調了“現時義務”，將政府因承當擔保責任而產生的預計負債也納入會計核算范疇。四是明確了資產和負債的計量屬性及其應用原則。《基本準則》提出，資產的計量屬性重要涉及歷史成本、重置成本、現值、公允價值和名義金額，負債的計量屬性重要涉及歷史成本、現值和公允價值。同時，《基本準則》強調了歷史成本計量原則，即政府會計主體對資產和負債進行計量時，普通應當采用歷史成本。采用其它計量屬性的，應當確保所擬定的金額能夠持續、可靠計量。這樣規定，既體現了資產負債計量的前瞻性，也充足考慮了政府會計實務的現狀。五是構建了政府財務報告體系。《基本準則》規定政府會計主體除按財政部規定編制決算報表外，最少還應編制資產負債表、收入費用表和現金流量表，并按規定編制合并財務報表。同時強調，政府財務報告涉及政府綜合財務報告和政府部門財務報告，構建了滿足當代財政制度需要的政府財務報告體系。問：《基本準則》的實施將對行政事業單位財務和會計管理帶來哪些明顯變化？答：《基本準則》是政府會計領域一次重大的制度變革，實施《基本準則》對于行政事業單位（下列稱單位）財務和會計管理將帶來下列明顯變化：一是將進一步規范單位會計行為，提高會計信息質量。《基本準則》規定按收付實現制對預算收入、預算支出和預算結余進行會計核算，按權責發生制對資產、負債、凈資產和收入、費用進行會計核算，同時對各個會計要素確實認、計量和列示等提出了原則性規定，對會計信息質量提出了明確的原則，有助于行政事業單位對各項經濟業務或事項進行全方面、規范地會計解決，不停提高單位會計信息質量。二是將扎實單位財務管理基礎，提高財務管理水平。實施《基本準則》，有助于單位貫徹貫徹國家各項預算管理規定，規范收支行為，扎實預算管理的基礎，建立健全預算管理制度；有助于單位嚴格貫徹有關國有資產管理的規定，全方面、真實反映增量和存量資產的狀況，扎實單位資產管理的基礎，完善控制國有資產流失的管理制度，提高單位國有資產管理的績效；有助于單位嚴格貫徹有關財務管理規定，增強公共管理意識，實現資金、資產和資源的科學合理配備，防備和化解財務風險，增進單位持續健康發展。三是將精確反映單位運行成本，科學評價單位績效。《基本準則》規定單