第二章行政組織與國家公務員【本章導讀】

本章主要是對行政主體的闡述。行政主體非常復雜，但是要解決任何行政問題，首先要弄清其所涉及的行政主體。我們要掌握行政主體的基本概念和基本關系。同時關注《公務員法》。一、行政組織

行政組織是指以實現國家行政職能為目的，以行政職位為基本構成單位的組織。

第一節行政組織與行政主體

行政組織包括兩種：行政機關，是根據憲法和組織法成立的行使行政權的組織，一般可以成為行政主體。行政機構，是行政機關的內部機構，進行行政機關內部的管理，一般不能成為行政主體，除非得到法律、法規、規章的特別授權。如下圖所示：行政機關（對外）行政組織行政機構（對內）二、行政主體行政主體是指能夠以自己的名義（名）行使行政職權（權）并承受法律后果（責）的組織。能夠成為行政主體的包括行政機關和被授權組織。如下圖所示：行政機關行政主體（名、權、責）被授權組織行政主體范疇的作用，是在行政管理、行政復議與行政訴訟中，設置一個代表國家的法律主體。與行政主體相對應的一方是行政相對人，即公民、法人和其他組織。行政法的體系是圍繞“官”和“民”建立起來的：“官”就是行政主體，“民”就是相對人。在行政管理中，在“官”對“民”實施了一個行政行為后，如果“民”認為自己的合法權益受到侵犯，就可能引發“民”告“官”的行政復議、行政訴訟和行政賠償。（二）行政機關的大致分類

1、一般行政機關，是指與一級人大相對應的一級政府，包括國務院、省、市、縣、鄉五級政府。2、專門行政機關，是指一級政府的工作部門，也稱職能部門。3、派出行政機關，是指一級政府派出的行政機關，簡稱派出機關，包括三種：

行政公署，是省、自治區政府經國務院批準設立的，管縣政府；區公所，是縣、自治縣政府經省、自治區、直轄市政府批準設立的，管鄉政府；街道辦事處，是市轄區、不設區的市政府經上一級政府批準設立的，指導居民委員會。

與派出機關相似的還有一類行政組織，叫派出機構，由政府工作部門派出，主要有“三所”：

稅務所，由稅務局派出；公安派出所，由公安局派出；

工商所，由工商局派出。

派出機構是一種內部機構，一般沒有行政主體的資格，除非得到法律、法規和規章的授權。以上“三所”都得到了相關法律的授權，可以成為行政主體。如下圖所示：一般行政機關（一級政府）行政機關專門行政機關（工作部門）派出行政機關（地區行署、區公所、街道辦事處）中國行政機關的總體框架，如下圖所示：國務院┠┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部門

省（自治區、直轄市）

┠┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部門

地區行署→市（自治州、設區的市）┠┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部門

縣（自治縣、不設區的市、市轄區）

┏━━┻━━┓┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈工作部門

┃

區公所

街道辦

鄉（鎮、民族鄉）居委會

村委會

街道辦事處的行政級別《中華人民共和國憲法》第三十一條規定：街道辦事處并不是國家法律規定的一級行政區劃。根據有關法律規定，街道辦事處是五萬人口以上的市轄區、不設區的市的人民政府按照工作需要設立的派出機關，受市轄區、不設區的市的人政府或功能區管理委員會的領導，并不是一級政權機關。因而，城市街道辦事處的行政級別相當于鄉級行政區，但不屬于鄉級行政區，對應于農村和牧區的鄉、民族鄉、鎮和蘇木人民政府“區公所”（即縣轄區）的級別縣轄區，簡稱“區”，為中國大陸地區1990年代前后撤區并鄉之前普遍存在的一種行政區劃單位，區劃層次介于縣和鄉之間。縣轄區的行政事務機構稱為“區公所”。到2012年為止，中國大陸全境僅存2個縣轄區，即河北省涿(zhuo)鹿縣南山區公所和新疆澤普縣奎依巴格區公所【例】關于行政機關和機構的設立，下列哪些說法是不正確的？A、經國務院批準，省人民政府可以設立行政公署B、經市公安局批準，縣公安局可以設立派出所C、經全國人大常委會批準，國務院可以設立直屬機構D、經市人民政府批準，縣人民政府可以設立區公所【講解】答案：BCD直屬機構是指國務院主管各項專門業務的機構，由國務院根據工作需要和精簡的原則設立，無須全國人大或全國人大常委會批準。因此，C項錯誤。派出機關是指由一級政府經有權機關批準在一定行政區域內設立的行政機關。我國的派出機關主要有省、自治區政府經國務院批準設立的行政公署；縣、自治縣政府經省、自治區、直轄市政府批準設立的區公所；市轄區、不設區的市政府經上一級政府批準而設立的街道辦事處。因此，D項錯誤。A項正確，派出機構是由政府的工作部門根據行政管理的需要在一定行政區域內設立管理某項行政事務的機構。在我國派出機構種類較多，如公安派出所、稅務所、工商所。縣公安局依法可以在轄區內設立公安派出所，不須經市公安局批準。因此，B項錯誤。二、中央行政機關和地方行政機關（一）中央行政機關中央行政機關，即國務院及其所屬工作部門的總稱。國務院即中央政府。它是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。國務院，主要由以下部分組成：

1、國務院組成部門，是指國務院領導下主管特定國家行政事務的行政機構，依法分別履行國務院基本的行政管理職能，即各部、委（行、署），內設司、處兩級機構，現有26個：

外交部、國防部、國家發展和改革委員會、教育部、科學技術部*、工業和信息化部、民族事務委員會、公安部、國家安全部、民政部、司法部*、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部*、生態環境部*、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部*、農業農村部*、商務部、文化和旅游部*、國家衛生健康委員會*、退役軍人事務部*、應急管理部*、中國人民銀行、審計署*。教育部對外保留國家語言文字工作委員會牌子。科學技術部對外保留國家外國專家局牌子。工業和信息化部對外保留國家航天局、國家原子能機構牌子。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。生態環境部對外保留國家核安全局牌子。

2、國務院直屬機構，是國務院主管某項專門業務的行政機構，具有獨立的行政管理職能，內設司、處兩級機構，現在共有9個：

海關總署、國家稅務總局、國家市場監督管理總局、國家廣播電視總局、體育總局、國家統計局、國家國際發展合作署、國家醫療保障局、國務院參事室、國家機關事務管理局。國家市場監督管理總局對外保留國家認證認可監督管理委員會、國家標準化管理委員會牌子。國家新聞出版署（國家版權局）在中央宣傳部加掛牌子，由中央宣傳部承擔相關職責。國家宗教事務局在中央統戰部加掛牌子，由中央統戰部承擔相關職責。3、直屬特設機構國有資產管理委員會4、部委管理的國家局，簡稱“部管局”，是由國務院組成部門管理，主管特定業務、行使行政管理職能的行政機構，內設司、處兩級或只設處級機構，現在共有16個：

國家信訪局、國家糧食和物資儲備局、國家能源局、國防科技工業局、國家煙草專賣局、國家移民管理局、國家林業和草原局、國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局、國家文物局、國家中醫藥管理局、國家煤礦安全監察局、國家外匯管理局、國家藥品監督管理局、國家知識產權局國家信訪局，由國務院辦公廳管理。國家糧食和物資儲備局，由國家發展和改革委員會管理。國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。國家煙草專賣局，由工業和信息化部管理。國家移民管理局，由公安部管理。國家林業和草原局，由自然資源部管理。國家鐵路局，由交通運輸部管理。中國民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局，由交通運輸部管理。國家文物局，由文化和旅游部管理。國家中醫藥管理局，由國家衛生健康委員會管理。國家煤礦安全監察局，由應急管理部管理。國家外匯管理局，由中國人民銀行管理。國家藥品監督管理局，由國家市場監督管理總局管理。國家知識產權局，由國家市場監督管理總局管理。國家移民管理局加掛中華人民共和國出入境管理局牌子。國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子。國家公務員局在中央組織部加掛牌子，由中央組織部承擔相關職責。國家檔案局與中央檔案館、國家保密局與中央保密委員會辦公室、國家密碼管理局與中央密碼工作領導小組辦公室，一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機關的下屬機構序列5、國務院辦公機構，即辦公廳，由秘書長領導，內設司、處兩級機構。6、國務院辦事機構，是協助國務院總理辦理專門事項的行政機構，不具有獨立的行政管理職能，現在共有2個：國務院港澳事務辦公室、國務院研究室。國務院僑務辦公室在中央統戰部加掛牌子，由中央統戰部承擔相關職責。國務院臺灣事務辦公室與中共中央臺灣工作辦公室、國家互聯網信息辦公室與中央網絡安全和信息化委員會辦公室，一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機構序列。國務院新聞辦公室在中央宣傳部加掛牌子7、國務院議事協調機構和臨時機構是承擔國務院重要業務工作組織協調任務的行政機構。如學位委員會、綠化委員會、愛國衛生運動委員會、扶貧開發領導小組、西部地區開發領導小組、行政審批制度改革工作領導小組等8、直屬事業單位新華通訊社、中國科學院、中國社會科學院、中國工程院、國務院發展研究中心、中央廣播電視總臺、中國氣象局、中國銀行保險監督管理委員會

、中國證券監督管理委員會國家行政學院與中央黨校，一個機構兩塊牌子，作為黨中央直屬事業單位。（9個）其中，國務院組成部門、直屬機構、部管局可以成為行政主體。國務院辦公機構、辦事機構、議事協調機構等，一般不能成為行政主體。如下圖所示：組成部門（部、委、行、署）直屬機構（總局、局）部門管理的國家局------部管局（局）國務院的構成辦公機構----------辦公廳辦事機構（辦公室、研究室）議事協調機構--

----學位辦公室……（二）地方行政機關地方行政機關，是指在一定行政區域內由人大產生的政府及其工作部門。地方行政機關，有普通地方國家行政機關、民族自治地方行政機關和特別行政區行政機關三種。普通地方國家行政機關，是指除民族自治地方和特別行政區以外的，按照行政區劃由各級人民代表機關產生的地方行政機關，包括省、市、縣、鄉四級政府及其工作部門。

民族自治地方行政機關，是指由民族自治地方人民代表機關產生的地方行政機關，即自治區、自治州和自治縣的政府及其工作部門。在行政法上，同普通地方國家行政機關沒有大的差別。3、特別行政區行政機關，是根據憲法和特別行政區基本法產生的特別行政區的政府系統，不屬于行政法考查的內容。如下圖所示：

普通地方行政機關地方行政機關民族自治地方行政機關特別行政區行政機關第三節被授權組織和被委托組織一、被授權組織被授權組織，也稱法律、法規、規章授權組織，是指根據法律、法規、規章的規定，可以自己的名義從事行政管理活動、參加行政復議和行政訴訟并承擔相應法律責任的組織。注意以下問題：1、被授權組織具有行政主體的資格。2、任何組織都可以被授權，不僅僅限于非政府組織。3、法律、法規、規章的“委托”視為授權。4、規章以下規范的“授權”視為委托。5、常見的被授權組織有：事業單位（如學校）、企業單位（如公用企業、金融企業、全國性公司）、社會團體（如足球協會、律師協會、會計師協會）。二、被委托組織被委托組織，也稱行政機關委托的組織，是以委托機關的名義在委托事項范圍內從事行政管理活動的組織。注意以下問題：被委托組織不具有行政主體資格。任何組織都可以被委托，不僅僅限于非政府組織。但是，單行法律中往往有具體的限定。如行政處罰法規定，只有事業單位才能被委托實施行政處罰。再如行政許可法規定，只有行政機關才能被委托實施行政許可。行政機關的“授權”視為委托。常見的被委托組織有：治安聯防隊、稅收代扣代繳人。行政機關、被授權組織、被委托組織的關系

如下表所示：組織類型權力來源權力性質是否行政主體行政機關憲法、組織法先天、長期是被授權組織法律、法規、規章后天、長期是被委托組織行政機關后天、臨時否

第四節國家公務員我國公務員制度的歷史發展

我國古代的任官制度歷史悠久。歷經春秋以前的世襲制、戰國秦漢時期的薦舉制、魏晉南北朝時期的九品中正制和隋唐直至清末的科舉制。其中科舉制以考試的方法選拔官吏，具有公務員制度的萌芽因素。北洋政府和國民黨政府時期，受西方的影響，開始建立不同于科舉制的任官制度。在民主革命和社會主義建設的過程中，中國共產黨領導中國人民建立了高度集中統一的干部人事管理制度，對革命和建設起到了積極的保障作用。

第四節國家公務員我國公務員制度的歷史發展黨的十一屆三中全會以來，經濟體制改革的步伐加快，但隨著經濟體制改革的深入發展，我國干部人事制度存在的問題日益暴露出來，如管理方式落后，缺乏科學分類，管理沒有針對性，對干部缺乏正常的錄用、獎懲、退休、淘汰辦法，干好干壞都是鐵飯碗，能進不能出，能上不能下，在一定程度存在著人治現象，這些都不利于優秀人才的脫穎而出和合理使用，因而，改革和完善我國的干部人事制度勢在必行。1982年的機構改革提出了干部“四化”的改革方向。

第四節國家公務員我國公務員制度的歷史發展

1984年，黨中央決定制定《國家機關工作人員法》，并指示由中組部和原勞動人事部組織有關單位開始起草工作。由于制定該法的條件不成熟，后幾經討論確定更名，于1993年4月24日由國務院審議并通過了《國家公務員暫行條例》，1993年8月14日發布并于同年10月1日起實施。該《條例》是新中國第一部關于國家公務員管理的基本法規，它標志著我國公務員制度的建立和推行進入了一個新階段。

第四節國家公務員我國公務員制度的歷史發展

2001年，中組部、人事部共同成立了公務員法起草領導小組，2002年初，正式啟動公務員法草案的研究起草工作。2005年4月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《中華人民共和國公務員法》。該法以《國家公務員暫行條例》為基礎，保持了公務員制度的連續性和穩定性，同時也有一些新的發展和突破。總結吸收了十多年來干部人事制度改革的新成果，如競爭上崗、公開選拔、任前公示、任期制、任職試用期制、部分職位的聘任制、引咎辭職制等，擴大了公務員的范圍，完善了公務員的分類，建立了職務聘任制，完善了法律責任。2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議對《公務員法》進行了修正。

第四節國家公務員一、公務員的概念

根據《公務員法》的定義，公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，主要包括：1、共產黨機關的工作人員；2、人大機關的工作人員；3、行政機關的工作人員；4、政協機關的工作人員；5、審判機關的工作人員；6、檢察機關的工作人員；7、監察機關的工作人員；8、各民主黨派和工商聯的工作人員。但是，機關中的工勤人員不屬于公務員的范圍。二、公務員的條件、義務與權利（一）公務員應當具備的條件1、具有中華人民共和國國籍；2、年滿十八周歲；3、擁護中華人民共和國憲法，擁護中國共產黨領導和社會主義制度；4、具有良好的政治素質和道德品行；5、具有正常履行職責的身體條件和心理素質；6、具有符合職位要求的文化程度和工作能力；7、法律規定的其他條件。（二）公務員應當履行的義務1、忠于憲法，模范遵守、自覺維護憲法和法律，自覺接受中國共產黨領導；2、忠于國家，維護國家的安全、榮譽和利益；3、忠于人民，全心全意為人民服務，接受人民監督；4、忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令，按照規定的權限和程序履行職責，努力提高工作質量和效率；5、保守國家秘密和工作秘密；6、帶頭踐行社會主義核心價值觀，堅守法治，遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德、家庭美德；7、清正廉潔，公道正派；8、法律規定的其他義務。（三）公務員享有的權利1、獲得履行職責應當具有的工作條件；2、非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；3、獲得工資報酬，享受福利、保險待遇；4、參加培訓；5、對機關工作和領導人員提出批評和建議；6、提出申訴和控告；7、申請辭職；8、法律規定的其他權利。

第四節國家公務員

我國《公務員法》規定我國實行公務員職位分類制度。根據我國《公務員法》的規定，公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。國家實行公務員職務與職級并行制度，根據公務員職位類別和職責設置公務員領導職務、職級序列。推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，拓寬了公務員尤其是基層公務員職業發展空間，實現對公務員的持續激勵，有利于解決非領導職務設置不科學不合理等問題。公務員領導職務根據憲法、有關法律和機構規格設置。領導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。公務員職級在廳局級以下設置。綜合管理類公務員職級序列分為：一級巡視員、二級巡視員、一級調研員、二級調研員、三級調研員、四級調研員、一級主任科員、二級主任科員、三級主任科員、四級主任科員、一級科員、二級科員。綜合管理類以外其他職位類別公務員的職級序列，根據本法由國家另行規定。三、錄用與任免（一）錄用方法

錄用擔任一級主任科員以下及其他相當職級層次的公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。（二）報考公務員的條件1、積極條件（必須具備的條件）1）公務員法第13條規定的7個條件。2）省級以上公務員主管部門規定的擬任職位所要求的資格條件。3）國家對行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員實行統一法律職業資格考試制度，由國務院司法行政部門商有關部門組織實施。（二）報考公務員的條件2、消極條件（不得錄用的情形）1）因犯罪受過刑事處罰的;2）被開除中國共產黨黨籍的;3）被開除公職的;4）被依法列為失信聯合懲戒對象的;5）有法律規定不得錄用為公務員的其他情形的（三）試用期新錄用的公務員試用期為1年。試用期滿合格的，予以任職；不合格的，取消錄用。（四）基本任職制度

公務員領導職務實行選任制、委任制和聘任制。公務員職級實行委任制和聘任制。領導成員職務按照國家規定實行任期制。（五）兼職

公務員因工作需要在機關外兼職，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬。四、擔任行政職務（一）考核對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核政治素質和工作實績。公務員的考核分為平時考核、專項考核和定期考核等方式。定期考核以平時考核、專項考核為基礎。定期考核的結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。

公務員在定期考核中被確定為不稱職的，按照規定程序降低一個職務或者職級層次任職（二）特定情形下公務員可以對上級說不公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。（三）獎勵獎勵分為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號。（四）懲戒

公務員因違法違紀應當承擔紀律責任的，給予處分。處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。公務員處分的程序

按照《公務員法》的規定，對公務員的處分要遵循以下程序：

第一，調查。

第二，告知。

第三，陳述和申辯。

第四，作出處分決定。

第五，書面通知五、退出行政職務（一）辭職公務員辭去公職，應當向任免機關提出書面申請。任免機關應當自接到申請之日起30日內予以審批。其中對領導成員辭去公職的申請，應當自接到申請之日起90日內予以審批。但是，公務員有下列情形之一的，不得辭去公職：未滿國家規定的最低服務年限的；在涉及國家秘密等特殊職位任職或者離開上述職位不滿國家規定的脫密期限的；重要公務尚未處理完畢，且須由本人繼續處理的；正在接受審計、紀律審查、監察調查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未終結的；法律、行政法規規定的其他不得辭去公職的情形。領導成員的引咎辭職制度

擔任領導職務的公務員，因工作變動依照法律規定需要辭去現任職務的，應當履行辭職手續。因個人或者其他原因，也可以自愿提出辭去領導職務。領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。（二）辭退公務員有下列情形之一的，予以辭退：

1、在年度考核中，連續兩年被確定為不稱職的；

2、不勝任現職工作，又不接受其他安排的；

3、因所在機關調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；

4、不履行公務員義務，不遵守法律和公務員紀律，經教育仍無轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分的；

5、曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過15天，或者1年內