歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!留用地項目合作開發方案留地安置政策存在的問題及法理分析

所謂留地安置政策，即政府在征用土地時，按征用耕地面積的一定比例安排給被征地的農村集體經濟組織一定數量的安置用地，鼓勵和支持其興辦企業，以期通過發展

二、三產業為失地農民帶來長期收益或相對穩定的就業崗位，以此解決失地農戶的生活與就業問題。該政策最早發端于上世紀90年代，近年來在各地方廣泛推行，許多地方政府由此出臺了當地的留地安置政策。

一、留地安置政策實施中存在的問題

留用地政策作為一項安置失地農民的制度性安排，能夠使失地農民更直接更持久地分享土地開發的成果，因而被農民稱為“政府給我們養了一只會下蛋的母雞”。但是，綜觀各地留地政策實施情況，還存在許多問題。

第一，留地安置政策的法律效力問題。目前留地安置政策還屬于一些人地緊張的經濟發達地區的政府規章，法律效力不高，影響其實施的強制性和穩定性。由于農業用地和地方工商業發展的矛盾是必然存在的，這使農民有兩大擔心：一是地方政策的穩定性，怕今后土地越來越緊張，政府給農民的留用地會打折扣甚至落空；二是由于留地政策得不到法律上的保證，農民怕留用地會被政府第二次征用掉。如溫州用地非常緊張，許多產業項目都在排隊等土地，因此影響了一些區縣的經濟利益，非農利益集團希望政府允許村集體把留用土地出讓給工商業項目，在這種情況下，對農民的留用地是否必須保證沒有明確規定，規劃、土管部門常常對留用地不及時加以規劃和安排用地指標，進而產生矛盾與糾紛，引起農民不斷上訪。

第二，留用地所有權主體設置的不合理問題。目前各地政策一般規定留用地屬于村集體經濟所有，如《關于加強XX市區留用地管理的暫行意見》“留用地指標只核發給村集體經濟組織，專項用于發展村級集體經濟，不得轉讓給村集體經濟組織以外的建設用地單位或個人使用。留用地建設項目在符合國家法律、法規、政策的前提下，由村集體經濟組織自主開發建設、村屬全資集體企業開發建設或通過招商引資合作開發建設。”這至少產生以下問題：一是已征地農戶與未征地農戶間的利益關系問題，因為被征地農戶普遍認為那些未被征地的農戶無權享有留用地，由此產生村民間的矛盾沖突；二是村集體經濟組織由誰來代表，是村民委員會，還是村民大會，或少數村干部。現已經發現一些地方村干部以權謀私或不作為問題，如在我們調查的村就出現村委會干部遲遲不去規劃部門、土管部門申請用地指標，造成可以按政策規定取得的

二、三產用地拖了

5、6年還沒有落實，村民損失巨大，好政策沒有起到應有的好作用。三是在深化戶籍改革后，取消農業與非農戶口區別，被征地農戶實際上已經市民化，一些村、村民委員會、村集體都將名存實亡，造成這些規定的合理性、持續性與可操作性問題值得研究。四是原來的土地是被農民承包的，被征用的承包戶的損失最大，如果留用地的錢要由被征地農戶出，而土地又屬于村集體，被征地農戶的利益損失如何解決，這樣是否公平。

第三，留用地的開發利用問題。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》國發〔2004〕28號規定“在城市規劃區外，征收農民集體所有土地時，當地人民

政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位”。即其意是要留一定比例的土地給農民集體經濟組織用于發展農業生產，限制農民集體土地轉化為經濟建設土地。但現在各地政策規定留用地主要用于

二、三產，而非用于農業。這樣的留用地安置政策是否會破壞我國土地管理和基本農田保護制度，導致一些農戶為脫離農業而積極主動要求土地征用，進而對我國農業生產造成危害。另外，在留用地的開發利用中，是要讓農戶當開發商、還是股東或者房東。如XX市有一個村的村民由于在留用地開發方面無法達成一致意見，最終決定要將該留用地轉讓，而村干部則私下四處導找買家想低價轉讓自己從中獲利。有調查發現，某縣有18個村集體被征過地，其中有3個村集體有留用地，結果這3個村主任和村黨支書都出了問題。又如留地安置住房政策：有的農戶原已有寬敞的住宅，土地征用后又分到土地再建，成為一戶多宅；還有的農戶不想建（或無錢建）又不能轉讓，只好撂荒，造成土地資源浪費和征地農民應得利益損失。再如XX省2006年出臺的《XX省關于農民經濟建設用地使用權流轉的辦法》試圖讓集體經濟組織對留用地可以流轉可以交易，這個做法雖然對農民有利，使XX省興起了農用土地入股的風潮，但問題是對現有的法律法規帶來了很大的沖擊，對政府的規劃也帶來了很大的沖擊。

第四，留地安置中的程序問題。目前的留地安置程序還不規范，國土部門與規劃部建設部門沒有很好地銜接，存在規劃相對滯后、優惠政策不明現象，造成農民對留用地看不懂、不放心，給征地工作帶來難度，而且留地安置對象難以把握。如某縣留地政策中規定了“商業用地必須村級開發經營，非商業用地用于無房戶安置”，但這項政策在實施中有一定的難度。很多地方本來留給集體的留地在具體安置分配過程中，成了層層“分地”、層層“爭地”，縣里分到村里，村里分到組里，組里分到戶里。承包土地多的，家庭勢力大的得到了安置，真正的無房戶、住房困難戶卻得不到安置，因此影響了農村社會穩定。另外，各地在留用地管理上也缺乏統一協調，有的將留用地征為國有，有的仍然保留集體土地所有權，加上城鄉結合部土地流轉較快，交易頻繁，給土地的產權管理、規劃管理和市場管理增加了難度。

第五，留用地政策適用范圍問題。調查發現，在經濟較發達地區和城鄉結合部征地中，留地安置對解決失地農民的長遠生計發揮了重要作用，受到了政府、集體和農民的歡迎。表現在：（1）留地安置中政府的主要投入是政策支持，而不需要投入更多的資金，同時也有利于失地農民的就業和社會穩定；（2）安置留用地的開發和經營，可以為集體經濟發展提供必要的場所和發展基礎，有利于發展壯大集體經濟實力；（3）在人多地少、經濟發展市場化程度較高的地區，由于具有良好的區位條件，土地的資產價值十分明顯，因而留地安置政策能有效地彌補了法定安置費不足的缺陷，間接提高了對被征地農民的補償。但是，對于經濟較為落后地區和遠離城市地區，留地安置難以發揮作用，被征地農民的長遠生計仍然存在很大的風險。

二、留地安置政策的正當性與合法性

不難發現，世界各國征地補償的方法一般以貨幣補償為主，但考慮到在土地評估技術不盡完善和地價上漲、被征地人所獲得的補償費難以維持其原有的生活水平的情況下，一些國家也相應規定了一些例外的非現金補償方式。比如日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償（包括耕地開發、宅地開發）；德國也有代償地的補償、代償權利的補償。這些非現金補償方式不僅可以促進土地資源的充分利用，還可以減少政府籌措資金的困難和被征地人的不滿情緒，是現金補償之外有效的輔助補償方式。顯然，我國留地安置政策作為一種非現金補償方式而存在，也有其合理性。

不過，我國有關征地補償的規定層次繁雜，既有憲法規定，也有法律、行政法規、各種規章、地方法規甚至其他更低層級的規范性文件規定（如留用地安置補償僅以政府政策形式出現就是最好體現），表面上看體系比較完備，而實際情況是低層次規定往往成為征地的主要依據。因為我國憲法規定不明，又缺乏違憲審查機制，各項征地規定不盡一致，導致許多應當予以補償的情形并沒有統

一、權威的規定，有關規定穩定性差，容易被朝令夕改。同時，補償立法在指導思想上存在偏差，往往只重視賦予權力而忽視對權力的限制，只重視行政機關管理的方便而忽視公民權益的保障，這容易造成公民的補償權利被虛置。嚴格地說，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。征地補償關系著私人財產權的保障問題，根據法律保留原則，理應由憲法和法律來規范。在現代法治國家，征地和補償的設定都是始于憲法，終于法律，且都有嚴格的法定程序，并受到議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監督。反觀我國，留地安置政策出臺的目的是好的，但這些規定的正當性與合法性卻存在很大問題。

任何制度都是針對人而設計的，一項制度的優劣，惟一的判斷標準就是看它是否兼顧公平和效率。在實現生活中，制度尤其是法律制度是實現社會公平的最重要的條件。土地征用涉及到土地所有權的轉移，涉及到政府、開發商、集體土地所有者等不同主體的經濟利益，其具體制度的設計更需從公平與效率的角度兼顧這三方利益的平衡。

一般認為，政府是公共權力組織，是公共利益的化身，其公共權力必須面對所有公共問題，維持社會各方利益均衡。但公共選擇理論說明，政府也是社會生活中的一個特殊利益階層，也有其相對獨立的利益目標與行為偏好。例如，長期以來我國政府擔當的是城市強勢集團的代言人，政府的決策導向、制度構建與資源配置（憲法秩序、權力、權威、組織等）主要都是賦予城市居民的特權以及農民的弱勢地位，加上城市居民的利益表達能力、渠道和強度都遠勝于農民，使他們憑著政治壓力上的優勢而獲得更多的資源和利益，而農民作為弱勢集團則無力阻止那些對他們不利的政策出臺，無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策。而且，因為政府既是征用主體，又是土地一級市場的壟斷者和二級市場的管理者，三重身份很難保證政府在制定土地市場運行規則（包括留用地安置政策）時的超脫性，制度的不公正是必然的。由此決定了政府利益與農民利益錯位的可能性，導致農民應有權利得不到維護，法定權利得不到實現。

留地安置是被征地農民原本應當擁有的權利，而不是政府給予的失地農民優惠。因為地方政府有義務在征用土地發展本地經濟與保障失地農民利益兩者中尋找最佳途徑；僅從農業安全的角度來說，法律也須規定政府不得以犧牲農民利益來

發展工商業。所以本質上說，留地安置政策是在現行土地基本制度框架下地方政府的一種選擇，是在當前政府對城市國有土地實行高度壟斷的情況下，賦予農民一定的參與城市土地開發并獲取相應收益的權利。不過，在政策制定上，必須清醒認識到政府行政行為的局限性，嚴格界定政府在征用土地方面權力的范圍、內容、方式，特別是在事關農民生存與發展權問題上，應當減少政府單方面的決策權，讓廣大農民廣泛參與地方政策制定過程，依法充分享有公共事務信息知情權、經濟利益表達權、政治民主參與權、決策投票權，以及社會保障和基本公共服務的公民權。

三、留用地安置政策的公平與效率

大多數市場經濟國家的法律都認為，征用是以國家意志無條件實施的，但所有者財產損失并不是其必須承擔的義務，故國家在實施征用土地時，應按等價交換的原則，根據土地市場價值給予被征用土地的所有人以全額補償。這種補償通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償，有些國家甚至還包括被征地者的精神痛苦的補償。顯然，在這些國家，土地征用實質上是一種特殊的市場交易行為，它因特定的主體（代表全體社會成員的國家）的特定需要（即經法定程序所認可的公共利益）而發生，但必須按被征用土地本身的市場價值進行征地補償。

長期以來，我國《土地管理法》及相關征地法規有關征地補償規定均沒有區分公共利益性與非公共利益性的征地行為，也沒有因此設置不同的征地補償費標準，而僅僅是簡單地基于農業用途的土地價值規定一個補償標準。在征用農村集體所有土地時，采取的主要是土地補償與勞動力安置相結合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據被征用農業用地前3年平均產值的一定倍數計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4-6倍。以上征用補償方式為各地經濟建設有效地控制了用地成本，但難以給予被征地農民長期、可靠的生存保障。而有關資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約得60-70%，村一級集體經濟組織得25%-30%，農民只得5%-10%。政府和被征地農民之間沒有實現公平交易，利益分配機制的缺失或未制度化，使得被征地農民不僅未能從經濟發展中受益，反而成為經濟發展的“犧牲品”。所以，近年來各地農民對征地的不滿情緒越來越大。由于政府征地成本低，開發商的用地成本也低，還造成寶貴的土地資源被大量征而不用、開發商謀取暴利而農民權益得不到應有保障的有損社會公平和效率的問題。

征地是政府強制對資源進行再分配，如何讓農民既不失基本生存的資源，又能保證經濟建設所用土地供給，而不再顧此失彼呢。換言之，如何既能讓

二、三產業得到發展機會、提升經濟效益的同時，又能保證農業、農民不會失去賴以生存的資源以及共同發展的機會。如果

二、三產業的發展必然以損害第一產業――農業以及占人口絕大多數的農民為代價，就會出現“機會公平被折損的危險”。留地安置政策的政策目標，應當是消除農業和農民機會公平受損的危險，使我國的征

地制度能夠在追求效率的同時兼顧公平，讓被征地農民能夠長久、穩定地分享城市土地開發帶來的增值收益，并保障其生存與發展的可持續性。盡管我們認為留地安置政策只能治標不能治本，我國征地制度改革目標之一，應當是不需要通過留地也能讓被征地農民分享城市土地開發中應得的增值收益，但是在其他的征地安置政策目前還難以達到這個效果的情況下，留用地制度應成為目前及今后較長時間內解決農民生存與發展問題的一種有效機制。

留地安置補償是用來調節征地方與被征地方利益關系的經濟手段之一，其留地數額的多少直接影響到這種調節的實際效果。因為從經濟性質上看，國家的征地補償費（包括以留地方式給予的補償）應當是被征用土地的市場價格反映，合理的留地數量關乎該政策的公平與效率。但實踐中各地留地安置政策僅僅是一種行政決定，在這種機制下，留用地的數量與被征地的市場價格無關。一些地方以“一刀切”方法規定留用地比例，盡管更具操作性，但這種做法不是從市場價格角度加以確定，而僅僅是單方面的行政決定，有失公平與效率。我們認為，針對我國征地實踐中存在征地補償費過低，不能保證被征地上的農民維持原有生活水平，而有關法規對征地補償標準規定彈性過大，科學依據不足等問題，體現留地安置政策的公平與效率的關鍵在于要合理確定征地補償額、建立科學依據和定量方法，以起到彌補和糾偏其他征地法律與政策不利的政策目標。

四、留地安置政策的完善

要充分發揮留地安置政策的效用，還必須解決以下問題：

一是留用地的價格計算方法應當公平、合理。表面上，留地安置是對農民的實物補償，但實際上也是變相的貨幣補償方式。由于在實施征地區片綜合價后，面臨著以何種價格形式將安置留地這種實物補償形式從征地區片綜合價里扣除的問題，而這與農民利益直接相關，所以應當對留用地的價格計算方法、價格形式的區別和適用范圍加以研究。

二是明確被征地農戶對留用地享有的使用權、收益權和部分處置權。目前，對于“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素及運行原則、“農民集體”作為產權代表和執行主體的界限和地位，以及“農民集體”與農民個人之間的利益關系等實質性的問題并沒有明確地界定。而根據所有權的排他性，所有權不能為不同主體在同樣的條件下享有，現行法律對集體土地所有權主體的多重設置，顯然與所有權的特性相沖突，與《物權法》不一，并且也因所有權主體不明確而造成“村集體”難以具體行使對土地的有效監督和管理，在現實操作中常常造成農村集體土地所有權虛置，農民土地權益難以得到保障的問題。所以，在留用地所有權屬于村集體的前提下，應當明確全體被征地農戶對此享有共同的使用權、收益權和部分處置權。

三是正確處理在留用地上辦起的

二、三產企業與村民委員會、失民農民的關系。應當說這類企業不屬于村集體經濟組織，而是在完全屬于村民所有的獨立法人，其土地使用