當前農田水利困境的成因及對策農田水利的利益主體及其成本收益分析以湖北省沙洋縣農田水利調查為基礎

農業和水資源保護一直是新中國的戰略決策。新中國前30年,在“以糧為綱”的時代背景下,“水利是農業的命脈”,水利成為當時中國自上而下各級政府最為關注的焦點問題。也正是前30年的努力,為新中國建立了完備的農田水利體系。分田到戶以后,因為已經有良好的水利基礎,承包制又調動了農民的積極性,農業生產形勢一度大好。到20世紀90年代,因為農民負擔沉重,糧價低迷,農民種糧積極性下降,農田水利建設投入不足,在國家汲取資源的背景下,鄉村利益共同體形成,“三農”問題逐步成為影響國家發展的重大問題。取消農業稅和其他面向農民的收費后,之前由鄉村組織強制收取的農田灌溉費用不再可以收取,鄉村組織逐步脫離農田灌溉,農戶成為獨立的農田灌溉單位。同時,因為國家積年的水利欠賬,農田水利基礎設施出現嚴重毀損。農田水利再次陷于困境。取消農業稅后,一方面,國家不僅不再向農民收取稅費,而且逐年提高對種糧農民的補貼,從而極大地提高了農民的種田積極性。另一方面,農戶作為基礎灌溉單元的規模太小,農田灌溉越來越成問題,農戶不得不通過修挖各種微型水利來應對灌溉的困難。農戶微型水利的修挖又進一步破壞了大中小型配套的農田水利基礎設施。糧食種植業是國家的戰略產業,作為糧食生產基礎和糧食安全前提的農田水利是國家必須重視的事業。農村稅費改革后,尤其是最近幾年,國家不僅給農戶越來越多的直補,而且迅速增加水利投資,農田水利幾十年的欠賬正在償還。不過,農田水利建設顯然不只是國家投入的問題,因為中國農田水利是以中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”且田塊分散的小農經濟為基礎的,國家水利投入究竟應該投在何處?水利投入與水利使用關系如何?在中國當前的小農經濟基礎上,如何建立起低風險、低成本、可持續和高效益的農田水利體系?這就需要仔細清理農田水利的邏輯。本文中,我們以在湖北省沙洋縣六鎮的調查為基礎,討論農田水利的利益主體及其行為邏輯,在此基礎上分析當前農田水利存在問題的癥結,提出建立保證國家糧食安全的農田水利的基本原則與具體途徑。一、確保中國的農田水利系統在自然、人文環境、農業生產條件下生產的發展討論農田水利,我們需要首先明確討論的基本前提。我們認為有兩個必須首先明確的基本前提,一是“水利是農業的命脈”,中國季風型氣候條件下,農田水利的狀況是決定中國糧食生產的關鍵要素,從糧食安全的角度看,中國必須保證農田的基本水利條件。中國是一個大國,土地資源稀缺,極端氣候頻繁。沒有可靠的農田水利,一旦出現極端干旱氣候,糧食生產就會大受影響。中國這樣的大國,一旦出現糧食問題,是不可能依靠其他國家來救助得了的。保證在極端氣候條件下面仍然可以獲得穩定糧食生產的水利條件,成為國家必須的戰略考慮。換句話說,建立可以旱澇保收的農田水利體系是國家戰略任務。第二個基本前提是,中國農田水利需要建立在當前農戶分散經營的體制基礎上。“人均一畝三分,戶均不過十畝”的小農經濟,是當前中國農業的基本形態,還將長期存在,我們不能離開這樣一個基本的農業生產條件來討論農田水利基礎的建設。以上兩個基本前提是建立比較完善的農田水利系統的條件和基礎。完善的農田水利系統至少應當包括以下幾個方面,一是低風險,二是低成本,三是可持續,四是高效益。所謂低風險,就是要保證農田旱澇保收,不能動輒旱死莊稼,尤其要能有效應對異常天氣情況;所謂低成本,就是用最低成本來獲得有保障的農田灌溉;所謂可持續,是指可以長期進行下去,是永續性的;所謂高效益,是指農民可以從農田水利中受益,國家糧食安全有保障。下面我們通過回顧新中國農田水利建設的歷史,重點分析當前農田水利建設的各個利益主體及其成本收益,討論當前農田水利存在的困境,并嘗試性提出解決問題的辦法。二、社集體對農民的責任在湖北沙洋農村調查中,農民所說“單干以來”,有兩個不同的時點,一是1982年分田到戶,二是2002年農村稅費改革。這很有趣,因為1982年與2002年相隔20年,農村社會發生了巨大變化。我們通常只講1982年分田到戶以來是“單干以來”,即是由“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制到家庭承包責任制,由集體經濟到農戶經濟。農民卻講出了有兩個“單干以來”的時點,而且在相當多的時候,農民講“單干以來”就是指2002年農村稅費改革以來。湖北沙洋農民這樣講是否有道理?是有道理的,因為1982年分田到戶,僅僅是分田到戶,中國農村基本經營制度則仍然是“家庭承包、雙層經營”的體制。田是分到戶了,但土地所有權仍然是村社集體的,農戶仍然要承擔對村社集體的義務,村社集體仍然是一個經營層次。這樣一種“家庭承包、雙層經營”的農村經營體制,被認為是中國農村的基本經營制度,要“長期不變”。按當時的體制設計和農村的實踐,村社集體經營層次的作用是解決個體農戶“不好辦和辦不好”的生產中的共同事務。村社集體在調整土地、興辦集體事業等方面也大多可以有所建樹。農民不僅要承擔交給國家的農業稅,而且要承擔用于村社集體事業的“三提五統”和承擔“兩工”義務。此外,村社集體可以向農民收取用于共同生產事務的共同生產費。2002年稅費改革至2006年取消農業稅,國家也同時取消了面向農民的各種收費。取消了“兩工”。以前用于解決村莊共同生產事務的共同生產費也不再收取,而代之以“一事一議”。國家希望通過農民自愿來籌集共同生產費用。取消農業稅之前,村社集體向農民收取的各種稅費和共同生產費,是有一定強制性的,雖然稅費(三提五統)和共同生產費具有不同的強制性,但搭在農業稅中一并收取的三提五統和共同生產費,是農民應盡的義務,即使有人拖欠稅費,也只是拖欠,賬是被作為農戶欠集體的債務記在那里的,且這些債務是記利息的。理論上講,欠債是要還的。稅費改革時,中央為了穩定農村,緩解農村干群關系,要求鎖定農村債務,暫停各種向農民清收欠債的行為,且一直到現在,國家也不再出臺政策向農民清收各種欠債。農民事實上都已認定國家不再可能組織向農民“清欠”了。鄉村干部也是這樣認為。因此,農民普通認為,那些拖欠集體稅費的農戶得了好處,而積極交稅費的農戶吃了虧,上了當。這也極大地削弱和搞亂了農民對國家和集體的義務觀念。“一事一議”與之前共同生產費的差異之一在于,農戶拖欠共同生產費是被作為債務記在農戶與集體經濟的往來上的,而“一事一議”決定向農戶收費的費用不再能被作為債務記載下來,農戶拖欠費用,也就拖欠了,沒有任何辦法強制,甚至無法作為債務記載下來。這樣,少數農戶拖欠或拒交“一事一議”費用的行為就會極快地擴散,最后必然是所有農戶都不再愿意交納“一事一議”費用。從我們在全國農村調查的情況來看,“一事一議”很少有成功案例。與此同時,在權利話語下面,越來越強地賦予農民更大的土地權利的呼聲逐步變成國家政策甚至法律,比如2002年的《土地承包法》不僅進一步強化了農戶土地承包權,而且規定村社集體一般不得預留機動地,2007年通過的《物權法》將土地承包權界定為用益物權,2008年中共十七屆三中全會決議規定“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”等等。在農戶土地承包權被極大地加強的同時,土地集體所有權進一步被削弱,村社集體調整土地利益分配的能力和從土地集體所有權中獲取收益的能力均因此削弱。也就是說,2002年稅費改革以來,以農田灌溉為主要目標的村社集體經營層次因為無法向農民收取費用,且喪失調整土地利益分配和從集體土地中獲取收益的權利,而不再能夠持續,“雙層經營”因此變成了只有農戶一個經營層次。結果是村社集體迅速退出農村共同生產事務,農村中出現了千家萬戶搞水利的局面。換句話說,農民說2002年是“單干以來”,就是指1982年分田到戶以來所形成的作為農村基本經營制度的農村雙層經營體制解體后的又一輪“單干”。這樣一來,我們就可以劃分出農村基本經營制度的3個不同時期,一是1982年分田到戶以前的大集體時期,二是分田到戶后至2002年前的“家庭承包、雙層經營”的時期,三是2002年農村稅費改革以來的時期。這3個時期恰好對應3種不同形態的農田水利。具體如下。(一)救濟制度的建立因為可以通過工分制來調動農民參與公共事務的積極性,大集體時期,國家有能力將農田水利作為全國一盤棋,開始大規模的農田水利建設。以湖北沙洋為例,在大集體時期,沙洋境內即建立了漳河水庫(庫容22億立方米,全國最大的人工水庫之一)三干渠,7座中型水庫,29座小一型水庫,數十座大中型抽水泵站。除大中型水利設施以外,到大集體后期,以“農業學大寨”為契機在全國掀起農田水利基本建設的高潮,在不長的時間,全國一盤棋,基本上建立了大中小型水利設施配套,農田水利基礎條件良好,且可以抗大旱排大澇的完整的農田水利體系。1952年,中國耕地的灌溉面積為1995.5萬公頃,占農地總面積18.5%。到1978年,中國耕地的灌溉面積達到4996.5萬公頃,占農地總面積的45.2%。大集體時期水利建設的缺點是,因為當時調用勞力比較容易,水利建設不計成本,導致重復建設比較多,水利建設標準過高,水利建設的投入甚至超過了農田實際灌溉需要,以沙洋縣為例,從漢江調水的大碑灣泵站的設計灌溉面積達到40多萬畝,而大碑灣泵站灌區與漳河水庫三干渠灌區重疊,從而導致大碑灣泵站設計灌溉能力從來沒有實現過。大集體時期,除了水利建設投入機制上的一盤棋以外,在用水體制上,因為人民公社是一個比較大的灌溉單元,大中型水利設施基本上可以通過“公社、大隊、生產隊”三級與農田對接,從而可以保障農田基本灌溉的需要。(二)村社集體的控制作用沒有完全發揮出其基本的灌溉單元分田到戶以后,雖然集體仍可以調用“兩工”來進行農田水利建設,但大規模調動勞動力建設大中型水利設施的時期已過去,也正是因為大集體時期已經修建完善的水利設施,雙層經營時期可以從中獲取好處。這一時期,無論是國家還是農民,都極少在大中型水庫和農田基本建設上作大規模投入,“兩工”投入也大多只是維護大集體時期的水利體系。雙層經營時期的一個重要之處是,村社集體仍然是一個經營層次,仍然具有一定的經營權力,比如可以組織“兩工”,且可以向農民強制性地收取共同生產費,可以調整土地。正是因此,村社集體還可以作為一個基本的灌溉單元,以與越來越市場化取向的大中型水利設施對接,從而可以保證農田基本灌溉的進行。不到雙層經營的晚期,有3個因素導致集體灌溉越來越難,一是大集體時期建設的水利設施沒有得到良好的維護,而逐步毀損,基本農田水利設施嚴重不足;二是在人民公社解體后,國家缺少向農民提取的組織制度,但國家繼續期待通過向農民汲取資源來加快現代化建設事業,導致鄉村利益共同體的出現,基層政權甚至出現黑惡化傾向,農村干群關系越來越緊張;三是村莊社會邊界被打破,越來越多農民外出務工經商,農村出現了前所未有的農民大流動。因此,到了雙層經營的后期,雖然村莊集體灌溉體制仍然維持,其成本卻越來越高,農民的不滿情緒越來越重,農田水利越來越成為問題。(三)第三,從水利設施的投入來看,更難以實現農民利益訴求針對農民負擔及由此引起的嚴重干群矛盾,中央自2002年進行農村稅費改革并于2006年徹底取消農業稅。取消農業稅后,村社集體作為一個經營層次越來越不能發揮作用。取消農業稅和面向農民的收費之后,村社干部也沒有介入到農田水利的積極性。取消村民組長等制度安排進一步瓦解了村社集體作為一個基本灌溉單元的條件。其結果就是,一方面農田水利條件繼續不好,一方面隨著村社退出農田灌溉,農戶成為獨立的灌溉單元,過小的農戶根本無法與大中型水利設施相對接。結果是,大型灌區的灌溉面積迅速萎縮,農戶不得不通過打井、挖堰等小微型水利來維持農業基本生產條件。這個時期,國家不僅取消了農民的稅費任務,而且給農民越來越多的各種補貼。國家還從糧食安全的戰略考慮,逐年償還積年的水利欠賬,開始大規模投入資金整修大中型水利設施。農民因為負擔減輕和糧價上漲,有了較高的種糧積極性。在村莊集體不再成為一個經營層次,村社作為灌溉單元不再能發揮作用的情況下,農戶不得不依靠單家獨戶的力量來投資小微型水利。而小微型水利的投入并不是作為大中型水利的補充,而是作為大中型水利的替代者乃至破壞者來發揮作用。其結果就是我們在湖北沙洋農村調查所看到的狀況:國家大規模投入大中型水利設施,大中型水利設施的灌區面積卻迅速萎縮;因為村社這個與大中型水利對接的最小灌溉單元的解體,農戶不得不建設小微型水利;小微型水利的建設進一步復雜化了農戶的利益需求,從而使農戶與大中型水利的對接更加困難;國家投巨資建設好的大中型水利因此更加沒有發揮作用的希望。在大中型水利無法與小水利對接,在農戶只能通過打井挖堰等微型水利來解決自己基礎生產條件時,任何天災都可能導致農業的嚴重損失,糧食的嚴重減產。舉例來說,最近幾年,國家新增投資1億多元建設維修的大碑灣泵站,卻已經有5年時間沒有開機抽水,灌區農民因為無法從泵站抽水,而不得不打井灌溉水稻。僅僅大碑灣泵站灌區所在一個鄉鎮,農民在最近5年即打了7000多口機井,以每口井5000元計算,農民新增機井投資即達到3000多萬元。但是,在大碑灣泵站灌區,農民的灌溉條件不僅沒有改善,而且變得旱災頻繁,甚至到了年年受災的程度。還有兩點小的補充。一是取消農業稅以后,水利部門希望通過推廣農民用水戶協會來組成基礎的灌溉單元,以代替之前的村社,這種想法很天真。實踐中基本上沒有成功的。二是取消農業稅后國家和農民大量的水利投入并不能替代過去的“兩工”,因為“兩工”投入是投入到水利體系之中的,而目前農民增加的投入只是投到了小微型水利中。兩者差異是,前者是銜接起大中型水利與小水利,而后者則構成了對這種銜接的破壞。三、利益主體的發生要找到造成當前農田水利困局的原因,就需要找出當前與農田水利有關的各個利益主體,并對各個利益主體的狀況尤其是其成本收益狀況進行分析。以下我們來找農田水利的幾大利益主體,并分析各利益主體的行為邏輯。我們從農戶開始,一層一層向上找。顯然,農戶是與農田水利關系最為密切的利益主體,因為當前中國農村的基本經營體制是“家庭承包、雙層經營”的體制,農戶是一個相對獨立的經營單位,農田水利條件好壞直接關系到農業生產能否順利進行,農業生產成本和收益狀況;在農戶之上的第二個農田水利的利益主體是村社,即“雙層經營”中農戶以上一個層次的單位,通常是村民組或村委會。村社這個層次是集體土地的所有者,是辦單家獨戶“辦不好和不好辦”事業的單位;在村社以上的層次則是鄉鎮,再上去是市縣,再上去是省市區,最高層是中央。我們可以區分出地方和中央。這樣,我們就可以得到農戶、村社、地方和中央等4個農田水利的利益主體。除以上4個利益主體以外,1949年以后修筑的大中型水利設施(如水庫、泵站、灌區等)因為推行市場化取向的改革,“以水養水”,“以庫養庫”,這些大中型水利設施也就成為相對獨立的利益主體。這樣,我們就可以區分出5個農田水利的利益主體。以下我們來討論這五大利益主體在農田水利建設上的邏輯。(一)糧食領域是中央政府的重點我們先來看國家的行為邏輯,也就是看中央政府在農田水利建設上的成本收益分析。中央政府在農田水利上,最為關心的問題是糧食安全,因為中國是水旱災害比較頻繁的國家,雨熱同期的季風型氣候,容易出現連續多年的澇災或旱災,極端如1959～1961年的3年自然災害。無論成本有多高,建立(或維護)可以抗大旱的農田水利體系,從而保證即使出現極端氣候條件也能生產出足夠糧食,是中央政府的第一責任,也是最大的利益所在。糧食具有很強的戰略性,即一旦中國糧食生產不足,全世界可能都無法為中國提供足夠的糧食。糧食需求彈性極小,糧食生產不足會導致糧價飛漲,而糧價飛漲又可能導致糧食屯集,從而可能出現餓死人的情況。而對糧食生產影響最大的因素是水利,尤其是旱災。因此,從糧食安全角度看,建設一個具有相當可靠性的可以保證糧食旱澇保收的農田水利體系極為重要。這也是中央政府首要的關注點。中央政府除了從糧食安全角度關注水利以外,還希望健全的農田水利系統可以為農民提供低成本、高效益的農業生產條件,低成本是指農民較少的灌溉成本,高效益是指可以為農民提供增收機會和種植方便的良好水利條件。中央政府在農田水利體系中還有一個重要的收益,或必須杜絕的嚴重事態,就是有效防范水利風險,比如病險水庫必須及時維護,因為病險水庫垮壩,可能導致嚴重事態。這種嚴重事態會直接影響中央的權威,影響黨的執政合法性。在以上3點收益的基礎上,中央政府也希望通過調動其他利益主體的投入積極性,以中央政府最少的投入來獲取以上3項收益。而其中最為根本之處是建立一個良好的既少風險又少浪費的高效益的農田水利體系和體制。恰恰當前的農田水利體系既高成本,又高風險,是中央政府應當通過政策和體制調整來改變的。小結一下就是,中央政府在農田水利上的收益有三,一是建立一個高度保險的水利體系,這是由中國糧食安全需要所決定的,二是要杜絕水庫垮壩等嚴重事態,三是有利于農民增收。只有在滿足以上3個收益的的基礎上,中央政府才追求最少投入的第四個收益。(二)改變了農戶的農業生產取消農業稅以后,地方財政脫離來自農業的收入,農民收入狀況與地方財政幾無關系。地方政府的財政收入越來越依靠工業和城市建設,尤其是土地征用所獲收益。因此,招商引資成為地方政府尤其是市縣兩級政府的首要沖動。從某種意義上,縣鄉政府的利益與農戶利益已經脫鉤。而從農戶一面看,取消農業稅前,農戶可以要求地方政府(縣鄉村)為自己提供基本的灌溉條件,不然他們就可以在秋后拒交稅費。地方政府為了收取稅費方便,而有為農戶提供灌溉的壓力和動力。取消農業稅后,地方政府不再向農民收取稅費,農民也就不再可以以拒交稅費來施加壓力,地方政府也不再有為農民提供灌溉的積極性。地方政府越來越脫離農戶的生產,越來越與農業生產無關。不過,在中國這樣的中央集權國家,農業生產尤其是糧食生產是事關國計民生和國家安全的大事,地方政府有責任為農民提供基本的農業生產條件。若出現嚴重的旱澇,從而引起糧食大幅度減產,地方政府是要負一定政治責任的。同時,因為旱澇減產絕收的農戶仍然習慣于遇事找政府,他們尤其是在干旱季節,會到縣市上訪,要求政府解決灌溉問題。其中有些農民為干旱而上訪就是在村社干部的鼓動下產生的,因為村社無法解決農民的灌溉問題。農民上訪成為群體性事件后會對地方政府產生巨大壓力,地方政府不得不調動(或挪用)手中資源來解決農戶的抗旱問題(比如多多打井,挪用排澇費于抗旱等),以暫時緩解農戶的激烈情緒。小結一下就是,在農田水利中,地方政府的利益逐漸與農業生產脫鉤,農田水利好壞幾乎與地方政府利益無關,只要不出現農民大規模上訪鬧事,及不出現糧食嚴重減產,地方政府沒有理由關心農田水利建設。此外,地方政府主要官員任期較短,他們因此傾向于機會主義地解決農田水利問題,即他們不是從建立一個完善的農田水利體系,而是從最近幾年可能不出事來對待農田水利。至于農業灌溉的成本如何收益如何,地方政府并不關心。(三)取消農業稅后,國家對農民的收費是“提留”還是“農民用水戶協會”村社主要指村民組和村委會。村民組是由人民公社時期的生產隊演變而來,村委會則一般相當于人民公社時期的生產大隊。取消農業稅后,全國大部分地區,村民組長被取消,村民組這個“三級所有、隊為基礎”的基礎也就逐步瓦解了。村民組瓦解的后果相當嚴重,因為分田到戶時,全國絕大多數地區農村都是以村民組為單位進行分地的,分地時,以戶為單位,按人均分。為了公平,一般分地都是肥瘦遠近搭配,因此,中國式小農經濟,不僅是人均耕地少,而且地塊分散。村民組作為以前的人民公社的基礎,往往也是一個相對獨立的灌溉單元,是一個基本農田水利建設單元。在村民組內實行以戶為單位的按人均分的土地承包,在村民組仍然可以在灌溉上發揮“統”的作用的情況下,分戶經營下的農田灌溉問題不是很大。取消農業稅后,不僅全國大部分地區取消了村民組長,而且全國幾乎所有農村地區都取消了向農民的收費,而這種收費中,最重要的兩項收費是作為農民耕種集體土地而對集體承擔義務的“三項提留”和作為共同生產費用支出的“共同生產費”。因為取消了村社向農戶收費的權利,且取消了村民組長,作為一個基本灌溉單元的村民組也就解體了。村民組解體后,村委會成為距農民最近的一級建制,但村委會既不可能向農民收費,也其實難以組織農戶灌溉,解決農田水利難題,因此,當農戶在灌溉中遇到困難時,村干部最傾向于動員(暗中)農民到縣鄉上訪,農民上訪既可以推卸村干部的責任,又可能為村里爭取來自上級的水利拔款。村社或村組兩級在當前農田水利建設上不作為的后果相當嚴重,因為村組是農田灌溉的最為基本的單位。但村社不作為的責任并不全在村社,而在于政策。取消農業稅后,國家不僅取消了村社向農民收費的權利,而且極大地削弱了集體的土地權利。自上而下給農民的補貼,也都采取了不經過村社而直接到戶的政策。村社即使想在農田水利建設方面有所作為,也十分困難。與村社組織被置于一邊相一致,取消農業稅后,國家試圖通過農村公共事業“一事一議”的辦法,和成立“農民用水戶協會”的辦法,來解決農業共同生產所要解決的問題。所謂“農民用水戶協會”,是指由農戶自愿組織起來的用水組織,這種組織最重要的特點是自下而上和自愿。在農田水利具有極高的公共性和公益性的情況下,用水戶協會無法克服搭便車行為,因此在實踐中困難重重,幾乎沒有成功的范例。“一事一議”也同樣因為缺少強制性而難以持續。相反,村社組織是自上而下的行政建制的組成部分,具有一定的強制性,從而具有防止搭便車的機制。村社組織因為已經無力解決農田灌溉問題,且村社利益也與農戶經營沒有關系,村社在面對農業生產的灌溉困難時,要么不聞不問,要么將農戶推向上級政府。以前村社組織在農戶上訪時所起的防火墻作用沒有了。而當越來越多的村莊的甚至農戶經營的問題都被推向越來越高層政府時,上級政府將無力應對如此巨大的農民要求,現行的政治體制就會出現嚴重梗阻。(四)調整產水關系農戶是相對獨立的經營者,農田水利的狀況與他們的利益最為相關。良好的水利條件可以讓他們旱澇保收,且他們可以較少為灌溉而“操心”。低成本、有保障和高效益的農田水利,是中國小農極為期盼的目標。當地方政府不再關注農田水利,村社無力關注農田水利時,以前作為基本灌溉單元的村社解體,基本的灌溉單元下降到戶。農戶作為基本的灌溉單元顯然太小。與戶相適應的灌溉方式是打井和挖堰,條件好一點的是在小河中筑壩攔水,用潛水泵抽水。這正是當前湖北沙洋農村農田水利的發展方向。比如我們前述某鎮,全鎮近年打機井數竟超過7000口,戶均一口機井還要多。問題是,打井、挖堰等微型水利不僅成本高而且風險大。風險有二,一是打井后,往往用不上幾年就報廢了。一口機井成本一般在5000元以上,原計劃用10年,往往只用3年就報廢了。據我們在沙洋縣的調查,農戶打井3年后,報廢率達40%以上。二是無法抗大旱。而微型水利的成本很高,若算上打井折舊,每畝灌溉費用達到200元以上,遠高于取消農業稅前用大中型水利設施灌溉的畝平20～30元的成本,且用微型水利費工費時無數。當大中型水利無法與農戶對接,農戶不再可以指望大中型水利時,打井、挖堰也許就成為農戶唯一選擇。農民稱打井是打“嘔氣井”,挖堰是挖“嘔氣堰”,意思是當村社組織不再可以采用帶有一定強制性措施來組織農戶灌溉時,若分散的農戶仍然要依靠大中型水利設施,則那些最為需要灌溉用水的農戶就最為強烈地希望組織起來對接大中型水利設施,而那些上游的、水利條件好一點的農戶則指望搭便車。這個雖然可能便宜但組織成本極高的與大中型水利對接的灌溉,是以積極分子“嘔氣”為代價的,這些積極分子(下游的、用水不太方便的)因此打井、挖堰,而不再為用大中型水利設施的水而嘔氣。下游的農戶首先退出大中型水利設施,上游也就成了下游。農戶的打井因此一直打到水庫腳下和灌區邊上,灌區也因此廢掉。(五)農社、中小銀行與水利設施的對接問題作為相對獨立的經營實體的大中型灌區,按相關政策規定,是一個“以庫養庫”、“以水養水”,自收自支、獨立經營的實體。大中型灌區如大中型水庫,大型抽水泵站等。如前所述,湖北沙洋境內的大中型水利設施主要有3類,一是來自特大型水庫漳河水庫的三干渠灌區,設計灌溉能力為140萬畝;二是中小型水庫,沙洋縣境內共有7座中型水庫,29座小一型水庫,設計灌溉面積在數十萬畝;三是引漢灌溉工程,即從漢江引水的灌溉工程,其中僅大碑灣泵站的設計灌溉面積即達40萬畝。這些大中型水利設施均為人民公社時期修建的,按當時的標準,發生50年一遇的天災,沙洋縣境內農田也是可以旱澇保收的。且更重要的是,沙洋縣內的各大灌溉設施之間是相互銜接的,大中型水利設施是互補的,中小型水庫是作為漳河這個特大型水庫的三干渠的補充,而農田水利則與大中小型水利設施直接對接,其對接的基礎恰是村社組織,村社是一個有效的灌溉單元。取消農業稅前,村社這個基礎的灌溉單元就越來越習慣于拖欠大中型水利設施的水費,且有越來越多的村社逐步脫離大中型灌區,而建立獨立的小型水利。有兩個原因造成了這種脫離,一是水利設施逐步市場化,水價越來越高,且越是旱情嚴重,管水單位越是指望通過放水來獲取更大收益;二是上游越來越指望通過偷水等搭便車行為來用便宜水,而幾十年失修的水利設施的滲漏也越來越嚴重,下游實際得到的水量與付費水量差異頗大,成本過高。取消農業稅后,之前依靠村社組織向農戶強制收取共同生產費,從而由村社組織出面與大中型水利設施對接的體制解體,村社組織退出共同生產事務,農田灌溉被指望由農民自下而上地組成“農民用水戶協會”來與大中型灌區對接。這當然是不可能的。其結果就是,大中型灌區根本無法與單家獨戶農戶對接,農戶要水而不得,灌區有水放不出。農民形象地稱之為“關起水來過天干”。一旦大中型水利設施與農戶不能對接,農戶就不得不通過微型水利來自救,而農戶的自救行為又進一步減少了對大中型水利設施的需求,和復雜化了農戶對大中型水利需求的偏好,從而導致村社更難組織起農戶來與大中型水利對接。國家為了糧食安全,必須保證大中型水利設施的基本運轉,正如大碑灣泵站管理處負責人說的一樣,誰也不敢下令將大碑灣泵站拆掉,因為誰也不敢保證不會再出現大旱之年。但在一般年景,農民通過打井、挖堰而替代了部分大碑灣泵站的灌溉需要。即使天旱得比較嚴重,因為農戶無法組織起來籌資抽水,大碑灣泵站也無法抽水,因此,即使每年灌區內有相當面積農田被旱死,那也只能旱死。若有大旱,農民情緒激烈,又可能有大片稻谷旱死而成為政治性事件,則縣市政府會來強制泵站抽水,農民的錢仍然收不上來,縣市政府因為抽的是“政治水”,而不得不通過挪用其他經費比如防汛費來支付抽水泵站的電費。市縣政府放“政治水”的大旱年景,其實也是灌區面積越來越小、有水放不出去的灌區急需借放水來收回運營成本的年景。大中型水利設施就是等著這樣的大旱時期來放水以獲得營運收入。在農戶根本組織不起來的情況下,顯然只能由政府拿錢放“政治水”。而每放一次“政治水”,都會激化農戶與大中型水利的矛盾,導致兩者關系的斷裂。近年來,因為國家認識到大中型水利作為糧食安全基礎的重要性,和連續出現數次水庫垮壩的嚴重事件,而花費越來越多錢維護大中型水利設施,比如大碑灣泵站最近數年先后獲得兩筆維護費用,分別為1300萬元和9200萬元,都是巨大的數字。沙洋境內的中型水庫的整險費一般為2000萬元,小一型水庫為300萬元。但其實大碑灣泵站已5年未抽水,大多數水庫也已成為養魚的水面,而無法灌溉了。國家巨額投資大中型水利,但大中型水利因為無法與農戶對接,導致大中型水利設施長期無法使用,長期不使用,“用進廢退”,水利設施很快又會毀損。更嚴重的是,因為大中型水利設施不能灌溉,所以無法有營運收入,指望依靠運營收入來養活灌區管理人員和獲得日常經營經費也就沒有可能。這樣,灌區只好長期放假,人員流失。以大碑灣泵站為例,全站有100多職工,每年事業經費才60萬元,10多年來,泵站已欠職工工資上千萬元。在泵站無法抽水的情況下,“以站養站,以水養水”成為一句空話。無人養護和管理的泵站,國家投巨額資金又有何用?顯然,大中型灌區的利益是,可以有比較大的灌溉面積,從而獲得比較多的灌溉收益,這些收益不僅可以養活職工,而且可以養護好設施。當前大中型水利設施存在的問題有二,一是設施普遍老化,大都是30年甚至更早以前所建設,二是大中型水利設施無法與農戶對接,而鄉村組織又已從水利中脫身而去。大碑灣泵站灌區甚至已經5年未與灌區所在4個鄉鎮的領導見過面,更不用說談事了。(六)每次1000公里小結一下以上所討論五方農田水利的利益主體的情況如下。1.國家2.當地政府3.大型灌區4.村社區5.當前農田水利困境的成因有了以上五方利益主體行為邏輯的分析,我們再從不同利益主體的互動中討論當前農田水利困境的成因,其中的核心是討論為什么當前大中小型水利由互補變成替代乃至破壞,和為什么大中型水利無法與農戶對接的原因。其中尤其要討論國家政策的失誤和縣鄉行政的角色。四、小微型水利的效率以沙洋縣境內的水利設施的設計灌溉能力而言,早在人民公社后期,沙洋縣境內就已經建成了標準相當高,灌溉能力相當強,甚至可以超過沙洋縣境內一般年景灌溉需要1倍以上的灌溉能力。這一灌溉體系是以大中小型水利設施相互補充,且大中小水利設施可以與村社集體良好對接為基礎的。可以說大集體時期持續數十年的農田水利建設,徹底地改變了沙洋縣的農田灌溉條件,從而可以保證糧食的旱澇保收。同時,因為大中小型水利設施互補配套,及可以與村社集體對接,而使用水體制運作高效,農田灌溉成本很低。一個低風險、低成本、可持續和高效益的灌溉體系已經建成。但當前的沙洋縣境內灌溉體系則出現了巨大問題,擇要有以下3點。大型灌溉泵站電機老化。灌區渠系毀損嚴重,滲漏嚴重。河堰淤積嚴重等等。以前沙洋縣境內建成的大量中小型水庫是所謂“結瓜工程”的一部分,即是從特大型水庫漳河水庫放水過來,以在干旱時作為機動灌溉,是謂“順藤結瓜”。現在大中小型水利設施不僅是相互脫鉤,而且是相互競爭、相互替代和相互破壞。隨著中小型水利設施逐步與漳河水庫脫鉤,漳河水庫灌區面積越來越小。而農民自建的微型水利設施又逐步與中小型水利設施脫鉤,中小型水利設施的灌區也快速縮小,甚至也已經死掉。小微型水利本來只能作為農田水利的補充,現在已與大中型水利設施脫鉤的小微型水利當然無法為農戶提供有保障的灌溉能力。且小微型水利的成本很高。作為大中型水利設施替代者和破壞者的小微型水利越發展,大中型水利就越是無法發揮作用。反過來也是。如前已述,在中國式的“家庭承包,雙層經營”體制下面,中國絕大多數土地承包使用權是以村民組為單位進行分配的,村民組內的所有人都有權參與土地承包權的分配。在人均耕地很少,且承包地往往分散在多處的情況下,村民組是最小的有效灌溉單元。取消農業稅以后,村民組長被取消,及村社集體不再能向農戶收取共同生產費,村民組這個最小灌溉單元解體,農戶成為基本灌溉單元。一旦農戶成為基本灌溉單元,在戶均不過10畝的如此之小的土地上,農戶無法與任何超過農戶的水利設施對接,不只是大中型水利設施無法使用,而且小型水利設施也不再可以使用。農戶最為有效的用水單位是打井和挖堰,且打井和挖堰還是以當代出現的新技術:潛水泵和塑膠管的普及為前提的。潛水泵和可以長達數千米的塑膠軟管,可以將井水或堰塘的水抽到相隔很遠的地方,從而可以在有水源時,農戶多出勞力單家獨戶抽水灌自己的各個小塊田地。小微型水利存在的問題是其成本高,不可持續及不能抗大旱。所有農民都懂得打井灌溉水稻是不可持續的,因為地下水是有限的,是難以補充的,且一戶打了50m的井,以前打的40m井就無水可抽,而另有人打60m的井,50m的井也無水可抽。井越打越深,灌溉成本越來越高,風險也就越來越大。不僅農民知道打井灌溉不可持續,而且縣鄉干部也都知道不可持續。當地政府還專門下文禁止打井。問題是,在農戶無法與大中型水利設施對接的情況下,不允許農民打井,總不能讓農民不種稻谷。地方政府因此只能對農民打井睜一眼閉一只眼,聽之任之。當前農田水利存在的嚴重問題是,成本高,風險高,農戶費時費勞甚多。如果說大中型水利能被使用,則農田灌溉成本應在20～30元/畝,現在農戶灌溉成本則普遍在100元/畝以上,且以前灌溉費勞甚少,現在灌溉季節,農戶幾乎天天都在抽水。因為小微型水利不能抗大旱,每到灌溉季節,農村各種矛盾集中爆發,水稻因旱減產甚至絕收的情況也變得常見。農戶不能使用大中型水利而修建小微型水利的投資巨大。曾有報道將農戶投資小微型水利作為取消農業稅后農民農業生產熱情高漲的表現,而不知其背后的辛酸,及有人將農民對小微型水利作為資產投資計算,而不知這種資產是進一步破壞了而不是增加了農田水利的灌溉能力。進一步清理,則造成取消農業稅后農田水利困境的原因主要有以下幾點。首先是村社灌溉單元的解體,而其核心又是一直作為“雙層經營”中的一層的村社集體的職能被取消。當前的政策忽視了農戶作為一個獨立經營者過于弱小和分散的現實,從而導致不一定符合農村實際的政策的出臺(如土地政策中的“長久不變”,取消村民組長,取消村社向農戶收費的權利等等)。其次是取消農業稅費后,地方政府與農戶利益的脫節。取消農業稅后,農民失去了與地方政府討價還價的能力,地方政府也越來越將農業和農村看作麻煩與負擔。地方政府說他們的作用是“協調、服務和指導”,而不是直接插手農民的生產事務,正如荊門市水利局負責人所說:“在這種玫瑰色陷阱中,地方政府推卸了他們在灌溉上的責任”。農戶灌溉成本高低,是否方便,是否費時費勞,只要不找政府,政府也就不會去管。第三,一旦出現嚴重的旱災,農民強烈要求地方政府介入農田灌溉,地方政府也只能是應急式反應,即挪點錢出來讓大中型水利設施抽水放水抗旱,但在農戶與大中型水利對接機制并未建立起來的情況下,這種應急也就成為了一次性的事情。為了減少農戶因旱來找政府,政府鼓勵農民打井挖堰。正如一個鎮政府負責人所說:“打一口井就減少一個可能上訪的農戶,挖一口萬方大堰就減少一方可能上訪的農戶”。至于農戶打井挖堰會對大中型水利造成什么惡果,及其灌溉成本多高,風險多大,地方政府就顧不得了。有些地方的打井甚至就是政府出資打井的,一方面有人畜飲水工程可以打井用于人畜飲水,而這樣的井往往比較深,出水量大,正好用于灌溉。一方面,有些地區農戶持續上訪,政府打一口井,安撫一方,平息一方矛盾。這種做法無異于飲鴆止渴。第四,中央政府高度重視糧食安全,及相應地高度重視農田灌溉體系的建設。中央政府減輕農民負擔,給農民以各種直補,但中央政府并不信任地方政府和村社組織。中央政府因此傾向于直接投資大中型水利設施,和給農戶以直接的水利補貼,而不愿意給地方政府和村社組織以水利資金。中央政府及地方各級政府給農民的“以獎代補”資金,基本上都是補貼到戶了。而補貼到戶的資金越多,以戶為灌溉單位的小微型水利就越是分割和破壞了大中型水利。中央投巨資維護的大中型水利設施也就仍然不能發揮作用。第五,大中型水利設施的市場化改革,使大中型水利設施本身也站在了與農民利益相對立的位置,比如,大中型水利設施希望通過提供灌溉用水來獲得收入,以養活人員和養護設施。農民心中不滿,認為水庫是在大集體時代由自己修的,現在變成少數人賺錢的工具。而國家對大中型水利設施的巨額投資,也變成了大中型水利設施用以向農民賺錢的工具。越是干旱,大中型灌溉越是指望可以從農民那里收取更多灌溉費用,因此越是要卡農民的脖子。農民也因此越是要打“嘔氣”井,挖“嘔氣”堰,加速脫離大中型水利體系。而有些水利設施為了養活人員,而在農田灌溉以外經營,典型是將水庫承包養魚,而養魚與灌溉本身是一對矛盾。尤其是大量的小型水庫普遍被承包出去養魚,以致喪失了灌溉功能。大中型水庫本來是具有極強公共性和公益性的事業,這些設施的建設和維護,都來自國家和大集體時期的農民投勞,以及取消農業稅前農民出的“兩工”,其公共性和公益性的一面,要求大中型水利設施不能按市場價來向農民提供灌溉用水,而應十分廉價但又不至于讓農民浪費性灌溉為限。荊門市在取消農業稅后,曾提出“兩部制水價”的設想,即一方面,灌區所有農田都收取每畝5元的基本水費,另一方面降低方量水費的價錢,將每方由5分降低到3分,這樣可以平衡大型灌區上下游的利益關系。而其根本則在于降低用水的價格,從而可以將更多農民用利益納入到大中型灌區的水利體系中來。可惜實踐中并不成功。總結以上取消農業稅后農田水利陷于困境的邏輯,大致如下。1.取消農業稅前,國家向農民收取農業稅,鄉村向農民收取三提五統和各種集資款,村社集體向農民收取用于共同生產的“共同生產費”。2.國家向農民收取稅費,地方政府能否完成稅費任務,事關地方政府的財政狀況。能否按時足額向農民收取稅費是地方政府能否維持運轉的基本前提,因此收取稅費是地方政府的首要關切,是鄉村干部必須完成的硬任務。3.地方政府要完成收取稅費的任務,就要與一家一戶農戶打交道,農民正好借此要求鄉村解決農田灌溉問題,最常見的說法是“因旱減產絕收,所以不交稅費”。地方政府有義務和責任為農民提供基本的灌溉保障。4.村社組織借向農民收取稅費而搭車收取“共同生產費”。因為農業稅具有強制性,而使共同生產費實際上也有一定強制性,就是說,拒絕交共同生產費的農戶將作為債務記錄在村組往來賬上。因為有共同生產費,地方政府就可以統籌大中型水利設施與村社集體組織下的農戶的農田對接,從而基本上解決灌溉問題。5.到20世紀90年代后期,農民負擔越來越重,種田比較效益進一步下降,農民缺少種田積極性,且干群關系越趨緊張。農民拖欠稅費越來越普遍,地方政府為了完成收取稅費任務,而鼓勵鄉村借貸上繳,鄉村債務迅速擴大,農村形勢進一步惡化。這個過程中,農田灌溉體系因為村社集體越來越不能按時支付大中型水利設施的抽水費,而破壞了供需雙方的基本信任。大中型水利越來越要求村社組織先出錢再放水,村社組織向農民收錢困難,對大中型水利設施的水費只能是能拖就拖。有些地區的大中型水利設施因為村社集體拖欠水費太多,而無法運作,大中型水利設施的灌區面積開始萎縮。6.到2002年,因為農村形勢過于嚴峻,中央開始推行農村稅費改革直至2006年全面取消農業稅,其間,中央對農村形成的各種債務關系采取了“凍結”的措施,對農戶欠村社集體和欠國家的各種稅費,一律停止“清欠”,這造成了實際上的農民所欠稅費的一筆勾銷,這對于那些按時完成各項稅費任務從而不欠集體和國家任何債務的農民,是一次巨大打擊,這種不分緣由地禁止“清欠”,搞亂了農民基本的權利義務關系,從此使任何自上而下的收費不再可能:農民人人都計劃搭這次便車。7.國家也不再向農民收取任何稅費,且自2004年開始,每年增加對農民的各項直補,到2009年,中央給農民的直補款畝平達到150元左右。同時,因為取消農業稅前,地方政府和村社組織在造成嚴重干群關系和三農困境方面的負面形象,中央不再信任地方政府和村社組織,中央采取的惠農政策大多是直面農民,而繞過鄉村。并且國家采取了削弱鄉村組織的改革措施,比如取消了鄉村組織向農民收費的各種權利,限制鄉村組織調整農民的土地利益,減少村干部,取消村民組,合村并組,撤鄉并鎮等等。8.地方政府不再向農民收取稅費,其財政狀況也與農民不再有關系。地方政府正好不再去管農田灌溉,不再愿在組織農戶與大中水利的對接上發揮作用。如果出現嚴重旱災,農民因此而群體上訪,地方政府傾向作為應急事務,采取無法制度化的臨時措施來安撫上訪農民。9.取消農業稅后,村社集體不再有能力收取共同生產費,村社集體作為一個灌溉單元迅速解體。村社灌溉單元的解體,使得大中型水利設施無法找到對接的對象,因為農戶作為市場主體顯然太小,不能成為一個有效率的最小灌溉單元。10.水利部門在2003年推行水利設施市場化改革,進一步加速了超農戶水利設施與個體小農之間的利益競爭關系,面對水利設施卡農民脖子的現象,農戶加速通過修挖小微型水利來退出市場化的灌區,農民稱這種情況下的打井是打“嘔氣井”,可謂生動形象。11.水利部門在推動農村水利設施市場化改革的同時,試圖通過組織農民用水戶協會來再造農村基本的灌溉單元。但農民用水戶協會因為缺少強制性而先天不足,從全國情況來看,農民用水戶協會和“一事一議”制度,成功的例子極少。12.與大中型水利設施脫節的農戶小微型水利快速發展,農民掀起了投資水利的高潮,但這種投資進一步使農民對大中型水利的需求多樣化,從而使農民集體組織起來與大中水利對接更為困難。13.農民投資小微型水利不能解決農田灌溉問題,農業成災面積迅速上升,取消農業稅后,農民的灌溉困境引起中央注意。中央下決心向大中型水利投資以彌補積年的水利欠賬,同時拿出部分資金作為小型水利的“以獎代補”費用。地方政府也拿出資金用于農民修建水利的以獎代補。14.農民小微型水利困境,使得干旱季節,農民群體到地方政府上訪,要求地方政府解決抗旱問題,地方政府挪用資金用于應急。地方政府為了減少麻煩,而默許乃至鼓勵農民采取短期行為,如打井、挖堰,因為打一口井就防止了一戶農民上訪,挖一口堰就保了一方的平安。地方政府的默許和鼓勵,進一步使脫離乃至破壞大中型水利的小微型水利不可控地發展。15.最后的結果就是,國家出了巨資;大中型水利灌區的有效灌溉面積迅速縮小,生存越來越艱難;農戶的水利基礎條件越來越差,糧食生產越來越難;糧食安全得不到保障;村社集體進一步瓦解;地方政府雖然暫時減少了麻煩,但不久就會發現農村的基本秩序再難維持。這真是一個多方皆輸的格局。這種格局顯然是不可能存在下去的。從以上討論中,我們可以看到,農田水利的關節點其實有三,一是村社作為基本的灌溉單元具有合理性。村社這個基本的灌溉單元需要重建。水利部門試圖以自下而上的農民用水戶協會來代替村社組織曾經發揮的作用,是誤判了當前中國農村的實際情況;二是大中型水利設施的基本建設要加強。離開了國家的投人,大中型水利設施的建設就沒有可能;三是必須將大中型水利設施與村社這個基本的灌溉單元對接起來。五、“水利補貼”能否作為“農田灌溉”的“水工藥”?從目標上講,我們是要建立一個低風險、低成本、可持續和高效益的農田灌溉體系,這個體系要在尊重既有水利體系的情況下,充分考慮實際情況的變化,尤其是相關水利技術進步和相關基層組織分化的狀況,進行統籌規劃、戰略決策。我們可以從兩個層面來討論解決當前農田水利困境的辦法。一是建設良好的大中型水利設施;二是建立基本的超出農戶的有效率的基本灌溉單元。只有在這兩個基礎上,才可能建立一個大中小型水利設施相互銜接與互補,及大中小型水利設施可以與農戶良好對接的低風險、低成本、可持續和高效益的農田水利體系。因此,我們的問題就變得簡單,即當前中國農田水利可以從兩個方面著手,一是建設和維護有效率的大中型水利,大中型水利可以將灌溉用水放到村社;二是重建村社這個基礎的灌溉單元。具體來講,我們可以考慮以下一些具體的解決當前農田水利困境的辦法。1.以國家投入為主,在統籌規劃的基礎上,以大集體時期的大中型水利設施為基礎,重建一個有效率的灌溉體系,這個灌溉體系可以保證有保障的灌溉用水到達村社,即干支斗農渠要修建到村社農田的閘口。2.國家不僅應該將水利設施修建到村社閘口,而且必須將村社建設成為一個有效率的灌溉單元,這需要在體制、機制方面做文章。其中之一是可以仿照“糧補”進行“水利補貼”。“水利補貼”并不補到農戶,而是按田畝補到村社集體,比如每畝補30元。相對目前每畝150元的糧補來講,“水利補貼”不是大數,國家應該是補得起的。3.為了調動村社用水管水積極性,可以規定,凡是村社集體灌溉,每年從大中型水利設施灌溉用水超過300方/畝,按市場價收取水費,低于300方/畝給予一定節約用水獎勵。4.為了調動農戶用水管水積極性,可以規定,農田灌溉要收取一定費用,但這個費用很低,比如每畝10～20元,這個費用比農戶用小微型水利的成本要低得多,以至于小微型水利不可能脫離大中型水利而有效率地運作。5.從農戶收取的費用和從大中型水利設施獲得的節約用水獎,均用于村社集體的水利專項基金,這個專項基金的用途有二,一是發放管水員工資。管水員工資可以與其管水效果掛鉤。管水員工資可以定得比較高,從而能有效調動管水員的積極性,