南海南海島權(quán)的法律地位國(guó)際法公約下的島礁之辨

海洋與人類生活密切相關(guān)。它不僅擁有豐富的生物資源，還擁有豐富的石油和天然氣資源等非生物資源。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)賦予島嶼與陸地等同的地位,可以擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展,人類可以在遠(yuǎn)洋和深海進(jìn)行油氣資源的勘探和開發(fā),對(duì)海洋資源的爭(zhēng)奪將可以產(chǎn)生海域權(quán)利的島嶼推到了風(fēng)口浪尖,尤其是位于遠(yuǎn)洋的島嶼,甚至可能享有比沿海國(guó)大陸領(lǐng)海基線延伸得更為廣闊的海域。推進(jìn)島礁辨析的研究具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)及戰(zhàn)略意義。一、會(huì)議的內(nèi)容:島嶼法律地位的確立17世紀(jì)時(shí),“國(guó)際法之父”格勞修斯提出了“海洋自由論”,認(rèn)為“自然法則禁止對(duì)自然形成而供人們普遍使用的事物提出所有權(quán)主張”,“海洋為所有人共有,因?yàn)樗悄菢拥臒o(wú)邊無(wú)際,以至于它不可能變?yōu)槿魏稳说恼加形?因?yàn)闊o(wú)論我們是從航行還是從漁業(yè)的角度來(lái)考慮,它都適應(yīng)于為所有人共同使用。”18世紀(jì)時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)了關(guān)于島嶼、巖礁和岸灘是否擁有領(lǐng)海的爭(zhēng)論。1799年英國(guó)軍艦在東弗里斯蘭和博爾庫(kù)姆島之間緝獲了“吉布羅多”號(hào)船,案件引發(fā)了關(guān)于低潮時(shí)露出水面的沙灘是否擁有3海里海域的激烈討論。1930年海牙國(guó)際法編纂會(huì)議上正式提出了島嶼法律地位的問題,即島嶼可以擁有領(lǐng)海。會(huì)議形成了關(guān)于島嶼地位的報(bào)告,將島嶼定義為“一定范圍的土地,四面環(huán)水,并永久地居于高潮以上”,還規(guī)定“領(lǐng)海范圍低潮時(shí)露出水面的高地”在“劃定領(lǐng)海時(shí)可予以考慮”。1973年12月第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議在國(guó)際海洋法歷史上具有重要意義,先后參加會(huì)議的有160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)以及國(guó)際組織,在長(zhǎng)達(dá)9年之久的會(huì)議中圍繞領(lǐng)海、海峽、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、群島、島嶼制度等問題展開了討論,由于200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)獲得普遍承認(rèn),島嶼擁有的海洋區(qū)域范圍也大為擴(kuò)展。會(huì)議中關(guān)于島嶼制度的提案主要涉及:島嶼的定義及法律地位;低潮高地和礁石的定義及法律地位;島嶼在劃定海洋區(qū)域界限時(shí)的地位;殖民屬地島嶼和外國(guó)統(tǒng)治下或控制下島嶼的法律地位。縱觀海洋制度發(fā)展前后幾百年的時(shí)間里,各國(guó)出于對(duì)海洋權(quán)益的需求,公海的范圍不斷縮小,國(guó)家的海洋管轄權(quán)相應(yīng)擴(kuò)展,以獲取更多的海洋利益,而島嶼也一躍成為海洋權(quán)益分割的重要工具之一。二、島嶼自然屬性的表現(xiàn)形式《海洋法公約》第121條初步勾勒了島嶼的定義、法律效力以及其特殊情形,規(guī)定:“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域;除第3款另有規(guī)定外,島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架應(yīng)按本公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定;不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁,不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。”該條文可以分解為構(gòu)成島嶼的四個(gè)要件,即島嶼的自然屬性:島嶼須為自然形成;島嶼為一片陸地;島嶼四面環(huán)水;島嶼須在高潮時(shí)高于水面。實(shí)踐中對(duì)島嶼為“陸地”以及“四面環(huán)水”不存在疑問,關(guān)于何為“自然形成”、“人工島嶼”是否能也能構(gòu)成島嶼、島嶼的“陸地面積”是否影響其法律地位、“高潮”以什么為標(biāo)準(zhǔn)等問題,《海洋法公約》并沒有做出詳細(xì)規(guī)定。島嶼自然屬性與島嶼形成屬性的關(guān)系自然形成主要有內(nèi)力和外力兩個(gè)成因,相應(yīng)形成的島嶼也主要有兩種:大陸型島嶼和遠(yuǎn)洋型島嶼。大陸型島嶼由片麻巖、花崗巖或頁(yè)巖長(zhǎng)時(shí)間暴露在強(qiáng)高溫下受到大陸內(nèi)部或其邊緣的強(qiáng)壓形成。大洋中的島嶼主要由火山或火山珊瑚礁構(gòu)成。部分島嶼可能由海床構(gòu)造、水下活動(dòng)、洋流、潮汐或其他因素導(dǎo)致的有機(jī)或礦物質(zhì)沉淀形成。公約中規(guī)定的“自然形成”主要強(qiáng)調(diào)島嶼形成的方式,而非其形成的物質(zhì)成分,泥沙、珊瑚礁、碎石、陶瓷片等都可能形成“島嶼”。公約之所以強(qiáng)調(diào)島嶼的成因,主要是為了排除“人工島嶼”獲得與“自然形成島嶼”同等的法律地位,同時(shí)《海洋法公約》第60條第8款明確將人工島嶼排除在法律上的島嶼之外,“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)不具有島嶼地位。它們沒有自己的領(lǐng)海,其存在也不影響領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架界限的劃定。”如果人工島嶼獲得島嶼的法律效力,勢(shì)必鼓勵(lì)各國(guó)建筑人工島嶼泛濫,導(dǎo)致海洋秩序的混亂。但是否所有的人工措施都可能改變島嶼性質(zhì)?在淺灘、低潮高地或珊瑚礁上架設(shè)平臺(tái)、基于生態(tài)保持的人工修復(fù)以及對(duì)島嶼的人工維護(hù)之間是否存在區(qū)別?與島嶼的自然形成屬性之間的關(guān)系如何?分析上述問題時(shí)應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)。首先,對(duì)島嶼進(jìn)行維護(hù)和修復(fù)的主體為國(guó)家,這種“人工建造”行為須是國(guó)家行為;其次,“人工建造”的客體在建設(shè)維護(hù)之前便具備島嶼的自然屬性并符合其構(gòu)成要件;再次,這種“人工建設(shè)”的主觀目的是保護(hù)島嶼的生態(tài)環(huán)境,鞏固其在海洋中的合理地位,而不是以爭(zhēng)取島嶼法律地位以及增強(qiáng)島嶼在劃界中的效力故意破壞其自身生態(tài)和性質(zhì)的“人工建造”海底與海底間的連接的位置島嶼除了要滿足“自然形成”這一要件,還需要表現(xiàn)為具有永久性和固定性的陸地,且延伸到海底與其底土相連接,而不是漂浮在水面,或需要通過錨鏈等裝置將其固定在海洋上一定位置。因此,長(zhǎng)年停泊某處的燈塔船、海上廣播船、以及冰塊、蘆葦?shù)葋?lái)自自然的漂浮物也不符合公約規(guī)定的“島嶼”。“集潮”與“高潮”島嶼的第4個(gè)要件“高潮時(shí)高于水面”,其中何為“高潮”也需要進(jìn)一步加以明確。因?yàn)椤案叱薄蓖瑯佑绊懙健逗Ｑ蠓üs》關(guān)于島嶼(高于高潮水面)、低潮高地(高于低潮水面,高潮時(shí)位于水面以下)以及淺灘暗沙等地形(低潮時(shí)位于水面以下)的界定。通常情況下,海洋水文學(xué)家將潮汐由最低潮到最高潮區(qū)別為6級(jí)。三、社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性的劃分《海洋法公約》第121條通過自然屬性對(duì)島嶼定義作出規(guī)定后,又分離出了島嶼的一種特殊類型——巖礁,即島嶼制度中備受爭(zhēng)議的第3款。本款規(guī)定了劃分島嶼和巖礁的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn),即滿足能夠支持“人類居住”或“本身經(jīng)濟(jì)生活”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性,不滿足這一標(biāo)準(zhǔn)的巖礁不享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架,但可以擁有自己的領(lǐng)海和毗連區(qū)。這表明界定巖礁并非通過地理結(jié)構(gòu)定義,而是強(qiáng)調(diào)存在現(xiàn)實(shí)或潛在人類活動(dòng)的文化地理定義,由于能否維持人類居住和本身經(jīng)濟(jì)生活不是一成不變的事實(shí),有可能隨時(shí)間推移發(fā)生變化,學(xué)界關(guān)于甄別巖礁的“人類居住”和“本身經(jīng)濟(jì)生活”要件的具體內(nèi)容分歧較大,需要詳細(xì)介評(píng)。“人類居住”的理論依據(jù)不論是居住還是經(jīng)濟(jì)生活都強(qiáng)調(diào)了巖礁存在現(xiàn)實(shí)或潛在的人類活動(dòng),這種居住可能是僅提供一定空間供人類短暫棲息或航行途中補(bǔ)給的生存式“居住”,也可能是不僅能夠維持人類生存,還能支持人類生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)的發(fā)展式“居住”。從《海洋法公約》第121條的立法本意來(lái)看,要求巖礁具備維持“人類居住”的要件是為了防止各國(guó)為了爭(zhēng)奪海域權(quán)益借助外界補(bǔ)給對(duì)大洋中島礁輸入人口,導(dǎo)致巖礁人為開發(fā)的泛濫以及公共海域范圍的不斷減少。因此這里的“人類居住”不僅僅是作為庇護(hù)所維持人類基本生存的“居住”,而應(yīng)該滿足人類生活發(fā)展,并能維持一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社區(qū),巖礁居民可以利用巖礁本身及其周圍海域的資源維持自己的日常生活,巖礁居民經(jīng)濟(jì)生活和“本身的經(jīng)濟(jì)生活”標(biāo)準(zhǔn)《海洋法公約》第121條第3款中,“或”這一用語(yǔ)說(shuō)明巖礁在“人類居住”和“本身的經(jīng)濟(jì)生活”標(biāo)準(zhǔn)中滿足其一就可以獲得與島嶼等同的法律地位,即當(dāng)巖礁不符合支持人類居住標(biāo)準(zhǔn)時(shí),則需檢驗(yàn)其是否能維持本身的經(jīng)濟(jì)生活。“本身”表明一國(guó)不得利用其他陸地的領(lǐng)土資源將虛假的經(jīng)濟(jì)生活注入某一巖礁,實(shí)踐中并非所有的巖礁都受到《海洋法公約》第121條第3款的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性約束,根據(jù)巖礁的地理位置不同存在幾種例外情形。1.海洋專并無(wú)明顯的社會(huì)屬性,可采取以下認(rèn)定巖礁作為領(lǐng)海基線的繼續(xù)保當(dāng)巖礁位于本國(guó)大陸或本國(guó)某一無(wú)主權(quán)爭(zhēng)議島嶼的領(lǐng)海范圍之內(nèi)(通常距離本國(guó)海岸以及該島嶼海岸12海里以內(nèi)),那么這個(gè)巖礁不需要繼續(xù)評(píng)估其是否滿足維持“人類居住”或“本身的經(jīng)濟(jì)生活”等要件,因?yàn)椴还茉搸r礁是否具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性,其主權(quán)國(guó)都可以主張其作為劃定領(lǐng)海基線的外緣點(diǎn)。根據(jù)《海洋法公約》第二部分中“領(lǐng)海的界線”的相關(guān)規(guī)定,沿海國(guó)近海范圍內(nèi)存在島嶼或巖礁時(shí),或有暗礁環(huán)列的島嶼,沿海國(guó)有權(quán)采用三種基線劃定其領(lǐng)海基線。設(shè)立“巖礁”規(guī)則的立法目的是通過限制巖礁享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的權(quán)利來(lái)防止過度的海洋擴(kuò)張,因此《海洋法公約》第121條第3款并不適用于確定領(lǐng)海基線,基線問題由《海洋法公約》中正常基線和直線基線部分的規(guī)定來(lái)調(diào)整。此外,本公約第7條“直線基線”僅限制了低潮高地作為基線劃定起訖點(diǎn)的情況2.對(duì)島嶼基線的規(guī)定《海洋法公約》第121條第3款同樣也不能適用于屬于群島國(guó)組成部分的巖礁。《海洋法公約》第47條第1款規(guī)定:“群島國(guó)可劃定連接群島最外緣各島和各干礁的最外緣各點(diǎn)的直線群島基線,但這種基線應(yīng)包括主要的島嶼和一個(gè)區(qū)域,在該區(qū)域內(nèi),水域面積和包括環(huán)礁在內(nèi)的陸地面積的比例應(yīng)在一比一到九比一之間。”那么,劃定群島基線中的“干礁”是否可以理解為“巖礁”?《海洋法公約》并沒有對(duì)“干礁”的定義作進(jìn)一步解釋,而第6條對(duì)“礁石”的規(guī)定只提到環(huán)礁島嶼和岸礁環(huán)列島嶼測(cè)量領(lǐng)海的基線為礁石的向海低潮線。有學(xué)者認(rèn)為“干礁”屬于“巖礁”的一種,那么作為群島國(guó)組成部分的巖礁只接受第47條第1款、第2款、第3款和第5款的限制,沒有必要適用第121條第3款的規(guī)定滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。四、南海周邊七國(guó)2國(guó)的相關(guān)定義南沙群島自古以來(lái)就是中國(guó)無(wú)可爭(zhēng)議的領(lǐng)土,南海不僅擁有優(yōu)越的地理位置以及豐富的能源儲(chǔ)備,同時(shí)具有重要的地緣政治地位。近些年來(lái)南海島嶼主權(quán)爭(zhēng)端持續(xù)升溫,中國(guó)一直主張通過和平的方式解決南海問題,南海周邊7個(gè)國(guó)家均為《海洋法公約》的締約國(guó),根據(jù)1983年中國(guó)地名委員會(huì)公布的南海地名,南沙群島為189個(gè)島、沙洲、礁、暗沙和灘等地形的集合體,前述這些都是地理名稱,并不直接對(duì)應(yīng)《海洋法公約》項(xiàng)下“島嶼制度”中的法律術(shù)語(yǔ)。有的學(xué)者主張南沙群島可以作為大陸的遠(yuǎn)洋群島,構(gòu)成一個(gè)整體適用“島嶼制度”的規(guī)定,從地理事實(shí)上看,南沙群島符合《海洋法公約》定義的“群島”南沙群島位于南海海盆的隆起帶上,由于海盆的多次地殼運(yùn)動(dòng)形成海底高原,海山頂上發(fā)育珊瑚礁構(gòu)成了南沙諸島。南沙諸島中共有43個(gè)地形在高潮時(shí)高于水面,有15個(gè)地形符合公約定義的島嶼,其中包括11個(gè)島嶼和4個(gè)沙洲五、南沙島礁界定標(biāo)準(zhǔn)研究《海洋法公約》第121條賦予了島嶼與大陸同等的法律地位,使其成為各國(guó)角逐海洋資源,擴(kuò)張海洋權(quán)益的主要工具,但本條款對(duì)巖礁定義的不確定性造成了實(shí)踐中島礁之辨的諸多爭(zhēng)議,界定島礁對(duì)解決海洋主權(quán)爭(zhēng)端、協(xié)調(diào)海洋劃界、合理利用海洋資源以及促進(jìn)海洋環(huán)境可持