中國農民負擔的現狀與對策

內容摘要：農民負擔經歷了兩個發展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農民稅賦、確定農民應承擔的勞務、精簡機構和人員、財政轉移支付和限制農村公共產品供給成本。從政策實施過程來看，農民負擔的增減交替進行、農民負擔增也政府減亦政府、農民負擔項目日益合法化、減輕農民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農民負擔為改革開放創造了有利條件，但也有不足之處，主要體現在：措施"單兵突進"、農業稅等據實征收不可操作、只給政策基層無法持久執行。減輕農民負擔公共政策再決策應該做到：構建城鄉統一的公共財政體制、構建財權與事權統一的公共產品供給體制、構建鄉村良性發展的制度變遷機制。

農民問題，曾經是中國革命的根本問題，現在又成了我國改革開放和現代化建設的關鍵問題。盡管改革開放始于農村，而且二十多年來農村改革取得了很大的成就，但是奇怪的是，隨著中國現代化進程的加快，農民問題越來越突出，尤其是當前農民負擔過重問題，已經成了影響現代化建設成敗的關鍵問題之一。?

一、農民負擔的現狀分析

1.農民合理負擔呈下降趨勢

國家統計局調查結果顯示：1990―1994年間全國農民人均純收入年均增長％。同期負擔年均增長％，兩者基本上是同步增長；1995－1998年間，農民人均純收入年均增長％，同期負擔的年均增長％，負擔增幅低于收入個百分點，負擔呈相對減輕趨勢。1998年農民負擔出現回落，連續多年的擴張勢頭得到初步抑制，比上年減少了％。若按農民負擔管理條例規定的口徑計算，1998年農民人均稅后負擔為元，比上年減少元，減少了％。

2.農民不合理負擔越來越重

農民合理負擔基本得到了有效控制，而農民承受的不合理負擔則越來越沉重。據農業部農民負擔監督管理辦公室統計表明，1991年能夠統計到的農民支出的行政性事業費高達億元，各種罰款億元，集資攤派41億元，其他社會負擔億元。上述各項合計，人均元，占上年人均純收入的％。但是地方調查結果表明，不合理負擔占農民人均純收入的5％—7％，大大超過農業部的統計結果。有關數據表明，不合理負擔遠遠超過了中央規定的5％的警戒線。

二、中國農民負擔過重的原因

1.農民收入增長滯緩，甚至出現負增長。改革開放以來，我國農民收入增長情況經歷了四個明顯的不同階段：1978—1984年農民純收入從改革前的134元增加到355元，扣除物價上漲因素，實際增加倍，年均增長率達到％。1985—1988年是農民收入繼續緩慢增長時期，農民人均純收入由398元增加到535元，扣除物價上漲因素，年均增長率為％。1988—1991年是農民人均實際純收入停滯徘徊的階段。農民人均純收入從602元增加到709元，名義上增長率為％，扣除物價上漲因素，1989年農民人均收入比上一年實際下降了％，是改革開放以來農民實際純收入的首次下降，出現了負增長。1990和1991年雖有好轉，但3年平均實際增長％。1992年至今是農民人均純收入恢復增長階段。農民人均純收入由784元增加到2090元，增加了倍，年均增長率為％，實際增長率％，恢復到緩慢增長時期的水平。總的看來，農民人均純收入增長趨滯緩，而農民人均負擔率卻逐漸提高。

2.機構膨脹，人員不斷增加。機構的膨脹，反過來增加農民的負擔，從而陷入了惡性

3.農村教育費用負擔過重。九年制義務教育的重擔主要壓在鄉村兩級政府上?！吨袊洕鷮蟆啡珖r村住房抽樣調查結果顯示，1998年農村居民人均文教娛樂用品及服務支出159元，比上年增長％，其中主要是學雜費增加較多，人均增加額占該項支出的73％，對低收入和貧困地區的農民來講增幅更加突出。許多地方農民在交“三提五統”之外，還要交人均數十元的教育費附加。

4.巧立名目亂收費。有些村干部和鄉鎮干部，為了謀求個人的政治前途，置黨和國家的政策法規于不顧，甚至肆意踐踏國家法律。要維護機構的“運轉”，滿足腐敗官員的揮霍，一些地方的農民就像砧板上的肉，任人宰割。

三、對農民負擔的合理性分析?

究竟怎么樣的農民負擔是合理的？這是一個急需回答但又難以回答的一個理論問題。目前學術界做了大量研究，主要有如下七種觀點。?

第一，合理負擔應滿足“三個不影響”，即不影響農民的生產積極性，不影響農業的正常發展，不影響農民的正常生活秩序；第二，農民負擔應該把握幾個準則：首先保證農民留夠用來補償消費掉的生產和生活消費的必要量，以滿足其基本生存需要和農業的簡單再生產，其次在擺脫貧困的基礎上，應使農民一定程度上擴大再生產，并隨著收入的增加而相應地提高生活水平。最后，農民負擔的增加不應該超過生產和收入的增長幅度；第三，確定農民負擔的合理界限，必須堅持三個“有利于”原則：必須充分體現社會主義的本質特征，有利于農村經濟的可持續發展；必須與我國社會經濟發展的戰略目標相聯系，有利于農民生產水平和生活質量的提高；必須正確估計農民對負擔的承受能力，有利于農村安定團結和社會的繁榮；第四，農民負擔的合理性，包括平等和效率兩個方面，涉及三個環節：起點合理、過程合理、結果合理。起點合理指確定費稅的集體選擇規則合理，過程合理，指依法征收過程有效率，結果合理指征收結果既促進了經濟效率又最大限度保證了公平。第五，農民依法交納稅金，按照國務院《條例》規定所承擔的村提留，鄉統籌費和勞務以及其他費用是農民的合理負擔，不超過農民負擔能力的極限；負擔的增加不超過生產收入的增長速度；實行區域差異和收入水平差異負擔；第七，農民的合理性負擔包括：國家規定的稅金；通過預算審批的村提留、鄉鎮統籌費；按《教育法》規定籌集的教育集資，經縣農民負擔監督管理、財政等部門共同審核批準的受益區群眾的集體還貸，經村隊大會討論通過的村范圍的生產和公益性事業集資；國家規定的行政事業性收費；自愿原則下的有償服務費等；由此可以看出，對農民負擔的合理性認識和分析歸納起來不外乎兩個問題：一是關于負擔合理性的原則性問題；二是中央和地方政府規定的有關費用的項目劃分問題。?

四、解決農民負擔過重問題的對策和建議

控制并減少農民稅賦

1．控制"三亂"

俗話說"頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞"。控制亂收費、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農村改革開放后政府的一項重要的任務。1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關和單位，下達的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農民負擔，因此需要做到：嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"等活動，更不準攤派指標；各級行政部門不得向農民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"①，這也是最早提出控制農業"三亂"的文獻。

1990年2月3日，國務院又下發了《關于切實減輕農民負擔的通知》，進一步明確農民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規定農民負擔的比例一般應控制在上一年人均純收入的５％以內。這就為農民負擔定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務院聯合下發了《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農業"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發展。

1991年12月7日，國務院將農民負擔通過《農民承擔費用和勞務管理條例》這一行政法規的形式確定下來了。國務院用法規的形式正面確立了農民應該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為"三亂"。這就給農民確定和抵制"三亂"提供了法律依據。

1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》，關于村提留和鄉統籌費必須嚴格控制在上年農民人均純收入５％以內的規定繼續執行外，其他涉及要農民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業性收費，以及在農村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規定，一律先停止執行，然后進行清理。

1994年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務院再次發文《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》強調有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報農民收入超限額提取村提留鄉統籌費，因此要堅決把農民承擔的村提留鄉統籌費和勞務全面控制在國家規定的限額之內，嚴禁面向農村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農民負擔的達標升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關于農業和農村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。

2000年中央開始在一些省份試行農村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。全面禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。

2．穩定正稅

農業稅、農業特產稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩定。農業稅從58年以來一直沒有變化，94年從農業稅中分離出農業特產稅，并開征了農田上的農業特產稅。屠宰稅也要求據實征收。從各地政策執行情況來看，正稅基本上是穩定的，農民所反映的負擔不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩定。

確定農民應承擔的勞務

改革開放初期，農民出人出工的現象比較少，90年代前后鄉鎮對于農民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設施建設都要求農民出工，有的地方甚至要求農民以幣代勞。在農民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發《農民承擔費用和勞務管理條例》明確規定，農村義務工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農田水利基本建設和植樹造林。

精簡機構和人員

精簡機構和人員是減輕農民負擔的重中之重，政府精簡機構和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構和人員問題。為了解決農民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求"鄉的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數過多的也應精簡。"此后，一系列的減輕農民負擔的文件，無不要求精簡機構和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉鎮基層組織的規模起到了一定的作用。然而，精簡機構和人員畢竟是一個系統工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農民負擔這個角度去精簡，現在看來，是無法達到目的的。

財政轉移支付

財政轉移支付是中央政府采取的財政措施。中央實現減輕農民負擔以來，特別是部分試點實現稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金，用這些資金來解決因稅費改革，帶來農村稅費減少而引發的財政缺口。

限制農村公共產品的供給收費

中共中央、國務院從1985年《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就開始要求："農村社會主義建設需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。"一些地方的黨政領導認為，當前的中心任務是加快經濟發展，講減輕農民負擔不合時宜，把減輕農民負擔與發展經濟對立起來；有的部門不考慮農民的承受能力，認為發展農村公益事業是為農民辦好事，不是增加農民負擔。針對這些錯誤思