農地流轉改革的中國向度集體土地所有權的邏輯與現實

一、土地二元結構的制度發展:從應然性改革到制度創新中共中央提出“全面深化農村改革，加快農業現代化”，啟動中國新的土地改革進程。該聲明提出：“農村集體經營建設項目的轉讓、租賃和所有權界定，以及實施與國有土地同等的市場領導者的權利和價格”。目前在實踐中,包括承包地、宅基地在內的使用權流轉也進行著多樣化的探索并引發了理論上的激烈爭論。不過,在中國城鄉土地二元結構長期凝聚形成的制度路徑依賴和體制鎖定影響下,諸多實踐探索從應然性改革角度都可以看做是國家立法和政策所能容忍的“變通行為”,恰如意見所指出的,推進改革不搞“一刀切、不追求一步到位,允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排”。中央農村工作領導小組副組長陳錫文明確強調,推進農地改革不能觸碰“三條底線”:集體所有、農地農用和不損害農民的基本權益。但從破解中國土地二元格局的改革方向看,目前提出的改革步驟和方法,其制度運行的所有制基礎仍然是孱弱的。從根本上看,農地流轉改革始終無法回避一個前提性問題:現行土地所有制結構對于土地流轉的影響?集體土地所有權的未來走向該往何處去?二、基礎所有權還是實利用權學界對中國集體土地所有權的終極走向,概括起來主要有“做實”和“做虛”兩種觀點。前者認為應當通過回復集體所有權的私權屬性來做實集體土地所有權;后者認為應當通過做實利用權的方式來做虛集體土地所有權,并漸進實現農村土地的國家獨占。筆者認為,力圖通過做實集體所有權來還原土地私權屬性的觀點,除了已經存在的集體所有權“被虛化”(一)土地所有權是一個生態性權利,一個是放首先,土地的有限性、不可替代性、不可移動性的資源屬性,使土地利用存在鮮明的互競性和“排擠效應”。一旦確定了某種土地利用方式,土地往往難以回復或改作他用,且不同利用方式下的土地利益千差萬別且“此消彼長”。“某種用途的土地的利用(比如建設用地)的擴張往往意味著另一用途的土地利用(比如農用地)的萎縮,并由此引發諸多嚴重的社會問題”土地具有倫理性和生態性。伴隨著人地矛盾的凸顯,土地的資源屬性逐漸彰顯,“土地資源時代”已經來臨。在一定意義上,土地首先是一種“資源”,其次才能被看作一種“財產”。我們所爭論的土地所有權的最終歸屬,從土地倫理角度,最終落實到“土地到底是一種資源還是一種財產”以及“土地在多大程度上是一種資源還是一種財產”的認識上。土地在利用倫理上擔負著穩定土地經濟政治秩序的功能,承載著人地和諧、生態平衡的基礎作用以及擴展整個社會共同體邊界的根本意義。對于土地的法律規制,應當改變過去只注重土地經濟利益,而忽視土地生態利益,只注重財產屬性,而忽視資源屬性和社會屬性的作法,實現土地利益關系調整中的均衡性,促進土地法的“生態化”發展。土地利用產生的社會性問題和種種制度糾葛,從產權角度看,根源來自于土地產權的模糊性,這種權利的模糊性恰恰折射出土地所有權的稀缺性、社會性、歷史性、倫理性和生態性意義及要求。且土地所有權的實施資格、實施成本不是任何單個主體能夠承受的,“當一項物品的屬性難以從產權上了進行一定程度的界定時,其公共產權特性就要求政府體制出面了。”(二)歷史和邏輯的前提：治理集體權利的來源和路徑(三)農村集體土地所有權的虛化現狀當我們在推動土地改革遇阻的時候,才會發現土地改革中的許多困惑,其根源就在于我們常常試圖在以效率價值為目標的制度中生硬地嵌入生存保障的制度目標,用一項主要發揮經濟效率功能的制度,要求它同時直接負擔起生存保障性的制度目標。這常常在同一具體制度中根本無法調和。必須將土地效率與公平價值分割體現于不同的運行環節,將土地的直接社會保障功能通過其財產價值的高效實現而置換出來,進而避免兩種價值的直接沖突。中國目前推動的土地流轉改革走向,就是要在建立一個“同地同權”的城鄉統一的土地市場的要求下,改變集體所有制所長期發揮的直接作為農村社會保障基本方式的低效率的現狀,通過土地更高市場效率價值的實現來間接地促進農地更高水平的公平價值的實現。但如果堅持集體所有制下推動土地流轉,必要會產生如下弊端:其一,集體所有權做實的辦法固化了農村集體血緣性和地緣性的既定事實,不僅形成所有權設置上的多層次、多地域性,也造成土地利用的細碎化,增加了規模流轉的交易成本。更為重要的是,如何協調集體三級所有之間的權屬爭議問題,這將在土地所有權做實的影響下凸顯更多矛盾。在農村土地利益分配機制缺失的情形下,將土地利益的處置權交給集體來統籌,這樣土地利益分配不僅統籌度低,而且難以滿足農民對土地的公平利益要求。其二,只有具備承受實現土地資源利益的行為能力和責任能力,才能擔負其作為土地所有權的適格主體。土地的社會屬性和資源屬性,使得任何一個集體難以作為一個適格的義務承擔主體,來實現土地資源價值對于整體國民的社會意義。其三,這種集體土地分割性的共有和分散性的利用還暗含著要強化土地對于農民社會保障的基礎意義,即土地仍然要按照地域性來碎片化地直接承擔起當地農村居民的社會保障功能,這就扭曲了社會保障與土地利用的關系,掩蔽了農民對于土地財產價值的應然性權利。事實上,在效率價值指引下,農村土地使用權流轉,必然使已經虛化的集體土地所有權進一步虛化。因為承包土地使用權的流轉,需要最大限度地強化承包土地使用權在法律上的獨立性,減少所有權人對承包土地權利人市場行為的不恰當干預。農村土地流轉制度下的承包土地使用權,是一項最活躍、與利益聯系最直接緊密的權利。權利是利益的代名詞,無利益則無權利。在只有承包土地使用權能在市場依法自由流轉,集體土地所有權不能進入市場流轉的制度背景下,人們會逐漸淡忘那項產生過承包土地使用權的母體權利,會逐漸使那項與經濟生活聯系最為密切的承包土地使用權成為一項根深蒂固的權利,最終使傳統中的土地所有權失去土地市場意義。而以效率目標為前提的農村土地流轉法律制度,它不可能將流轉市場限定在集體土地所有權的范圍之內,它是一個農村土地使用權交易的統一市場。承包土地使用權流轉一旦沖破集體土地所有權的疆界,原來以成員權為基礎的集體土地所有權范圍也隨之失去意義,長此以往,過去的集體土地所有權必然名存實亡,甚至可能成為新制度的障礙。三、權利結構：國家壟斷下的“虛擬”與“真實”關系(一)以土地承包權的物權化和財產化為核心的土地價值釋放方式現有世界立法對于所有權的權能大小主要有兩種立法認識:一種認為僅限于名義上的所有權,而不包括實際使用權,如中國而揆諸世界各國對于稀有性財產的法律規制,盡管中西方對于土地制度的規范路徑有所不同,即西方為“先利用后限制”,中國為“先限制后利用”,但最終都以土地利用權為重心來構建土地市場化利用的機制。中國改革開放以來的地權變革一直是以釋放土地的財產屬性和效率價值為主旨的,這個釋放過程折射出以土地承包權的物權化和財產化為核心的地權改革趨勢:不是通過重新還原集體所有權的私權權能來提高其權利實現能力,而是通過強化承包土地使用權的方式來釋放土地的私權屬性和財產價值,進而消解集體所有權的制度弊誤,并逐步弱化土地的社會保障功能。“土地承包經營權的產生正是農民群體與中央重新締結政治契約,重構農民對農村土地的支配秩序的結果”筆者藉此認為:從未來法律規制看,隨著“土地資源時代”的到來,解決土地資源屬性與財產屬性二者價值矛盾的根本性辦法,就在于通過在最大化地實現土地財產價值的過程中來實現土地的資源價值,通過土地的資源屬性和意義來引導和規范土地利用行為,進而統籌土地利用與土地保護之間的矛盾。(二)農民的無償性獲得農民對于土地使用權的獲得本屬物權上之原始取得,集體所有制結構影響下的農民應然性土地權益的“損失”,并不能以對土地的無償性獲得為借口說明農民付出此種“損失”具有對價性。中國終將會以“土地國家所有+做實使用權+做虛所有權”的方式來代替“土地二元所有+做實集體所有權”,回“集體”土地的私權屬性,并重構中國土地財產權利體系。“土地國有化并不是要剝奪農民的土地,而是實現集體和個人土地權利的使用權化,消解集體土地所有權這一長期以來對集體進行資源攝取的管道。”(三)土地發展權的行使土地流轉意味著土地發展利益或者土地的級差地租在城鄉之間的重新整合,這就需要對于土地發展權這一關鍵性權利進行設置。根據土地改革先驅亨利·喬治著名的平均地權理論,“凡屬于自然無償賜予者,應歸于社會公有公享。凡屬后天利用人力生產之財富,應保障其為私有財產,統歸生產者私有私享。”四、明確村域土地承包與利用的主體關系在土地國家獨占基礎上,如何推行和設計農村土地基層利用的法律關系?筆者認為,作為國家獨占下農地流轉的基礎—承包關系,總體上應遵循如下基本運行邏輯:其一,農村土地國家獨占下“集體”仍有存在的必要,原因如下:(1)通過經濟性集體組織來統合從事農業發展的成員身份,實現承包主體的組織化,并輔助國家推動基層土地利用關系的發展,降低土地利用的交易成本;(2)通過集體行政組織來輔助政府實現農村居民的公共服務權利,并執行國家在鄉村的政治目的,保持農村的穩定;(3)鄉村長期形成的血緣、地緣關系和基本“三農”生活事實已經使群體集合成為既定的基本事實,集體本身體現的就是一種社群關系。其二,應構筑以土地承包關系為基礎的土地利用方式和利用群體(集體)。中國農村土地利用的基本形式長期以來是以“均包制”的模式實現,承包權雖然在形式上以契約的方式運行,但實質上卻是集體人口的無償均分,事實上已被集體現有成員通過“生不增、死不減”利益固化且分配完畢。而在國家自始至終控制著城鄉土地二元結構的巨大地租差額的經濟目的性以及土地發展權屬于國家所有權權能的事實前提下,在尊重歷史事實和客觀實踐的基礎上,只能構筑對農業用地進行承包為基礎的農村土地利用方式,并建立新的集體經濟組織,明確相應的成員身份和成員權權能。其三,在農村土地收歸國家后,可以由土地權利行使的基層主體—縣級人民政府來行使農村土地的發包權利,與農村經濟組織成員簽訂承包契約,形成以承包關系為基礎的更具廣闊性和容納性的土地利用社群。在這一層關系之余,再由集體經濟組織成員將獲得的土地承包權進行處置,形成對土地使用權進行諸如股份制改革而進行實際經營利用的“經營性組織”。為此,需對“集體”的性質進行集體行政組織、集體經濟組織和集體經營組織的區分,并構筑對應的成員和成員權。五、土地所有權的私權化回溯中國地權結構的演變歷程,從制度變遷角度,體現出強制性和誘致性制度變遷交替互動的特征,即“需求誘致性制度變遷需要強制性制度變遷來完成后期任務,強制性制度變遷也需要需求誘致性制度變遷來進行前期探索,積累經驗。”1.從權利源看,試圖用做實集體所有權的辦法來拯救集體所有權虛化的嘗試,是在假定它是或者應當是一個私權的前提下進行的。但集體產權的演變從來不是以一個真正的私權面目出現的。原因在于:一是土地集體化之前的農民土地私有權利,從來不是市場自發孕育成熟而形成的權利,而是政治運動、暴力革命產生的既得利益;二是土地的集體化本身是一個政治與經濟邏輯混合的社會運動,其以“土地集體化和政社合一”為主要變革內容,以“人民公社、戶籍制度、統購統銷”為三大制度輔助體系,實現了國家對于“三農”關系的掌握和工業化戰略的傾斜配置;三是家庭承包制改革后直至今天,集體所有權的剩余價值依然通過“集體所有權不得直接入市”而被國家實質掌握。集體所有權對于中國地權發展的作用,既包含著