中央與地方關系50年略考：郭為桂 中央與地方關系根植于一個國家的社會體制之中，尤其是一國的政治體制，經濟體制狀況直接決定了中央與地方關系的形態特征。可以說，中央與地方關系是一國政、經體制的結合部。政治體制、經濟體制之間又是相互作用、相互影響的，它們之間的關系，或者說其構架，是變動不居的。這也決定了中央與地方關系的發展變化。正是從這個原理出發，本文把這一問題放在我國50年來社會體制、政經體制構架的歷史變遷的視角之下進行研究。

一、前30年：政經一體化的構架下的中央與地方關系

在現實中，經濟基礎與上層建筑之間的決定作用與反作用原理，表現出豐富的特點。就經濟與政治結合的密切程度而言，大體上表現為政經一體化與政經二元化兩種模式。在我國社會主義改造結束后，就基本確立了蘇聯模式的“高度集權的官僚等級社會體制”，作為這種社會體制的核心是政經一體化的體制構架，它的基礎是作為國民經濟主體的企業的政企不分，企業事實上成了國家政權的附屬與延伸。正是在上述體制背景下，我國頭30年的中央與地方關系，從總體上表現出中央高度集權、地方缺乏必要的自主權和獨立性的格局。當然，這種格局并不是一蹴而就的，更不是一成不變的。下面，讓我們在政經體制構架視角參照之下，分三個階段考察前30年的中央與地方關系。

（一）大區分權（1949年-1952年）

這一階段中央與地方關系的顯著特征是大區分權。解放初期，各地差別極大，國家政權尚未完全建立和鞏固。在此情形下，沿襲了革命戰爭年代各大部隊和中共中央派出機關（中央局）在全國各大區域內實施管理的格局。全國被劃分為東北、華北、西北、西南、中南、華東六大行政區。各行政區身兼二任：既是該區所轄省（市）高一級的地方政權機關，又是為中央人民政府政務院工作的代表機關，享有廣泛的立法、行政和人事權，在管理當地經濟事務方面負有主要責任。中央對省級地方的領導要經過大區這一級。在中央這一層面，1935年遵義會議以后黨中央進行了多次的反對分散主義的斗爭，并在隨后強化了黨的一元化領導，建立了請示報告制度。這些措施極大地提升了黨中央的權威。建國以后，我國政治體制的確立正是以此為基礎的。在經濟上，過渡時期的統一財經工作，即統一財政收支、統一物資管理、統一資金管理，為此后中央的高度集權奠定了物質基礎。

（二）中央集權（1953年-1957年）

從1953年起，我國進人了大規模有計劃的經濟建設時期。在“一五”計劃展開過程中，高度一體化的社會體制形成了，它直接決定了中央與地方關系的格局。1952年底，為了強化統一與集中，中央決定改變大行政區的機構與任務。各大行政區不再作為一級地方政府，只是中央派駐各大區的代表機關，其機構大大精減，職能也相應縮小。1954年，為了便于中央直接領導省市，中央進一步決定撤銷大區一級行政機構。與此同時，中央政府機構的數量與職能快速增加、擴大。1953年底，政務院的部門由35個增加到42個，到了“一五”末期。國務院的部門增加到81個。各部門對各自所管轄事務實行垂直領導，“一竿子插到底”，一個地方、一個企事業單位要面對眾多的“婆婆”，形成了所謂“上面千條線，底下一根針”的“條條專政”模式。中央掌握了關系經濟發展和行政管理命脈的產、供、銷、人、財、物大權。從法律的角度看，由于1954年（憲法）沒有給地方以立法權，地方人大也沒有常務工作機構，本應對同級權力機關和上級政權機關負責的地方政府，實際上只對中央與上級負責，這就為中央的高度集權提供了方便。與中央的權力日益膨脹和不斷滲透相反，地方的獨立性與自主權日漸萎縮。在高度集中的計劃經濟體制與高度集權的政治體制之下，地方逐漸淪為中央政府機構的延伸，淪為中央計劃的執行者與中央向企業發布指令的中介，喪失了作為一級地方政權必要的權力和地位。這種中央與地方關系格局的形成不是偶然的。從根本上說，它是由在我國經濟文化極端落后的國情下追求蘇聯模式的社會主義制度所決定的。這個模式表現在體制上，就是政治、經濟體制的高度集權與政企不分；表現在發展戰略上則是走高積累、優先發展重工業的道路。前者直接決定了中央的高度集權，相應地就貶抑了地方地位作用；后者則表現為，優先發展重工業的戰略與極端落后的國情之間的矛盾，客觀上要求中央高度集權，以便解決重點項目的資金、技術、人才、原材料不足問題。與此同時，一種無形的權威力量的影響也不容忽視：建國之初，中國共產黨人，在全國人民心目中享有崇高的威望。他們當中杰出的領袖、精英，尤其如此。隨著大區的改制和撤銷，原來各大區的主要領導人調往中央，擔任重要多．各地方的主要領導人，大多數是他們的原部下，在這種情況下，他們對執行中央的意志，必定是畢恭畢敬，一絲不茍。（三）統與放的循環（1958年-1978年）很顯然，中央高度集權對于我們這樣一個各地差別極大、經濟規模不斷擴大的大國的高效發展非常不利。對此，黨中央在“一五”末期就向地方放權、提高地方的積極性問題進行探索。從1958年到1975年，中央有兩次大規模地向地方放權的實踐，但都以中央重新收權而告終。l、50年代中后期的嘗試。1956年4月，毛澤東在《論十大關系》一文中指出：“應當在鞏固中央統一領導的前提下，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。”根據這一講話精神，劉少奇在八大政治報告中，周恩來在“二·五”計劃建議報告中，就此問題作了進一步布署。1957年底由陳云主持對上述探索進行具體落實．起草了關于改進工業管理體制、商業管理體制、財政管理體制三個文件，正式規定了下放權力的原則、措施、步驟。可是，1958年“大躍進”方案的出籠，在狂熱的政治氣氛之下，分權改革也走向極端。在極短的時間內，企業管理權、計劃權、基建投資權、物資分配權大幅度下放。各地方隨意提高經濟計劃指標．層層加碼，爭相上馬基建項目，投資極度升溫。很快，惡果就出來了：國民經濟比例下調，經濟秩序混亂，物資匾乏，資金緊張，重復浪費嚴重，人民生活水平急劇下降。面對這種局面，中央從1961年開始，不得不決定把所下放的各種權力重新收回，反對分散主義，強調全國一盤棋。2、70年代初期的嘗試。“文化大革命”的爆發，對經濟建設造成嚴重沖擊。1969年“九大”之后，局勢趨于相對穩定。可是，由于錯誤地認為世界大戰隨時都會爆發，因而要求各地建立獨立作戰的工業體系，建立所謂“工業省’”，展開對“條條專政”的批判，要求實行“塊塊專政”。在實踐中，從1970年6月到9月短短的時間內，把包括鞍鋼、大慶等超級大企業在內的2400多家中央直屬企事業單位下放到地方，并對中央政府機構和人員進行大規模的撤并、裁減。同時，相應擴大了地方的財政、計劃管理、物資分配、商品價格管理和人事管理方面的權限。這些措施無疑加大了地方的責任，調動了地方的積極性。但同樣造成了地區分割，管理混亂，地方無力管理大企業。對此，“文革”結束后兩年，中央又開始收權：強調對鐵路、民航、郵電等部門的統一管理，調整若干企業的隸屬關系，把重點企業收歸中央管理，上收了部分財政、稅收、物資管理權。（四）政經一體：中央與地方關系的癥結。應當承認，在歷次下放權力的嘗試中，地方的職能在經濟領域明顯擴大。但是，也要看到，從總體上放權并沒有突破高度集中的計劃經濟體制框架，高度一體化的社會體制并沒有受到沖擊。另外，50年代末期之后，“縱向放權與橫向分權總是異步進行，而最終卻是縱向權力與橫向權力的同步集中”，高度集權的狀況反而日益強化，不論是橫向上的黨政、黨群、政企關系，還是縱向上的中央與地方、單位與個人關系，都是如此。在此背景下，企業首先面對的是政府，即要么是中央政府要么是地方政府，毫無獨立性可言。當面對的是中央政府時，必定是“條條專政”，地方沒有積極性，企業缺乏效率；當面對的是地方政府時，必然是“塊塊專政”，地區分割，重復建設，盲目投資，經濟秩序混亂。由此造成“一統就死、一放就亂”的局面。可見，只要經濟權力與政治權力還如此緊密地聯結在一起，企業就永遠是插足于中央與地方之間的“第三者”，中央與地方關系就永遠無法走出“統——放”的怪圈。

二、后20年：政經分離過程中的中央與地方關系

二十年的改革開放是一個市場化程度不斷提升的過程。市場經濟的內在品格與運作方式勢必對傳統模式中的中央與地方關系提出合理調適的客觀要求。鄧小平在1980年說：“過去在中央與地方之間分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題。”這就為此后的分權改革奠定了基調：即分權不應局限于以往的行政性分權，更應當進行經濟性分權。這一思想指導下的實踐，客觀上促使我國的社會體制走上政治、經濟日漸分離的這一符合世界歷史潮流的軌道，從而為中央與地方關系的健康發展提供日益廣闊的空間。

（一）經濟性分權與行政性分權（1979年-1991年）

改革從農村一些人，在短短的幾年時間內，原來的政社合一、“一大二公”的社會體制被打破，確立了以家庭聯產承包責任制為主、統分結合的雙層經營機制。這種徹底的政、經分離改革，極大地激發了農民的生產積極性，促進了農村生產力的發展。1984年后，城市改革沿著經濟性分權與行政性分權相結合的路子展開，中央與地方關系發生了一系列變化。（1）在微觀經濟方面，逐步弱化“條條專政”，放開大部分經濟活動，國家指令性計劃的范圍大幅度縮小。流通領域國家調撥的產品、物資只占極小的比重，價格放開由市場調節，政府定價部分到1992年僅有5%。中央直接管理的企業到1985年僅占企業總數的1%。（2）財政體制改革總體上按“包干制”的思想展開，改“一灶吃飯”為“分灶吃飯”，實行了收入包干，致使地方財政收人占全國財政總收人的比重不斷增加，1987年為51.2%，1990年為60%，1992年達到71.3%。(3)基建投資方面，地方的審批權限大幅度提升。結果，在國內投資方面，地方投資成為主體。此外，在外貿、稅收等領域，地方的權限也大幅提高。（4）針對一些地方的特殊優勢，建立經濟特區，開放沿海邊城市；同時，擴大城市政府的經濟管理權限，實行市領導縣體制，增加城市經濟的幅射力度，消除城鄉分割。（5）在政治、法律體制上，進行黨政職能分開，權力下放，給予地方以立法權，中央政府在地方政府人事上的權限隨著地方人民代表大會的健全、選舉法的完善，有所減小。這些措施極大地激發了企業的活力和地方的積極性、自主權。作為其結果之一，我國的社會體制發生了深刻的變化，高度一體化的官僚集權體制被打破，政治權力與經濟權力開始走向分離，社會逐步趨于多元化。中央與地方關系也不例外，傳統單一的中央高度集權的模式，讓位于多元化的、中央集權與地方分權并存的新的格局。也許有人會產生疑問：同樣是分權，前30年與后20年的結果為什么會迥然不同？答案恐怕只能從分權本身去尋找。前面講過，此間的分權是經濟性分權與行政性分權同時并舉，而以前則只注重行政性分權。它由于忽視了企業和地方的獨立性，分權只停留在調整企業的隸屬權、管理權。即使地方擁有了對企業的統轄、管理權，但是計劃權、財權、物權很大程度上仍然操之于中央，分權表現出不徹底性。而改革開放后分權的首要目標是經濟性分權，讓企業獲得自主經營權；同時，地方獲得了前所未有的財權、計劃權、基建投資審批權等等。在企業、地方雙重積極性與獨立性的作用之下，經濟生產活躍，社會體制轉軌，中央與地方關系發生變革，就是自然而然的事了。但是，激流之中必有泥沙。在如此大國、如此短的時間、如此大規模地分權，不可能沒有問題。主要的問題便是出現了所謂的地方主義、“諸侯經濟”，其顯著特征就是各“諸侯”彼此間的貿易封鎖和資源爭奪。一時間，各地關卡林立，障礙重重，“黃麻大戰”、“茶葉大戰”等烽煙四起，此起彼伏。在中央則是財政困難，政令不暢，“有令不從、有禁不止”，“上有政策、下有對策”，由此導致宏觀調控乏力，許多措施每每半途而廢。為什么會出現這種局面呢？我們認為，問題的癥結在于改革的不徹底性。我們已經知道，我國改革所面臨的是高度一體化的社會體制背景。而這種體制本身的轉型絕非一朝一夕之功。更何況，改革所走的是局部的漸進的道路，主要集中于經濟領域，并從體制外圍進行攻堅。這決定了體制轉型只能是自然的歷史過程。因此，此間的分權仍然是在高度一體化的社會體制框架內進行，政治經濟一體化的局面沒有發生根本改變，企業的自主權難以真正地落實。事實上，中央下放給企業的許多權力被地方截留了。這固然與計劃經濟觀念的歷史慣性有關，但更是利益驅動下的一種行為扭曲。因為在財政包干制下，控制了企業，就意味著地方財稅的增加。另外，許多企業在體制轉軌期，適應市場的能力很差，寧可“找市長”而不“找市場”。這樣，分權化的改革客觀上把高度統一的政經一體化分解成許多分散的政經一體化。各個地方在功能膨脹、責任加重的分權改革中。挾著中央所給予的投資決策權、物資調配權、金融控制權等大權，以擴大自身實力（利益）為依歸（在現實政治運作中，這是獲得提升必備的政績），或自行其是，或“繞著紅燈走”，遂產生了形形色色、大大小小的“獨立王國”。它的危害是顯而易見的：企業改革難以真正到位；中央的權威下降；全國統一市場無法形成。出路只有一條，那就是深化改革。但是，改革向何處去呢？（二）政治、經濟二元化（1992年至今）

1992年鄧小平南方講話使人們的思路清晰了，那就是：改革的取向只能是市場化，目標是建立社會主義市場經濟體制。在此思想指導下的一系列改革措施的深人，從體制上，為中央與地方關系發生質的變革創造了條件。這些措施至少包括：（1）改革的目標已經確立。那就是十四屆三中全會提出的建立“產權明晰、責權分明、自主經營、自負盈虧”的現代企業制度。而這樣的企業制度將摒棄非經濟權力對于微觀經濟活動