第五章土地利

用規劃的法律制度

土地是一種相對供不應求的短缺資源。隨著人口的增長和社會經濟的開展，土地面積的有限性和土地需求的增長性之間的矛盾更為突出，正是這對矛盾構成了土地利用和土地管理的主題。18億畝耕地保護面積要作為一個長期目標堅決守住，根本農田“紅線〞不能動，建設用地規模要壓縮，城市開展以內涵為主不要擴張外延等一系列的問題如何圓滿解決，都要靠土地管理的“龍頭〞——土地利用規劃來協調和控制。現實中達不到均衡而出現短缺或過剩,這時需要宏觀政策加以調控。土地利用規劃就是政府用行政和法律手段來協調供需矛盾,到達經濟、生態和社會效益最優。為此，編制土地利用規劃，協調人地關系，組織土地利用，標準人類土地利用行為和活動，就成為實現生存和開展雙重目標的重要手段。土地利用規劃是土地管理職能的必不可少的手段和重要問題。從近年查處的土地違法案件分析，雖然土地違法行為多種多樣,比方,從量大面廣到化整為零;從倒賣土地到侵害農民利益;從低價出讓到拆分批地等等。但有兩大突出表現形式。一為“以租代征〞,二為違反規劃。“以租代征〞也好,擅自調整根本農田位置也罷,抑或是非法占用農用地、根本農田,都共同涉及一個問題,就是違反了土地利用規劃。第一節土地利用規劃概述

一、規劃一般理解規劃是指對客觀事物和現象未來的開展進行超前性的調配和安排。作為名詞，是指規劃所涉及的對象和內容；作為動詞，是指實現規劃目標的方法和過程。二、土地利用規劃的理解土地利用規劃的客觀必要性基于土地面積的有限性與土地需求的增長性。土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的方案和安排，是依據區域經濟開展和土地自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施。協調不同區域不同時空土地供給與土地需求量是土地利用規劃的核心問題。保護耕地是土地利用規劃的重點。尋求符合區域特點和土地利用效率最大化的約束下最正確或滿意的土地利用決策方案是土地利用規劃的主要內容。

土地利用規劃是引導科學合理用地的制度保證從權利上看：規劃是對土地開展權的分配。從行政上看：規劃是對市場失靈的一種糾正。從宗旨上看：規劃是對土地未來利用的控制。從功能上看：規劃是對土地系統結構的優化。從手段上看：規劃是提高決策科學性的手段。從歷史上看：規劃是人類文明用地的產物。三、土地利用規劃的本質四、土地利用規劃的功能最本質的功能是其對土地利用時空未來的導向，即對未來土地資源的分配和時空組織。最大的目標在于遵守四重框架中各項約束條件的效益最大化。四重框架，即自然條件適宜性；經濟可行性；制度可容性；生態系統的平衡性。五、土地利用規劃的任務

區域開展戰略區域開展方案區域規劃根據結合區域生態條件區域自然條件區域社會條件

符合區域特點的土地資源利用效益最大化的土地利用優化體系尋求1、土地供需綜合平衡

土地需求農業用地(耕地、林地及牧草地)需求

非農業用地(首先是工業用地需求，工業是經濟開展最活潑的部門)需求土地供給自然供給經濟供給協調土地的供需矛盾，是首要任務。2、土地利用結構優化

土地利用結構

國民經濟各部門用地面積的數量比例關系

土地利用結構優化的原因

土地利用結構是土地利用系統的核心內容，其變化是經濟結構變化的結果

不同產業用地標準不同,要求合理分配土地資源,尋求最優土地利用結構。在不增加土地投入的條件下,實現土地產出增長。

3、土地利用宏觀布局土地利用總體規劃

確定各部門用地的數量與位置,即確定什么時間,什么部門在什么地方使用土地的數量及分布狀態,并結合土地質量和環境條件加以區位選擇，最終將各業用地落實在土地之上。宏觀調控各業用地。

對不同部門,不同土地類型進行規劃。即各類用地內部合理組織土地利用，如居民點用地、交通、農業用地(耕地規劃、園地、林地等)以便最大限度地提高其產出率和利用率，降低其占有率。4、土地利用微觀規劃(專項規劃或詳細規劃)六、土地利用規劃的內容

規劃的具體內容，因客觀環境條件的差異，其側重點有所不同。但從總體而言，從宏觀到微觀，整體到細部，有以下內容。土地利用現狀分析與評價土地利用潛力分析和土地供給與需求預測土地供需平衡和土地利用結構優化土地利用規劃分區和重點用地工程布局城鄉居民點用地規劃和交通運輸用地規劃水利工程用地規劃和農業用地規劃生態環境建設用地規劃和土地利用專項規劃土地利用費用效益分析和規劃實施七、土地利用規劃的根本原那么

土地有其形成和開展過程,土地構成因素的質和量的不同形成了利用特性不同的土地。

原因各產業部門和用地單位對用地質量有不同要求。

維護社會主義公有制原那么因地制宜原那么土地總需求和所能提供利用的土地總供給持平,根據方案安排的投資和消費需求來估算土地需求量,從土地開發和調整土地利用結構來估算土地的供給量。綜合效益原那么動態平衡原那么

平衡關系常常表現為比例關系,平衡就是按比例安排各部門用地比例關系。如農業用地與建設用地,農業內部用地,建設內部用地之間的比例關系。

上一層次土地利用規劃完成后,才進行下一級土地利用規劃,各層次規劃均對下一級起著控制作用,同時它本身接受上一層次規劃的控制.逐級控制原那么要求:首先進行關系到全局的具有控制作用工程的規劃,如各種用地結構布局,之后再進行土地利用細部規劃。逐級控制原那么七、土地利用規劃體系土地利用規劃體系土地利用規劃法規體系土地利用規劃管理體系土地利用規劃編制體系1、土地利用規劃法規體系

土地利用規劃法規體系是土地利用規劃體系的核心，為土地利用規劃管理和土地利用規劃編制提供法定依據。如?土地管理法?、?土地管理條例?、?土地利用規劃編制審批方法?等，對土地利用規劃給予明確的規定；相關法如?環境保護法?、?城市規劃法?等，涉及土地利用規劃的，也是規劃所要遵循的依據。另外，程序法如?土地利用規劃編制審批方法?等，對土地利用規劃的管理和編制審批程序作出詳細的規定；技術標準如?土地利用規劃編制方法?，對土地利用規劃的編制內容、技術標準等作出詳細的規定。2、土地利用規劃管理體系根據管理學原理，管理是人類為了到達一定目的所進行的有組織的活動，就是通過方案、組織、領導和控制，協調以人為中心的組織資源與職能活動，以有效實現目標的社會活動。土地利用規劃管理體系是指政府為了保障土地利用規劃工作的開展依法建立起來的一套行政管理體制，包括管理目標、機構設置、人員配備、運轉程序、經費保障等多方面的內容。管理體系是保障整個規劃體系良性運轉的關鍵環節。3、土地利用規劃編制體系〔1〕土地利用總體規劃〔2〕土地利用專項規劃〔3〕土地利用控制性規劃〔4〕土地利用詳細規劃第二節土地利用總體規劃

的法律規定一、土地利用總體規劃概念土地利用總體規劃是指在一定區域內，根據國家社會經濟可持續開展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所做的統籌安排和綜合部署，是國家實行用途管制的根底。土地利用總體規劃：按行政區域分為全國、省〔自治區、直轄市〕、市〔地、州〕、縣〔市〕和鄉〔鎮〕五級，即五個層次。全國土地利用總體規劃省級土地利用總體規劃市級土地利用總體規劃縣級土地利用總體規劃鄉（鎮）級土地利用總體規劃二、各級土地利用總體規劃的性質全國和省級土地利用總體規劃屬宏觀控制性規劃，主要任務是在確保耕地總量動態平衡和嚴格控制城市、鎮和村莊用地規模的前提下，將土地資源在各產業部門間和地域間進行調整和合理配置。縣、鄉地利用總體規劃屬實施性規劃，其主要任務是按照上級土地利用總體規劃的控制指標和布局要求，劃分土地利用區，明確各土地利用區的土地用途和使用條件。三、各級土地利用總體規劃之間的關系市〔地、州〕級土地利用總體規劃是介于省、縣級之間的過渡性規劃。上下級土地利用總體規劃須緊密銜接，下級規劃的控制性指標不得突破上級規劃確定的指標；上級規劃是下級規劃的依據和指導，下級規劃應在上級規劃的控制下進行編制；下級規劃是上級規劃的具體化和落實。沒有上級規劃指導的規劃是盲目的規劃，沒有下級規劃落實的規劃是無法實施的規劃。

四、土地利用總體規劃的法律效力第一，它是一項國家措施?土地管理法?規定：“國家編制土地利用總體規劃〞，“下級土地利用總體規劃應當根據上一級土地利用總體規劃編制〞。地方各級土地利用總體規劃是國家土地利用總體規劃體系的組成局部，其編制必須符合全國規劃，并實行逐級控制。第二，它是具有法定效力的規劃中共中央、國務院?關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知?明確指出：“土地利用總體規劃一經批準，就具有法定效力，并納入國民經濟和社會開展五年方案和年度方案，嚴格執行。〞?土地管理法?規定：“土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地〞法律效力主要表達在以下幾個方面：它是審批各類土地利用工程的法定依據根據?土地管理法?的有關規定，預審建設工程用地，批準農用地轉用、土地征用和鄉〔鎮〕建設用地、農民住宅用地，審批土地開發、整理、復墾等工程用地，都必須依據土地利用總體規劃，不符合土地利用總體規劃的各類土地利用工程均不得批準。它是使用土地和開發、整治、保護土地的法定依據。通過土地利用總體規劃，國家確定了每塊土地的用途。城鄉建設、土地開發等各類土地利用活動都必須符合土地利用總體規劃確定的土地用途。沒有編制土地利用總體規劃的地方，不得改變土地現狀用途。它是依法查處違法批地、用地的法定依據。?土地管理法?規定，對違反土地利用總體規劃批準和使用土地的，要分別給予不同形式的處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。土地利用總體規劃也是土地利用動態監測的重要依據。五、土地利用總體規劃的編制準備工作調查研究擬定供選方案組織班子落實經費制定計劃并報批收集整理資料補充調查協調論證組織規劃聽證成果整理驗收規劃實施管理確定規劃目標編制供選方案可行性論證和效益評價六、土地利用規劃與其他規劃的協調?土地管理法?規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會開展規劃……編制土地利用總體規劃〞，更注重整個區域土地利用結構和布局的全面安排。目前現實情況看，城鄉總體規劃與國民經濟開展規劃、土地利用規劃三大規劃間缺乏協調，主要表現在：一是城鄉總體規劃和土地利用規劃對區域社會經濟開展條件考慮不夠；二是城鄉總體規劃與土地利用規劃在用地分類、城鄉建設用地規模的定義上存在差異。因此，事實上，三種規劃之間就存在內容不一致、相互銜接差等缺陷，不利于城鄉開展。解決三種規劃不協調的思路是“三規合一〞。“三規合一〞并不是將三種規劃合成一張圖！主要是指國民經濟與社會開展規劃、土地利用規劃和城鄉總體規劃三個規劃在內容上的協調統一，即統一規劃目標、統一空間管制、統一空間數據，減少各類規劃之間的矛盾，加強各類規劃的相互協調和銜接，實現各類規劃在內容上的統一。同時，加強規劃編制體系、規劃協調機制、規劃標準體系、規劃法規體系等方面的制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。城規與土規的銜接堅持可持續開展戰略，統籌城鄉開展，正確處理人口適度增長、經濟社會穩定開展、資源合理開發利用和保護生態環境之間的關系。這是兩規銜接的根底。1.以需求為目標導向向供給制約并引導需求為目標導向轉變。2.注重開展與保護的關系,以合理用地為核心。3.以本地區資源利用綜合平衡為主，注重土地規劃政策性。4.規劃指標以相對指標為主，以絕對控制指標為輔。“兩規〞銜接具體要點〔1〕“兩規〞要在規劃指導思想、規劃目標、用地規模、土地利用的空間格局等方面相銜接。城市規劃中的城市用地規模應與土地規劃的預測量相一致。〔2〕兩規的在土地分類、建設用地的標準和未來新增建設用地總量等方面也應盡量保持一致，如不能應找出差距，明白原因。〔3〕在規劃編制中，“兩規〞的行政管理機構及所屬的規劃編制單位應加強交流、“通氣〞，甚至可相互滲透，以取得共識。〔4〕新城和城鄉交接帶將是近期開展和建設的重點，同時這里也是“兩規〞在空間上的銜接點。建議“兩規〞協同在此區域開展城鄉協調開展的規劃研究。〔5〕加強規劃法制建設。目前“兩規〞的法律地位存在著差距，應考慮制定土地利用規劃法。我國上輪土地利用總體規劃突出了耕地保護的主題，提出了耕地總量動態平衡目標。但是，一些地方政府在制定本地區專項規劃時，隨意突破規劃的現象比比皆是，或隨意擴大建設用地規模，占用耕地甚至根本農田；或調整用地布局，躲避占用根本農田；或設法在其他地類上“挖潛〞，進行地類置換，為增加建設用地指標預留空間。例如，某城市現有城區面積200平方公里，卻規劃在不到20年時間內把主城區用地面積擴大到1103平方公里；一個山區縣城在規劃中明確要在“十一五〞期末將縣城面積由現有的3.5平方公里擴建到30平方公里，并將縣城周邊肥沃的盆地棄耕，圈起圍墻。這樣的規劃嚴重違背了土地利用總體規劃，實施這樣的規劃所占土地必然是違法占地。土地利用總體規劃到底應圍繞城鎮規劃做規劃，還是應突出耕地保護做規劃？當然應該是后者。但實際情形往往是：在協調土地利用規劃和其他規劃的矛盾時，尊重已有專項規劃，調整土地利用規劃。這嚴重影響了土地利用規劃的權威性和科學性。國務院2004年“28號文件〞提出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤〞。“掛鉤〞制度對推動我國土地整理事業、確保耕地總量動態平衡起到了積極作用。但很多地方利用“掛鉤〞制度做文章，如抓住規劃修編的契機，把土地開發、整理和復墾潛力折算成耕地，劃為根本農田，并折抵成建設用地指標，能否實現或實現多少卻是未知數。“十一五〞規劃出臺后，各部委以及相關部門紛紛從本行業的角度出臺了相關規劃，如果把這些規劃匯總起來，用地需求驚人。如當前國家規劃的高速公路總體上已經超過了美國，如果加上省級高速公路，可能比美國加上德國的總和還要多。農業部門提出未來需要20億畝耕地，林業部門提出要42億畝林地，目前根本無法滿足。城市規劃也在迅速膨脹。按照現在統計的城市規劃預測相加，十五年后中國的城市人口將達30億，如果按照這個數計算，各地用地的要求無論如何沒法滿足。這就需要各部門、各地、各行業之間統籌協調。規劃的實質就是統籌協調。但當前土地利用規劃修編過程中面臨的統籌協調，涉及到上下層級的協調，還有部門之間的協調。這就涉及到各部門所有的規劃和土地規劃的銜接問題，如果不銜接，這個規劃想做好是不可能的。七、土地利用總體規劃的審批?中華人民共和國土地管理法?第二十一條規定，土地利用總體規劃實行分級審批。如鄉〔鎮〕土地利用總體規劃土地利用總體規劃由省級人民政府審批，也可由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府審批。?廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉方法?第十四條，鄉(鎮)土地利用總體規劃經縣級人民政府審核同意，由省人民政府授權的地級以上市人民政府批準。八、土地利用總體規劃的實施無論是土地資源的配置，還是土地使用權的分配，都牽涉有關部門和土地使用者的切身利益。各級土地利用總體規劃確實定目標，都通過鄉〔鎮〕級規劃表達出來。因此，鄉〔鎮〕級土地利用總體規劃的至關重要！鄉〔鎮〕土地利用規劃經依法批準后，鄉〔鎮〕人民政府應當將規劃目標、規劃期限、規劃范圍、地塊用途、批準機關和批準日期等，在本行政轄區內予以公告。鄉〔鎮〕土地利用總體規劃為什么要公告？國家通過土地利用總體規劃確定土地用途，實際上就是通過規劃將土地資源在產業間和部門間進行合理配置，這種配置要通過鄉〔鎮〕級土地利用總體規劃來表達。國家通過土地利用總體規劃確定土地用途，實際上也就是確定土地的農用地使用權和建設用地使用權，農地只能農用，國家通過土地利用總體規劃將這兩種不同的使用權在土地使用者之間進行分配。這種分配也要通過鄉〔鎮〕土地利用總體規劃具體表達。公告的目的是讓有關部門和土地所有者、土地使用者知道規劃的內容，以便遵守和落實。同時，也有利于社會公眾對規劃執行的監督，使土地用途管制真正落到實處。

違反了土地利用總體規劃，將承擔相應的法律責任！?土地管理法?第73條規定，在買賣或者以其他形式非法轉讓土地的違法行為中，有違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期撤除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。?土地管理法?第76條的規定，在未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的違法行為中，有違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，承擔上述同樣的法律責任。?土地管理法?第78條的規定，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，其批準文件無效，對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。此外，?刑法?第342條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處５年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處分金。第410條規定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征用、占用土地，情節嚴重的，處３年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處３年以上７年以下有期徒刑。2021年6.1實施的15號令的相關規定15號令是三部委〔監察部、力資源和社會保障部、國土資源部〕面對嚴峻的土地違法形勢，特別針對土地違法主要政府主導的情況，如何完善機制，保證措施落實的背景下，根據我國?土地管理法?、?行政監察法?、?公務員法?、?行政機關公務員處分條例?及其他有關法律、行政法規，制定并于2021年6.1實施的?違反土地管理規定行為處分方法?。該方法是一部專門針對國家公務人員，追究其違反土地管理規定行為責任的規章。15號令第六條規定：行政機關及其公務員有以下行為之一的，對有關責任人員，給予記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分：1.不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的；2.通過調整土地利用總體規劃，擅自改變根本農田位置，躲避建設占用根本農田由國務院審批規定的；3.沒有土地利用方案指標擅自批準用地的；4.沒有新增建設占用農用地方案指標擅自批準農用地轉用的；5.批準以“以租代征〞等方式擅自占用農用地進行非農業建設的。

案例：某單位未經批準占地建設案

某單位在某村村委同意下，于1999年10月14日與其村第七經濟合作社簽訂土地承包合同，約定將面積為9畝的土地承包給該單位作為開展工農副業生產和建設汽車教練場，租期為38年。租金由第七經濟社按每年每畝250公斤稻谷價格計算。2007年1月1日該單位又與該村第三經濟合作社簽訂土地承包合同，約定將面積為10畝的土地承包給該單位開展工農副業生產和建設汽車教練場，租期為32年，租金由第三經濟社按每年每畝250公斤稻谷價格計算，每十年遞增25公斤。據現場勘查，該單位兩宗用地實際使用土地面積共為20.5畝，其中根本農田18.97畝。某單位在2000年－2007年期間為興辦駕校，未經批準占用土地，在沒有辦理征地報批和報建手續情況下對上述二塊土地進行填土、鋪設水泥地面及建設一棟二層辦公樓，破壞了根本農田18.97畝，無法恢復土地原貌。請問：〔1〕本案中某單位和某村村委的主要問題是什么？〔2〕他們應該承擔什么樣的法律責任？〔3〕此案法院最終將作如何判決？分析：某單位在未依法辦理農用地轉用審批手續的情況下、未經批準占用土地進行建設的行為已違反了?中華人民共和國土地管理法?第43條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地〞；第44條建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續〞；第45條“征用根本農田的，由國務院批準〞以及?中華人民共和國農村土地承包法?第8條“農村土地承包應當遵守法律、法規、保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經批準不得將承包地用于非農建設〞的規定。其行為屬于“以租代征〞即通過租用農民集體土地進行非農業建設。經查該用地不符合土地利用總體規劃。某村第七經濟合作社及第三經濟合作社將農民集體土地出租給某單位進行非農建設的行為違反了?中華人民共和國土地管理法?第63條“關于農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設〞以及?中華人民共和國農村土地承包法?第8條“農村土地承包應當遵守法律、法規、保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經批準不得將承包地用于非農建設〞的規定。國土部門根據?中華人民共和國土地管理法?第81條的規定，對某村第七經濟合作社作出以下行政處分：限期改正土地非法承包合同；沒收非法所得18000元。對第三經濟合作社作出以下行政處分：限期改正土地非法承包合同；沒收非法所得2625元。國土部門根據?中華人民共和國土地管理法?第74條及?中華人民共和國農村土地承包法?第60條的規定，對某單位做出以下行政處分：撤除違法用地上的建〔構〕筑物；處以33.8萬元〔按30元/平方米計〕罰款；實施復耕，恢復土地原貌。根據?最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律假設干問題的解釋?第3條規定：違反土地管理法規，非法占用耕地改做他用，數量較大〔非法占用根本農田五畝以上〕，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第342條的規定，涉嫌非法占用耕地罪，該案已移送司法機關處理，追究當事人的刑事責任。第三節城鄉規劃法2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過?中華人民共和國城鄉規劃法?〔以下簡稱“城鄉規劃法〞〕，國家主席胡錦濤簽署主席令予以公布。城鄉規劃法自2021年1月1日起施行，?中華人民共和國城市規劃法?同時廢止。從“城市〞到“城鄉〞，一字之變，

意味什么？從城市規劃法到城鄉規劃法，一字之差，意義深遠！1989年12月七屆全國人大常委會通過的?城市規劃法?和1993年6月國務院發布的?村莊和集鎮規劃建設管理條例?是就城市論城市、就鄉村論鄉村的規劃制定與實施模式，使城市和鄉村規劃之間缺乏統籌協調，銜接不夠，已經不適應我國經濟社會迅速開展的新形勢。?城鄉規劃法?把總體規劃分為城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃。鄉鎮和村莊首次被列入規劃范圍內，顯而易見，這證明規劃要覆蓋城鄉，打破城鄉分割步入統籌規劃。?城鄉規劃法?主要有五大特點一是更加注重城鄉統籌，強調城鄉一體化；二是更加注重規劃的嚴肅性，禁止任何單位和個人隨意改變規劃；三是更加注重民權民意；四是更加注重保護資源；五是更加注重監督檢查。比照?城市規劃法?，?城鄉規劃法?最大的不同是強調城鄉統籌，最顯著的進展是