書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟。書山有路勤為徑，學海無涯苦作舟。第第頁寧夏農村環境連片整治考察報告農村環境連片整治對策分析

——以遼寧省農村示范點為例

【關鍵詞】

農村環境連片整治政府治理國外政策

【摘要】

近年來，我國農村環境日益惡化。本文以遼寧省農村為例，分析了在農村環境連片整治示范工程實施過程中存在的主要問題：①沿河治理的模式存在局限性②環保部門與基層政府分工不合理③基層政府財政為難④政策執行缺乏后續有力度和長效機制。并針對上述問題提出了一系列解決對策。

一、情況介紹

（一）政策背景

近年來，中國農村環境問題日易突出，表現為點源污染與面源污染共存，生活污染和工業污染疊加，各種新舊污染相互交織；工業及城市污染向農村轉移，危及農村飲水平安和農產品質量平安；一些農村環境問題已經成為危害農民身體安康和財產平安的重要因素，制約著農村經濟社會的可持續開展。

胡錦濤總書記在十七屆三中全會上的講話明確指出了到年農村改革開展的根本目標任務。其中，資源節約型、環境友好型農業生產體系根本形成，農村人居和生態環境明顯改善，可持續開展能力不斷增強作為重要內容被寫上日程：

改革開放30年以來，中國特色社會主義偉大實踐帶來了經濟開展的累累碩果。但是，經濟開展的同時，農村所面臨的環境問題卻日趨嚴重而環境問題直接制約著我國農村能否真正走上“生產開展、生活富裕、生態良好”的文明開展道路。

國家對農村環境治理問題高度重視。國務院于年7月召開了全國農村環境保護工作電視電話會議，決定開展農村環境綜合整治；中央財政為此設立了專項資金。年2月，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳轉發環境保護部等部門〈關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題的實施方案〉》（國辦發〔〕11號，以下簡稱“《實施方案》”），對開展農村環境綜合整治做出了明確部署。?年，中央財政安排了15億元農村環保專項資金，支持全國多個村莊開展農村環境綜合整治，地方各級人民政府積極整合各類資金，各級財政累計投入達50億元，約1300萬農村居民從中直承受益。

（二）環境現狀

遼寧省的農村環境宏觀上分為點源污染與面源污染，點源污染指有固定排放點的污染源，如工業企業排污；而面源污染那么沒有固定的污染排放點：

根據遼寧省調查的14農村污染物的來源和特性分析，遼寧省農村生態環境面臨的問題主要有農村的面源污染.農村的點源污染和農村生態環境的破壞三大類。

1.農村的面源污染，農村的面源污染是指農村地區在農業生產和居民生活過程中產生的.未經處理的污染物對水體、土壤和空氣及農產品造成的污染，具有位置、途徑、數量的不確定性、隨機性、分布范圍大與防治難度大的特點；主要來源于兩方面：

①農業生產的污染，主要指不合理使用化肥、農藥、農用薄膜等化學品及農業生產廢棄物綜合利用率低造成的環境污染、農用化學品的大量使用、施肥構造不合理和施藥不當，不僅嚴重污染土壤，通過農田徑流加重水體的有機污染和富營養化，而且還通過受污染農產品的銷售直接威脅到城鄉人民群眾的身體安康。

②農村生活對農村環境的污染。主要指村鎮等農村聚居點的根底設施建立因缺乏規劃和環境管理滯后造成的生活污水、生活垃圾污染。

2.農村的點源污染。主要指城鎮企業和鄉村集約化養殖場因布局不當、污染治理不力帶來的污染，城鎮工業污水和農業垃圾向農村地區轉移的趨勢進一步加劇。城鎮工業與鄉村畜禽飼養業具有污染點多面廣、排污種類多濃度高的特點，因而其污染對農村環境造成了嚴重危害。

3.農村生態環境的破壞。主要指農村地區存在大量掠奪式的采石開礦.挖河取沙、毀田取土.荒坡墾殖、圍湖造田、毀林開荒等行為，造成了對生態系統功能的嚴重破壞一些由城市遷移到農村的國有大中型企業.為了減少本錢沒有建立相應設施處理工業垃圾和污水.給當地農村造成了嚴重的水土污染。農村生態環境的破壞，不僅影響到我國農產品品質的進一步提升，制約了農業生產力的可持續開展，而且不利于廣闊農民群眾生產生活條件的改善與提高其中，面源污染比點源污染的范圍更廣泛，不確定性更大，成分和過程更為復雜，也更難以控制。

（三）治理現狀

為進一步推進遼寧省農村環境連片整治工作深入開展，遼寧省政府日前在撫順市召開全省農村環境連片整治示范工程現場經歷交流會。遼寧省常務副省長許衛國出席會議并作重要講話。遼寧省環境保護廳廳長王秉杰通報了全省農村環境連片整治工作的進展情況并對下一步工作進展了布置。遼寧省將對工程開展情況實行月通報，年的工程要求在6月底前完成，最遲也要在7月底前完成；年工程必須在11月底前完成。對不能按時完成任務的地區，省里將核減下一年度投資。—年，國家和遼寧省將投入21.25億元集中解決農村環境問題，共涉及遼寧省7個市的21個縣（市）區，惠及424個村。針對農村環境污染的實際，遼寧省專門出臺了《遼寧省農村環境綜合整治示范工程技術指南》。經過一年的實踐，已經初步形成了六大模式：一是生活垃圾村收集一鎮轉運一縣處理的城鄉一體化模式；二是生活垃圾分類一制燃氣、沼氣的就地處理和資源化模式；三是在城鄉接合部修建污水收集管網，農村與城市共用污水處理廠模式；四是分散村屯生活污水排放系統（邊溝）加氧化塘處理模式；五是畜禽糞便大型沼氣資源化利用模式；六是畜禽糞便區域有機肥廠處理模式。

（四）成果收益

3年前，即年5月19日，遼寧省和財政部、環境保護部簽訂了《農村環境連片整治示范工程協議》，標志著遼寧農村環境連片整治示范工作正式啟動。如今，經過全省上下的共同努力，遼寧成效顯著，已初步探索出我國北方地區農村環保工作的新路子。

中央對遼寧開展農村環境連片整治的示范作用寄予極大厚望，讓遼寧大膽嘗試、率先突破，力爭早“出成效、出經歷、出模式”。在為期3年的農村環境連片整治示范工程建立中，遼寧開展優質工程、惠民工程和廉潔工程并努力全部完成試點任務，開創出農村環保工作的嶄新局面。

根據國家關于示范區域選取的要求和原那么，遼寧確定的示范區域為：以大伙房水庫及輸水工程周邊地區為重點，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市，其中要優先解決大伙房水庫及輸水工程周邊地區的撫順和本溪（桓仁）地區的突出環境問題。

遼寧在選擇連片整治示范區域上遵循扶強不扶弱的原那么，因為農村環境連片整治工程不是扶貧工程。為此，遼寧堅持如下選擇：一選工作有根底的，通過資金扶持較容易見成效的；二選工作有積極性的，當地干部群眾有強烈整治愿望的；三選領導班子能力強的，能夠強有力地組織工程實施的。而且，對已選區域也要視工程實施過程中的具體情況及時調整，以確保出成效、出經歷、出模式。

為保證早“出成效、出經歷、出模式”，遼寧根據工程所處的區域、重要程度和模式，

采取了“三個一批”措施，即省里抓一批、市里抓一批、縣里抓一批。在資金方面給予重點考慮和支持，明確模式、效果、時限，強化指導與督察，重點推進，為遼寧乃至北方地區探索出連片整治工程示范經歷。經遼寧省環保廳和省財政廳研究，確定了沈陽市蒲河流域的新民和遼中片區、撫順市撫順縣的社河和大伙房水庫周邊片區、鞍山市的海城河源頭片區、本溪市的桓仁水庫片區和盤錦市雙臺河入海口的盤山縣片區以及100個村莊為省抓重點。3年里，遼寧有效利用中央補助及省配套獎金20余億元（不含市縣級籌措資金），實行整村推進和連片整治，有效解決農村環境根底設施薄弱問題，一些有突出環境問題的村莊也得到有效治理，最后將根本解決遼寧農村環境“臟、亂、差”問題。

二、存在的問題

（一）沿河治理的模式存在局限性

遼寧省的農村環境連片整治主要沿河開展，對省內個市、區、縣境內的河流進展治理，并對河流流域內的村落進展治理。在我們走訪的遼中縣及撫順市，主要以蒲河和大伙房水庫為治理重點，并以點帶面治理沿流域村屯。選取的治理水域多為大型的河流、水庫，而我省境內的符合大流量要求的水域并不多，相反，農村的小溪、小河卻數量龐大。但是這些小面積水域由于不符合治理根底指標而被排除在外，相對于大流量水域，小流量水域無論在防污還是在自我凈化方面都明顯處于劣勢，因而，真正污染嚴重的小流量河流及其流域得不到有效治理成為沿大河流治理的方針的副作用之一。

另外，大河流域內的村鎮的政體經濟水平均高于其他地區的村鎮，沿河治理的方針使得大量資金、技術、根底設施等流向原本就相對富裕的地區，從而導致真正污染嚴重、資金缺乏、地處偏遠的農村的環境得不到及時有效地治理。

（二）環保部門與基層政府分工不合理

本次農村環境連片整治由財政部、國家環境保護部發起。在地方主要表達在由省、市、區、縣一級的環保部門直接組織并領導整治工作。從環境整治工作中的工程建立工程招標到垃圾箱、拖車、叉車等設備的采購，均由環保部門直接領導并進展，鄉、鎮政府及村委會不參與前期工作。因而使得在一些工程設備的使用過程中，出現的工程質量以及設備的售后效勞問題成為了基層政府的負擔。同時，“使用——采購”相別離的模式雖然在一定程度上降低了腐敗發生的可能性，并且提高了效率，但是這種機械化的配給方式卻在一定程度上造成了資源的浪費和資源配置的不合理，使得局部工程脫離農村實際情況。

環保部門負責采購、建立，村鎮一級政府負責使用和后期維護的模式，造成了兩機關的權力重疊和權利真空。一方面，權力重疊導致資源的浪費和資源配置的不合理；另一方面，權利真空使得基層政府在根底設施得的運行和設備的維護上很難直接向提供主體張張權利。

（三）基層政府面對財政為難

連片整治的工程除了國家、省市的財政補貼外，還需要地方政府的財政支持，但是我國目前的現狀是：省市一級有獨立的財政收入，到了縣級已經到達了為難的境地，到了基層政府如鄉鎮一級已是十分困難（除極少數農村外）。上級財政及環保部門只負責購置的設備和建立的工程，但是基層政府卻要承擔后續的大筆費用，如設備維護、人員培訓等，而這筆支出是不被列入大政策支出之中的。

因此，當政策真正執行到受益者的階段，往往給基層政府本就困難的財政雪上加霜，使得如此意義深遠的惠民政策難以取得預期效果，更造成設備的閑置、資源浪費、擺設工程等問題。

（四）政策執行缺乏后續力度和長效機制

農村環境整治作為一項政策，其在執行過程中缺乏制度化的長效機制的保障。我國農村

環境保護起步晚、環境管理體制未建立的現實情況導致基層政府在相關領域的認識和工作處于真空狀態以及農村居民缺乏環境保護意識。農村環境連片整治作為一項未形成機制的政策，其在執行過程中勢必會受到地方政府的層層打折，而其有沒有明確的監視管理和后續檢測體制，從而使該項政策的持續性難以保障，進而導致其惠民程度大大降低。

三、對策分析

（一）積極探索農村環保整治運行維護的長效機制

1.建立健全農村環境管理體制。農村環保設施運行維護機制的形成首先要有相應的環境管理的體制作保障。由于我國農村環境保護工作起步較晚，農村環境管理的體制還未建立起來，現階段可在這方面做一些有益的探索：（1）建立縣、鄉鎮兩級環境監管體制，在每個鄉鎮政府明確一名副職分管環保工作，并至少配備一名行政編制的環保專職干部，重點鄉鎮設立環保派出機構，偏遠或經濟不興旺的鄉鎮可兩（多）鎮設一個環保派出機構，工業企業比較集中或者區域開發程度較大的村可安排專人負責環保工作等；（2）實行農村環境保護目標責任制度，如縣黨委、政府與鄉鎮簽訂農村環境保護目標責任書，將農村環境保護作為考核鄉鎮政績的重要內容等。

2.加強農村環保人才隊伍建立。目前，大多數地區農村環保專業技術人員稀缺，直接影響了農村環保工作的有效開展，應強化人員培訓，培養農村環保專業技術人才，逐步建立起一支能夠適應農村環保工作的人才隊伍。

3.多渠道解決農村環保資金。整合資金，重點突破。近年來，由于國家“三農”政策的相繼出臺，各類涉農資金逐漸加大，農村建立資金也得到突飛猛進的增長，各級政府要充分發揮統籌協調的作用，著力整合各類資金，合力攻堅，爭取資金效益的最大化。同時，在工程安排時，嚴格按照規劃安排工程，力求少花錢、多辦事，讓群眾在看得見、摸得著、受益多的變化中，理解支持農村環境保護工作。

4.全民參與，強化監管。通過農民喜聞樂見的方式，推進環境保護知識進村入戶，開展環境保護宣傳和技能培訓，增強農民群眾的環保意識，引導廣闊農民積極參加農村環境綜合整治。同時環保部門還應不斷完善農村環境監管體系，形成嚴密的監管網絡。

（二）制定“征補共治”型農村環境政策

一直以來，百姓心中總是認為，環境治理理應政府負全部責任，所有的財力、物力、人力均應由政府負擔。其實不然。環境問題人人有責。所以筆者建議制定“征補共治”型環境政策。

“征補共治”型農村環境政策，是指地方政府向農民征收環境費，作為環境治理費用的一局部，再從財政中提取一局部，共同作為農村環境治理費用，根據村莊環境特點，選取一些典型村莊，主要以獎勵或補貼的形式，以提高農村環境治理效果的環境政策。這種政策手段將政府的環境管制與農民參與相結合，以第三方效果評價為紐帶，形成多方主體協作治理環境的構造框架。“征補共治”型農村環境政策是在中國實施的“以獎促治，以獎代補”農村環境政策根底上的一種探索。其中，“征”是指縣、鄉、村級政府采取定期對村民直接收取環境費，包括垃圾處理費和污水治理費，或合并為環境衛生費；農民參與是以出工等方式參與可量化的公共治理行為；“補”包括獎勵和補助2局部，獎勵是指縣、鄉級政府對環境治理效果好的村莊進展定期物質和精神獎勵，補助是針對村莊環境的公共治理工程和治理行為進展補貼，也可以獎補合并，也可先獎后補或以獎代補。第三方評價是指環境學會（協會）的非政府組織ngo和公眾共同對環境治理進展定期和抽查方式的公正評價的過程。

（三）借鑒外國立法經歷，加強環境整治法制保障。

1.日本有關農村環境的相關政策法律

日本自20世紀70年代以來開場重視農業環境保護問題，提倡開展循環型農業，制定了一系

列農業環境保護法律法規，如《推進循環型社會形成根本法》、《農藥取締法》、《土壤污染防止法》等，有效推動了農村環境保護工作的開展;90年代后，為進一步促進環保型農業開展，又相繼發布了《有機農產品蔬菜、水果特別標志準那么》、《有機農產品生產管理要點》、《有機農產品及特別栽培農產品標準》等。在畜禽糞便污染防治方面，日本先后制定了《廢棄物處理法》、《防止水污染法》和《惡臭防治法》等7部相關法律，在《防止水污染法》中對不同養殖規模做出了相應的規定和要求。

2.美國有關農村環境整治的相關政策法律美國的農業污染防控主要集中于水污染方面。美國各級政府（聯邦政府、州政府和地方政府）累計出臺了數百條有關保護水質的法律和法規，采取了一系列政策進展水質控制，如《水質量法案》（1965）、《聯邦水污染控制法案》（1972）、《清潔水質法案》（1977）等。隨著面源污染的日益嚴重，1987年修訂的《水質量法案》要求各州制定實施方案，以控制農村非點源污染［1］。1947年，由美國國會制定的《聯邦農藥、殺真菌劑和滅鼠劑法案》是美國防止水污染中有毒有害物質的一部重要法律，這一法律授權美國環保總署（usepa）對農藥的使用加以控制。

目前，我國出臺的有關農業污染防治和農村環境保護的法律共有20多部，國務院及各部委公布并實施的相關行政法規和規章有數十部，這些法律法規和政策雖然對我國農村環境保護工作的開展起到了一定的促進作用，但在農村環境污染治理、水土流失治理，特別是針對當前急需解決的農村飲用水平安問題和以農村生活污水、生活垃圾、畜禽糞便隨意排放導致的水污染及農藥、化肥的大量使用導致的土壤污染為特征的農村面源污染及其防治問題，尚缺乏相關必要的能夠有效發揮作用的法律法規和實施方法。鑒于此，結合現階段我國農村面臨的突出的環境問題以及現有政策體系的缺乏，筆者認為，我國應制定相應的農村環境整治政策。如以下幾個方面：①是結合農村環境污染特征和生態建立要求，建立和補充現有國家法律中缺失的相關法規、條例，主要有《土壤污染防治條例》、《農藥經營使用管理規定》、《生態補償條例》等;②是制定和完善農村生態環境保護的環境標準，如《農村工業廢水、廢氣及固體廢棄物排放標準