WTO機制下的碳關稅探析“碳關稅”是指對未采取相應溫室氣體減排措施的國家進口能源密集型和碳密集型產品征收的二氧化碳排放稅。[1]2009年美國眾議院通過的《美國清潔能源與安全法案》授權美國政府從 2020年起，對未達到美國碳排放標準的外國產品征收高額關稅， 即所謂的“碳關稅”。 2010年美國提交參議院討論的《清潔能源工作和美國電力法案》則規定了“邊境調節”措施自 2025年生效。在聯合國氣候變化談判中，碳關稅常被稱為“邊境碳調整”或“邊境稅調整”。 [2]然而，碳關稅一經提出，便引發了碳關稅是否合法的爭論。本文僅從WTO視角分析碳關稅的本質及其合法性， 并提出我國的應對策略。一、碳關稅的本質是邊境調節措施全球變暖所引起的氣候變化已經成為備受國際社會關注的議題，如何減少大氣層中以二氧化碳為主的溫室氣體含量，已經成為全人類共同面臨的一個極其嚴峻的課題。國際社會先后于 1988年和1997年達成了《聯合國氣候變化框架公約》 、《京都議定書》等國際條約。基于誰污染誰治理的原則，對于增加大氣層溫室氣體濃度負有主要責任的工業化國家，承擔主要的減排責任，即“共同但有區別的責任”原則。依據該原則，公約要求工業化國家在承諾期內將溫室氣體排放量從1990年的排放水平平均降低大約5.2%，而發展中國家暫時不承擔減排份額。然而，《京都議定書》存在著諸多嚴重缺陷。許多承諾國家的溫室氣體排放量都遠遠不能完成任務。作為溫室氣體最大排放國之一的美國拒絕簽署《條約》 ，不愿意承擔減少排放額度的義務。發達國家一方面不愿意承擔減排義務，而另一方面又總是試圖模糊發達國家與發展中國家“共同但有區別的責任”原則，碳關稅正是在此訴求下炮制出來的。他們所謂的法理依據是 :一些企業或個人在其經濟活動中排放了大量的溫室氣體，導致氣候變化，引起嚴重的環境問題，但這些企業或個人并沒有對此進行補償。為了糾正這種經濟上的負外部性，需要內化這些環境成本，按照“污染者付費”的原則采取一些措施，促使環境破壞者為自己行為造成的后果負責，將環境成本內化到其經濟活動中去。其主要采取了溫室氣體排放的國內稅收機制，對國內碳密集型產業征收“碳稅”。因國內稅收機制的運用將會增加發達國家國內碳密集型產業的生產成本，如果發展中國家不采取類似措施，那么發達國家的相關產業在國際貿易中將處于劣勢。因此，為了給國內碳密集型產業創造“公平的競爭環境”，并防止這些產業轉移到沒有采取減排措施的國家，造成“碳泄露”， [2]發達國家選擇在邊境采取貿易措施， 對進口產品，根據其含有的二氧化碳或產品生產過程中排放的二氧化碳，按比例征稅；同時，對其本國出口的含有二氧化碳的產品，進行免稅或退稅，這種邊境貿易措施即為碳關稅。所以，碳關稅本質上不是關稅，而是一種邊境調節稅。他們的法理依據是美國國內產品既然征收了“碳稅”，就有必要對來自未承擔溫室氣體減排責任國家的進口產品在邊境采取貿易措施，通過“碳關稅”增加成本，為其本國國內相似產品創造“公平的競爭環境”。邊境調節稅是對進口產品征收的一種費用，等于國內相似產品承擔的稅收，是進口國對進口產品施加的國內稅的一種調整。我們應當承認，邊境調節稅措施本身是符合 WTO體制的。GATT第2.2（a）條規定：一國可以征收對于同類國內產品或對于用于制造或生產進口產品的全部或部分的產品所征收的，與第3.2條的規定相一致且等于國內稅的費用。由此可見，GATT允許締約方在不違背國民待遇的基礎上對進口產品征收與其國內稅等值的費用。 但是，GATTOOOOO種國內稅可以實施邊境稅調整。一般說來，國內稅可以分為兩種類型：對產品征稅 （間接稅 ）和對生產者征稅 （直接稅 ）。從GATT第2條、第3條和第6條的規定看，能夠進行邊境調節的稅收只適用于間接稅。因為間接稅能夠反映在產品的價格中并最終轉嫁給消費者負擔。對間接稅進行邊境稅調整可以體現一種公平競爭，使出口產品和進口產品能夠處于平等地位。 [3]那么，美國的“碳稅”屬于邊境調節稅的范圍嗎?1979年GATT《補貼與反補貼措施守則》附件 (h)規定征或退補對于出口品生產的物品或勞務所征收的有限分期

累進間接稅，但免征或退補間接稅范圍限于構成最終制成品全部或一部分的投入物。 1994年WTO的《補貼和反補貼措施協定》對1979年的《補貼與反補貼措施守則》附件

圍進行了擴大，不僅允許成員對出口產品生產過程中的投入

所征的稅進行邊境稅調整，而且對出口產品在生產過程中消

耗掉的原材料、能源、輔料等所征的稅也可以進行邊境稅調

整。該協定附件2“關于生產過程中投入物消耗的準則”的

解釋是：“生產過程中消耗的投入物為生產過程中使用的物

理結合的投入物、能源、燃料和油以及在用以獲得出口產品

過程中所消耗的催化劑。”所以，可以進行邊境稅調整的是

對那些已經轉化到了最終產品的原材料、 消耗的能源、油、催化劑征收的間接稅，而對那些沒有轉化或合并到最終

產品中的原材料所征收的間接稅是不能進行邊境稅調整的。

“碳稅”的稅基是化石燃料燃燒中釋放的二氧化碳及產品

生產過程中排放的二氧化碳，而二氧化碳并沒有轉化或合并

到最終產品中去。簡而言之 ,碳關稅是針對美國國內產品征收的“碳稅”進行邊境稅調整的規定，而其國內的“碳稅”

并不涵蓋在WTO的邊境稅調整范圍內。二、碳關稅的征收違反了 WTO00:可以免(h)項范燃料、(一口碳關稅的征收違反了 WTOOOOOO將碳關稅放在WTO體制內分析，不難看出美國對 WTOO本原則的違反，而正是這些基本原則構成了 WTO多邊貿易制度的基石。首先，關于非歧視原則。碳關稅若作為國內稅收調節措施適用，則必須適用 GATT第3條“國內稅和國內法規的國民待遇”。美國該法案對其國內產業實施排放限額制度，但大多數初始排放配額是免費分配的，而對來自外國的產品卻強制要求購買排放配額，必然違反“國民待遇”原則；GATT第1條“普遍最惠國待遇”既適用于國內措施， 也適用于邊境措施。現今碳足跡、碳捕捉等技術的不成熟性和各國環保措施、減排義務的不平衡性也難以保證美國在評定特定產業部門的年度能源或溫室氣體濃度、發展程度、占全球碳排放量的比重等標準方面的精準性和公平性，最惠國待遇原則也很難保障。其次，關于對發展中國家成員的特殊和差別待遇原則。 [4]碳關稅條款顯然沒有考慮發展中國家在經貿方面的特殊需要和環保技術的實際情況，該技術法規、標準及評定程序顯然會給發展中國家出口產品造成巨大障礙。(二口碳關稅的征收不符合 GATT第20條“一般例外”GATT第20條是關于“一般例外”的規定。 在第20條列舉的各項例外中，與氣候措施相關的是( b)項“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”，以及(g)項“與保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施”。根據WTO爭端解決實踐，主張GATT第20條例外的一方，必須證明碳關稅符合( bOO(g)□,并且滿足第 20條序言的要求，即“不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段，或構成對國際貿易的變相限制”。.碳關稅的征收不符合第 20條(b)或(g)項條件。美國標準汽油案專家組報告已確認清潔空氣是可用盡的自然資源。在此基礎上，碳關稅是否符合( bOOO g)項的關鍵是，是否為保護人類、動物或植物的生命或健康所“必需”，或者與保護可用盡的自然資源“有關”。首先，碳關OOOOOO b)□“必需”的要求。在 WTOOOOOOO中，“必需”一詞歷經多個案件的解釋與修正。在最近的巴西翻新輪胎案中，上訴機構總結道，在判斷某一措施是否“必需”時，須考慮若干相關因素，特別是所涉利益或價值的重要性、措施對達到政策目標的貢獻程度和對貿易的限制。如果初步結論是肯定的，則必須再將該措施與可能存在的貿易限制更小，但對達到目標有同等貢獻的替代措施進行比較，之后才能做最終確定。雖然氣候變化非常重要，但至今尚無權威研究成果證明碳泄露的嚴重性。相比之下，碳關稅的貿易限制作用是顯著的。美國總統奧巴馬也表示，應當有“除關稅之外的其它方法”保證公平的國際競爭環境。其次，碳關稅也難以滿足Og)項“有關”的要求。在加拿大鮭魚案、美國標準汽油案和美國蝦及蝦制品案中，專家組和上訴機構報告澄清，假若一項貿易措施的“主要目的”是保護可用盡的自然資源，口構成(g)□所指的“與保護自然資源有關”；判斷“主要目的”的標準是措施與保護可用盡的自然資源之間存在某種“實質聯系”。而若判斷是否存在“實質聯系”，必須要審查涉案措施的基本結構和設計與其追求的政策目標之間是否存在緊密和真實的手段與目的關系。雖然表面上碳關稅與氣候變化和碳減排有關，但法案條款的基本結構和內容表明，其根本的政策目標是保護國內易受貿易影響的能源和碳密集產業， 競爭力是首要考慮因素。 其第768節(aOOO 2)款字面上強調碳關稅的宗旨是將碳泄露降至最低，但未要求任何部門撰寫碳泄露報告或規定任何衡量方法，字里行間關注的仍是各國氣候措施成本差異導致的競爭失衡。貿易集中度是確定碳關稅產業適用范圍的資格標準之一，評估和實施碳關稅與生產成本的變化具有內在聯系，但與是否發現碳泄露無關聯。透過上述因素，很難說碳關稅與防止碳泄露、應對氣候變化之間存在緊密和真實的手段與目的關系，從而構成所謂與自然資源“有關”的措施。.碳關稅不符合第 20條序言條件。第 20條序言旨在防止濫用例外。即便碳關稅符合( b)或( g)□,若要獲得豁免，還須證明碳關稅的實施符合第 20條序言，即未在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段，或構成對國際貿易的變相限制。在美國標準汽油案、美國蝦及蝦制品案中，專家組和上訴機構裁定，如果在尋求單邊措施之前，未盡善意努力締結雙邊或多邊協定，或措施的實施缺乏靈活性，將構成任意或不合理歧視。關于對國際貿易的“變相限制”，WTO爭端解決實踐中形成的三項標準是：其一，涉案措施是否已被公開，若未公開，將視為構成變相限制，但若已經公開，則不必然做相反推定；二是根據措施的設計、架構和結構，考察其實施是否具有保護目的；三是措施的實施是否已構成任意或不合理的歧視。只要構成其中任何一項，碳關稅就不能根據第 20條獲得豁免。當前正處于聯合國氣候變化談判的關鍵時期。在減排目標、技術轉讓、資金支持、監督機制等關鍵問題上，各國正處于交換、磋商和調整談判立場的階段。推行單邊主義的碳關稅，只能使多邊談判形勢復雜化，而決不是在盡“善意努力”締結多邊協定。美國在力推碳關稅的同時，未相應地強調碳泄露的衡量與評估。即便總統認為碳泄露已通過其他途徑充分緩解，或碳關稅不能解決碳泄露，非經國會兩院同意，也無權放棄采取碳關稅。這使得法案第 768節關于碳關稅旨在降低碳泄露的“宗旨”陳述缺乏可信度。換言之，只要發現重大碳泄露與征收碳關稅之間缺乏直接和內在聯系，就難以擺脫變相限制國際貿易的嫌疑。綜上所述，碳關稅保護本國產業競爭力的考量超過了對碳泄露等減排措施有效性問題的關注，不符合GAn第20條的例外規定。三、我國對碳關稅征收的應對策略0000000WT0規則依據GATT第20條引言的規定，我國反對相關成員對我國實施有指向性的碳關稅措施。當前，我國全球貨物出口貿易額占據首位，很大程度上決定了我國必然會遭遇最大數量的貿易救濟糾紛。在《美國清潔能源與安全法案》中就有要求美國國家環境保護局局長每年向國會匯報我國和印度是否已經采取了至少和該法案規定的一樣嚴格的溫室氣體排放標準的規定。因此，有理由相信部分國家很可能會對我國實施有指向性的碳關稅措施，對此，我國不妨依據 GATT第20條引言對于正當適用要求的規定， 即WT0成員援引例外的一方需證明相關措施的實施不得在情形相同的國家之間構成任意或不合理的歧視，或構成對國際貿易的變相限制，積極予以應對，堅決維護我國的自身權益。依據 GATT笫20條0b0項的規定，要求相關成員方證明沒有其他替代措施與GATT相符或與GATT不一致的程度更低。如前所述，碳關稅0000000 GATT第20條0b0項的規定，否則就違背了WTOOOOOGATT第20條0b0項的要求可以分解為三個方面：首先，是否存在同樣有助于目標實現的替代措施？其次，該替代措施是否與 GATT相符或與GATT000D000低？最后，該措施是否可為成員合理采用？[5]我國可以要求對方證明其所采用的碳關稅措施與其他措施相比與GATT的不一致程度是最低的，即該措施除了因產品內涵碳含量不同而給予不同的稅收待遇之外，不能再基于其他因素而對相關產品給予差別待遇。依據GATT第2000g）項的規定，反對相關成員不對國內產品施加限制。有的國家可能僅僅針對進口產品施加碳關稅，而未對同樣的國內產品施加類似稅收。根據GATT第2000g）□的要求，對進口內涵碳產品所課征的碳關稅，不論在適用范圍、稅率水平、計稅方式上均應能體現促進碳減排的最終目的，而且此類措施還應與對國內生產或消費的限制措施一同實施。這也為我國的立場提供了很好的依據。反過來說，如果相關成員對其國內產品也施加了同樣的稅收，那么國內產品的價格上升，也有助于提高或者至少不會降低我國國內產品的競爭力。0二）盡快啟動我國的碳稅立法盡管碳關稅在世界上并無征收范例，但碳稅已在不少國家開征。碳稅最先在北歐國家實施，瑞典、挪威、芬蘭、丹麥和荷蘭是先行者，并于 1992年由歐盟推廣。目前已有阿爾巴尼亞、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、德國、意大利、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士和英國等