S市政府網約車管理政策實施問題與對策研究TOC\o"1-3"\h\u4901引言 引言改革開放和市場經濟的發展帶來了更多具有“突破性”和“革命性”的顛覆性創新技術，即利用新技術和市場價值來重新連接和組合，實現創新路徑發展，然后涉及傳統企業觸及不到的部門，實施對傳統企業的推翻和超越。自2012年起，快的打車和滴滴出租車開始出現在公眾視野中，隨后各大在線打車軟件也相繼進入市場搶占一角。因此，在面對異軍突起的業態迅速發展，如何讓政府有效監管網約車的運營，相關政府應如何監督是當前最為重要的任務。我國的巡游出租車是特許經營公司的準入機制，政府對出租車管理實行總量控制、租金調整等一系列嚴格的政府監管制度。借助互聯網技術的優勢和共享經濟的理念，網約車巧妙地繞過了政府監管的難題。然而，它將產生巨大的社會影響和經濟效益，但也增加了政府監管部門的審核程序和工作內容，增加監管的難度和成本，影響了監管工作的發展。與此同時，我國政府對于網約車的立法工作卻相當滯后，國務院直到2016年7月28日才下發《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》和《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》。從而，各級地方人民政府開始紛紛積極響應。但這種傳統監管模式過度依賴行政處罰和行政強制，習慣通過硬性規定來約束群眾、治理社會，也干預了網約車市場的經濟發展。由此看來，在一定程度上，政府的一些不作為與亂作為，大大降低了政府在對網約車運營中的工作效率和監督力度，從而嚴重影響了網約車對人民自身安全的保障，以及社會和諧穩定地發展。而S市作為網絡預約出租車汽車新政策試點城市，也是第一個出臺相關網絡預約車細則和市級地方性法規的省會城市。于2016年10月10日發布了《S市網絡預約出租汽車和私人小客車合乘管理實施細則（試行）》。又于2018年3月出臺了《S市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》，2019年10月出臺了有效期一年的《S市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法實施細則（試行）》。然而從目前看來，這一政策仍在完善規劃實施當中。因此，本文就S市網約車運營過程中出現違法或者政府監管不力的社會現象問題展開研究討論。2基本概念與基礎理論2.1基本概念2.1.1網約車2019年12月19日北京市人民代表大會常務委員會網對網約車的定義為：在線出租車預約服務簡稱，指的是基于互聯網技術搭建服務平臺，接入合格車輛和駕駛員，結合供需數據，提供非巡游出租車預約服務的業務[1]。學者所研究的網約車更多是從社會現象方面出發，例如張效羽認為，網約車通知服務是指利用閑置車輛通過互聯網接收并提供出行服務的互聯網共享經濟新形式[2]。《網絡預約出租車汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第二條第二款規定:結合供需數據，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游出租車服務[3]。由于本文的網約車調查研究更傾向于政府監管問題，因此本文的網約車定義依照《暫行辦法》規定來界定。按照其共享程度和服務水平高低不一樣，目前網約車的類型分為以下幾種：表2-SEQ表\*ARABIC\s21網約車產品劃分產品類型共享程度服務水平順風車較高一般快車一般一般專車較低較高2.1.2共享經濟馬科斯·費爾遜和瓊·斯潘思于1978年首次在美國提出“共享經濟”一詞，它特別之處是第三方通過信息技術創建的市場平臺。RobinChase在《共享經濟:重構未來商業模式》一文中將“共享經濟”定義為“產能過剩+共享平臺+人人參與”[4]。由于去年疫情的影響，在短時間內共享經濟的所覆蓋的各個領域受到了“沖擊”和“刺激”。影響最大的是線上線下相融合程度高的領域，完成整個交易過程必須在線下活動進行的，如共享家政服務、交通、住宿等，這大大減少了訂單量和營業利潤；共享教育、外賣餐飲、醫療等領域由于能向線上消費遷移，因此平臺用戶數和訂單交易量大幅增加，出現了一個與整體經濟形勢相背離的小高峰。在2020年《共享經濟發展報告》中國家信息中心指出：2020年，共享經濟增速受疫情影響有所減速，預計8-10%，2021年和2022年增速明顯加快，預計未來三年將保持在10-15%之間的年均增速[5]。因此，“十四五”期間制造業的重點是開始往共享制造轉型，那么網約車應該如何保持共享經濟的屬性與創造性，并將其合法化地納入政府監管體系，避免地方自由裁量過度，成為了地方政府部門亟需解決的問題。2.1.3政府監管“政府監督”，在學術界，又稱政府管制或者規制，是以市場經濟條件為基礎，政府微觀經濟主體為實現一定的公共政策目標而進行的調控和限制。這主要通過控制和管理某些部門和微觀經濟活動的價格、國民健康、生命安全、收入、退出、資格和可持續發展來實現。政府管制有兩種類型:經濟管制和社會管制。前者是指價格控制、進入和退出條件以及該部門的具體服務標準；后者主要用于保護環境、工人和消費者的健康和安全。至于網約車行業的新興運營監管，需要政府的配套監管，這不僅可以促進行業的經濟增長，也能夠維護社會保障的和平發展，比如網約車的準入和退出機制的建立，對平臺、車輛、駕駛員提出安全服務相關的具體要求，為消費者的投訴和建議提供反饋渠道等。2.2理論基礎2.2.1政府失靈理論政府失靈也被稱為政府缺陷或者政府失敗。中國科學家普遍認為是薩繆爾森提出的。人們普遍認為，政府失靈是政府試圖克服市場缺陷或者市場失靈的結果[6]。用維寧和韋默的話來說，“每個社會都通過個人和集體選擇的某種結合來生產和分配商品。”換言之，在發展市場經濟的過程中，國家必須始終發揮其作用[7]。政府失靈表現為政府政策的低效和政府機構的低效、政府尋租和政府擴張。要解決其問題，政府部門必須對其自身在市場經濟條件下干預的局限性進行高度重視，正確處理好其自身與市場的關系，簡化自身權力。如果政府不解決缺乏準入機制監管、缺乏監管手段等問題，反而只會加大干預的范圍、內容、方式和力度，會導致政府與市場的失衡，制約市場的健康發展。2.2.2多中心治理理論多中心治理理論是公共管理的研究理論。創始人是一個以文森特·奧斯特羅姆和他的妻子為核心的研究小組。他們認為，加強層級節制，明確權限和責任的界限，同樣的事情必須由專門的部門來做，單一中心的集中管理可能無法確保或提高效率[8]。多中心治理能夠通過競爭和協作，形成自發性的秩序，減少搭便車的行為發生，提升服務水平，努力解決公共事務所制造的困境，從而鼓勵社會大眾更積極地參與到網絡預約出租車的運營監管過程中。該理論指出政府向下放權，它將恢復到人民手中，公民社會將崛起，政府專制權力相對削弱，第三部門和公民參與地方或社區公共事務將得到鼓勵。政府、社會、公民和許多行政部門的其他主體關注彼此在公共產品方面的合作與協作。公共物品的使用、生產和其他方面相互競爭，最終形成一個連貫的政策戰略，以實現治理的目標，從而最大限度地滿足公民的需求和公民的不同需求[9]。3S市網約車運營監管的現狀3.1網約車運營模式及S市網約車運營現狀3.1.1網約車運營模式目前，S網上汽車市場主要有三種模式:C2C、B2C和合作伙伴。（1）C2C運營模式這是網約車行業初興起時的典型模式，代表平臺滴滴出行、優步專車。此種模式下僅作為中間人的平臺為司機與消費者之間提供信息。市場上順風車、兼職網約車大多數均屬于這種模式，因為它的準入門檻低，運營方式較為靈活，能夠迅速擴張，更符合共享經濟的模式，與此同時也存在著監管困難、管理松散、潛在的安全隱患和具有非法運營的風險等問題。（2）B2C運營模式即運營車輛產權為企業所有，雇傭專職司機，S市典型運用此模式的平臺如曹操出行、享道出行。隨著網約車新政出臺，B2C平臺迎來了前所未有的機遇，企業自有車量以及專職司機帶來的是比社會司機更好的服務水平和安全保障。不過，滴滴的主導地位并未被B2C平臺動搖。一方面是由于產業鏈“B端”管理的滯后和繁瑣。另一方面，由于駕駛員管理和車輛維修成本較高，難以支撐企業的快速擴張。（3）合伙人運營模式在網約車新規出臺后，一部分平臺意識到合法經營對出行平臺的重要性，紛紛轉頭儲備自己的牌照（《網絡預約出租車汽車經營許可證》）擁有量，通過地市合作伙伴的加入，幫助自己快速擴張，獲得更多的城市運營資質。因此也掀起了網約車行業的奪牌大戰，但有些平臺在此過程忽視了項目落地的重要性，僅依靠累積牌照來支撐公司的運營無疑是帶著風險的。3.1.2S市網約車的運營現狀在共享經濟時代，網絡預約出租車有效緩解了民眾出行打車困難的問題，使大眾出行更便捷。根據2020年S市交通運輸管理服務中心相關數據顯示，S市已取得網約車從業資格證駕駛員超11萬人，有7.5萬輛注冊網約車，每天有3萬輛網約車在途，為80多萬人次提供服務。而在杭注冊運營網約車的平臺多達25家，其中以滴滴出行、曹操出行、享道出行、T3出行四大平臺最為主流。其中，又以滴滴出行一家獨大，僅在杭注冊的司機就有3萬人。滴滴主要采用的是以司機加盟為主的C2C模式，就規模而言，它比其他平臺具有無與倫比的優勢，借助資本擴張，短期內沒有其他平臺可撼動其霸主地位[10]。3.2網約車政府監管的必要性第一，減少負外部性。作為一種準公共用品，網約車報道具有外部效應，主要與環境污染和道路擁堵加劇有關。由于網約車駕駛員運營模式相對于傳統出租車駕駛員全職工作來說比較靈活，大多數駕駛員都是利用下班、周末等空余時間作為兼職工作，其數量在一天當初具有很大的不確定性。因此，在有限的道路中，大量的兼職駕駛員突然在某一時段中使空駛率增加，從而使道路資源浪費，給居民出行就會帶來不變，交通擁擠、事故、污染等就會有許多問題出現。第二，減少信息不對稱。通過互聯網的應用，網約車為駕駛員和乘客雙方提供了供需信息，它解決了市場信息不對稱問題，提高了服務質量和運輸效率，但也產生了新的信息不對稱。比如，目前網約車平臺大多數都是以派單模式，司機與乘客無法相互選擇，乘客無法在乘坐前事先了解乘坐汽車和司機的情況，安全信息不對稱很可能對乘客的生命財產造成很大的威脅。所以，就需要政府部門通過行政手段來設定準入和審查。第三，保障乘客權益。乘客在體驗網約車服務的過程當中，需要實名認證，向平臺提供手機號、身份證、銀行卡等個人信息，然而個人隱私泄露隱患大有存在。因此，若僅僅依靠行業自律去管理，無法維持網約車的良性發展，所以政府部門就需要對網約車平臺運營服務及信息安全等方面進行監管，確保乘客合法權益得到保障，保證新業態的良性循環。第四，防止平臺壟斷。從快的、滴滴打車2012年相繼推出，隨后類似的應用軟件陸續上市，但近兩年來，各大平臺在經歷了價格戰后，紛紛以大量補貼占領市場，并一次次進行洗牌，最終淘汰了30多種出租車軟件，很容易形成壟斷局面。不過，在我國網絡預約出租車的市場上，滴滴出行霸占了絕大部分其份額。2016年8月，滴滴出行宣布與Uber全球簽署戰略協議，使其與Uber中國合并。針對此次并購案，國家市場監督管理總局根據《反壟斷法》已經調查了兩年，但2018年后沒有后續進展報告。中國共產黨十九大報告明確提出要打破行政壟斷，防止市場壟斷，不僅有規范政府行為的要求，也有規范企業行為的要求[11]。因此，地方政府采取有效的措施保障公共利益，顯得尤為重要。3.3S市網約車的監管現狀2016年11月1日，S市作為國家網約車新政策試點城市，正式發布了具體實施細則。為使各方更好地理解和適應《實施細則》，如網約車平臺提交營業執照、檢測車輛、駕駛員取得資格證書等，S市規定了4個月的過渡期至2017年2月28日。2019年，S市交通局等召開S市網約車管理政策座談會，發布《S市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法實施細則(試行)》公開征求意見稿。《實施細則》將于2019年11月1日試運行，試用期為一年。它規定了司機在S市的戶籍或在本市獲得六個月以上的居住證，統一車牌為豫L牌照，使用年限不超過5年。4S市網約車政府監管理問題4.1從業資格政府監管問題2018年8月30日，據記者報道，省消保委剛剛結束了對神州專車、首汽專車、易到用車、滴滴出行（快車）、曹操專車五大網約車平臺在S市運營情況的隱性消費者調查體驗。在所有評價指標中，安全提示得分最低，平均得分僅為59.17分，尤其是網絡打車無證駕駛問題。在暗訪中，網上打車“資格認證”指標平均分僅為62.62分。在60名網上出租車招呼司機中，有23名司機明確表示未取得客運出租車從業資格證書；10名首汽司機和6名滴滴司機表示，他們從未參加過崗前培訓和日常教育。每個平臺都有司機在開車過程中會玩手機、發短信。大多數司機在下車時不會主動提醒乘客系好安全帶或檢查丟失的物品。據業內司機坦言：“沒有網約車的駕照，公司也讓開了，他是邊開邊辦證的。”因此，可以看出交通管理部門對于網約車平臺沒有進行嚴格地入網審核現象，存在監管漏洞，對網約車車輛、司機的審查不嚴，另外，在2019年11月推行實施的《S市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法實施細則》中規定了，S市巡游出租汽車駕駛員連續3年經A類及以上檢測合格的，可申請換發《網絡預約出租汽車駕駛員證》。成都、廣州等國內城市也有類似規定。這一規定在一定程度上減少了網上司機申請考試的人數，但網約車和巡游汽車的單獨執照也阻礙了證件工作的管理，加重了行政許可的成本。4.2安全運營政府監管問題第一，對乘客安全監管力度不足。根據《S市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》第十四條規定：“在本市從事網約車經營服務的駕駛員，應當取得市道路運輸管理機構核發的客運出租汽車從業資格證”[11]。目的是確保出租車從業人員無交通事故、危險駕駛、吸毒、酒后駕駛、暴力等犯罪記錄。但事實上，各網約車平臺并沒有強化入網無犯罪記錄審核，對車輛、司機的審核把關松懈，甚至無證駕駛。同時多次出現對乘客有騷擾、暴力行為的刑事案件發生。交通主管部門對此監管不嚴。第二，監控效果不佳。在S市網約車的相關規定中，明確要求服務車輛應符合要求并改變使用性質，衛星定位裝置和緊急報警裝置的安裝，交通主管部門應當對網約車平臺的運營情況和駕駛員的服務狀況進行日常檢查，對投訴和建議進行處理和回應。但在現實運行中，由于使用不同的硬件、數據庫、系統，進展并不順利，數據整合也很困難[12]。同一個平臺對這些信息有絕對的控制權，特別是這些信息包含大量乘客和司機的個人數據，甚至有些平臺繼續向沒有實際證件的車輛和司機發送訂單，這將大大減弱這一規定的強制性影響，即使有些接入了數據，但因為缺乏具體標準，數據也是不全面的，很難保證其的準確性。4.3派單模式政府監管問題2020年4月28日下午13時49分，滴滴出行平臺司機朱某駕駛一輛小客車，在都錦生路上撞上了由南向北走的夫妻倆，在鳳起路口向西左轉彎時，造成兩人受傷。2020年5月7日中午11時18分，滴滴出行平臺司機王某駕駛一輛車牌號為豫L的紅色新能源小客車沿104國道至新城路交叉口以南由北向南行駛，與中央隔離護欄發生劇烈碰撞，導致車輛起火，造成一起交通事故，一名女乘客受重傷，車輛受損。2020年5月11日9時50分許，滴滴出行平臺司機王某駕駛一輛S牌照小型轎車。當他駕車沿上城區中河路由南向北行駛至豐南橋時，左轉，撞翻一名由南向北行走的老人，隨后撞上豐南橋護欄，致老人受傷。在信息不對稱的情況下，上述三起事故僅是S市交警分別向網約車平臺和直管人員開出的第一張罰單，處罰已經完成。通過調查和查處，發現目前仍有部分滴滴司機在非法營運（未依照規定無證經營）。事實上，這些接受滴滴派單但非法營運的車輛，是與滴滴自身的安全管理體系、交通管理體系和交通安全監督管理體系相分離的，滴滴打車平臺沒有承擔相應的管理責任，管理上存在漏洞，為交通安全和運輸管理埋下隱患4.4政府監管智慧化程度問題第一，傳統監管方法無法解決問題。網約車當前出現的新問題，如未經許可非法營運、非法納稅、不正當競爭、非法商業資金支付結算、線上線下車輛人員不一致、信息泄露等，都是由于平臺和司機違規行為的高度隱蔽性造成的，網上取證成本高、難度大，現實中，市場上仍有大量無證車輛和人員在經營。管理部門沒有監管處罰政策，但缺乏監管手段，監管查處難度較大。第二，人工巡查監管難度大。在執法一線，交通執法人員仍普遍采用人工檢查的方式進行監督。由于網絡打車沒有明顯的特點，在路上開車與私家車沒有什么不同，這使得執法和法醫調查更加困難。與此同時，人員數量有限，監督和檢查只能在車站等中心地點進行。通過互聯網搜索對交通執法部門的約談，得知他們在評估執法流程時大多依賴經驗，這與網上打車的監管需求相去甚遠。5S市網約車政府監管問題的對策5.1完善網約車運營監管政策第一，加大懲罰力度。參照國外或國內其他城市法規，明確處罰主體、處罰額度、取證合理性。S市于2015年、2016年先后出臺了《指導意見》、《實施細則》，對傳統出租汽車管理改革、規范網上預約出租汽車運營等方面作出了具體規定，但由于水平較低的規范性文件存在剛性不足的問題，監管處于徘徊和試探階段，由于《暫行辦法》規定為行政主管部門，而S市的細則則規定為道路運輸管理機構，該機構從性質、職責上均不能定位為行政主管部門，因此在后續制度上需要著重明確處罰主體，使各部門能夠各司其職；像依據《暫行辦法》第三十四條規定，“在10000元以上30000元以下的范圍內，不分情形處以10000元最低幅度的罰款[20]”不符合公平原則，因此，S市政府部門在處罰幅度制定上需更講究合理性，根據不同情形的輕重性調整處罰額度、處罰力度；在查處非法網約車，需要主要通過對駕乘雙方進行調查，調取手機訂單記錄取證，因此在面對被查網約車駕駛員拒絕提供手機或者強行離開現場等現象需要配套制定相應措施，防止駕駛員逃避責任。第二，對車輛數量、運價、標準等降低限制，讓市場在競爭中發揮主導作用，監督重點放在平臺，當在平臺上發現違規行為時，將依法嚴懲。同時嚴格審核駕駛員職業資格，追究違章責任。面對現階段網約車出現的“無證上崗”、“非法運營”等問題，政府應及時地建立健全的審查制度，可以督促平臺設立一些一鍵報警等措施，對加入平臺公司營運的車輛要求必須購買營運責任保險，并結合運用大數據等高科技創新技術手段消除安全隱患，從而有效地約束到網約車平臺與駕駛員個人，催生出更多樣化和優質的安全出行服務，以此在整體上提升社會公共出行安全，促進出租汽車行業良性發展。5.2強化網約車運營監管為確保行業穩定，使各方合法權益得到保障，政府要強化網約車運營監管的手段，根據共享經濟的行業特點，政府需要引入多元化的監管手段，發揮大數據、物聯網、云計算等技術在市場中的監管作用。這就要求有關部門加大對專業技能的培訓和調配，這對當前和今后S市機動車國家監管的發展尤為重要。一方面，政府可以對現有人員進行專門的信息化技術培養，開展相關培訓班，培養信息化數據處理能力，提升信息化運營監管能力。另一方面，監管部門還可以完善人才政策，加強政策支持，人才發展環境的優化，在體制招聘環節中引進高層次信息技術人才來幫助監管，不局限于交通運輸專業，以便能夠幫助整合不同部門之間的執法信息、信用信息、政許可、監管信息，改善政府和平臺之間的知識共享，從而提升整體政府部門對網約車運營的監管效果。5.3理清網約車監管機制網約車和巡游車的操作方式差異較大，所以，政府要根據S市的實際情況，積極探索和創新“量控、價控、服控、安控、屬地化管理”的特許經營監管理念，注重提升服務質量，考慮將保障乘客合法權益、回應群眾多樣化出行需求作為在線車況監測機制的優先事項。第一，S市政府在監管過程中可以需要明確各個部門在S市網約車監管活動中的具體職責與權限，木桶理論認為，任何部門的缺失均可能會使監管受到影響，甚至造成監管失效。所以，各部門的監管也需要完善問責機制，堅決嚴格追究責任人的責任，使其不敢腐。第二，S市政府在監管過程中可以成立網約車綜合管理機構，由運營部門牽頭，網信、工商、公安等多部門提供人員組成，建立基于明確權利和義務的單一數據管理平臺，實施數據共享。對違規現象規定聯合懲戒，增加違法違規成本。5.4構建事前監管的多元化治理模式中國共產黨十八大以來，習近平總書記多次在重要講話中提到改革社會治理體系的新思路。網約車涉及多元治理主體，他們之間的法律關系也很復雜，引入多元主體共同管理，形成網約車事先監管、多元化的監管主體、智能化的監管平臺的多元化治理模式。第一，事先監管。S市政府應提前制定詳細的監管細則，為私家車進入網約車市場提供服務或者通過私人拼車提供服務以繞過監管，事先考慮到潛在不安全因素發生，阻止私家車鉆漏洞，擾亂網約車的市場秩序，與此同時在監管規則的執行方面，也應該注重行動的及時性、主動性。第二，多元化的監管主體。S市政府在實際運營中，可以建立“政企合作”的模式。政府應在其職權范圍內行使監管權力，重視市場機制的根本作用，不應過度干預市場，并優先考慮公共利益，注重多方協調。而平臺公司也需要有效利用軟件中的新技術，與政府緊密合作，共享信息不包庇不隱瞞。為乘客提供安全便捷的出行方式，為駕駛員提供工作崗位，鼓勵駕駛員以優質服務和良好口碑換取報酬和社會整體認可。第三，智能化的監管平臺。S市政府在監管過程中要與時俱進，引入新型高科技技術監管手段，利用大數據云計算技術、人臉識別技術、實時視頻監控技術、GPS位置監控技術等新型監控技術，降低人工成本，提高監控效率，同時也能夠保障乘客人身安全等合法權益。結論作為近年來興起的一種新的商業形態，商業模式的跨地區、跨行業性、參與者的普遍性以及共享經濟快速發展帶來的不確定性，它對我國目前不成熟的市場監管系統產生了重大影響。自2016年交通部《暫行辦法》實施以來，已經過去了兩年多。在此期間，各個地區的政府通過了地方法規，以促進網約車的合法化，并將網約車置于政府控制之下。本市網約車運營管理中出現的一些政府監管上的不足，間接性反映出其發展之快，同時也說明還需要進一步加強和提升。本文的結論有以下幾點：在監管政策方面，隨著S市政策的過渡期結束，面對傳統出租車和網約車司機反映出的雙方權利義務不平等，網絡打車的合法化走上了正軌，應當及時完善新的監管政策，在對平臺、駕駛員違法違規的行為制定更詳細地懲罰條款；在強化運營方面，當前政府監管對于專業技術人員匱乏和信息化手段應用不足，需要招聘新血液。政府可以積極地招納優秀的信息技術人才，配合著使用現代信息技術為監管手段，幫助政府更好地監督網約車運營管理；在管理機制方面，政府要打破巡游車“服務管制、安全管制、數量管制、價格管制、屬地化管理”為主的特許經營監管思路，可以成立網約車綜合管理機構，同時積極引進現代信息技術為監管手段，發揮互聯網、云計算等在市場管理中的大作用；在治理模式方面，現有模型在政府相關部門的“不出事邏輯”下呈現出事后應對的特點，需要注意回應的及時性與主動性，引入多元主體共同管理，形成多元化治理模式：政