第六講行政決策（6學時）學習要求：1、了解行政決策的概念和特點。

2、明確行政決策的過程和理論模式。

3、懂得現代行政決策體制構架。

4、掌握行政決策的基本要求和條件。學習重點：1、行政決策過程和理論模式。

2、行政決策科學化和民主化一、行政決策概述（一）、決策概念的闡釋我國早在先秦時期，就出現了決策一詞，《韓非子孤憤》中有“智者決策于愚人”的說法；楚漢相爭時代，韓信就戰爭戰略問題提出過有名的“決策向東，爭權天下”的思想。然而，決策作為現代管理學中的一個術語，首先出自于美國。“決策”一詞的英語表述為Decision-making，意思就是作出決定或選擇。時至今日，對決策概念的界定不下上百種，但仍未形成統一的看法，諸多界定歸納起來，基本有以下三種理解：一是把決策看作是一個包括提出問題、確立目標、設計和選擇方案的過程。這是廣義的理解。二是把決策看作是從幾種備選的行動方案中作出最終抉擇，是決策者的拍板定案。這是狹義的理解。三是認為決策是對不確定條件下發生的偶發事件所做的處理決定。這類事件既無先例，又沒有可遵循的規律，做出選擇要冒一定的風險。也就是說，只有冒一定的風險的選擇才是決策。這是對決策概念最狹義的理解。以上對決策概念的解釋是從不同的角度作出的，要科學地理解決策概念，有必要考察決策專家西蒙在決策理論中對決策內涵的看法。

西蒙曾從主體行為選擇的意義上界說決策概念。他認為，抉擇和決策是“兩個可以互替的術語，”即決策是對未來行動方案的選擇。把決策看成對行動方案的選擇是從最廣泛的意義上理解決策，它表現著決策在人類生活中的普遍性。人的任何有意識、有目的行為的途徑、方式不是單一的，往往是多樣的，這就需要在多種可能的情況下做出決定或選擇。因而決策是人的行為的基本特征，只要人們欲求組織和控制自己的行為，就必須進行決策。從這種意義上說，大到國家的大政方針，小到個人的飲食起居，無一不包括對行動方案的選擇，也無一不需要進行決策。但是選擇往往是在不同的境況下通過不同的方式進行的，既可以能是條件反射、習慣反應或本能反應的非理性行為，比如打字員在打字時不會為選哪個按鍵廢腦筋；司機在遇到緊急情況下會下意識地緊剎制動閥。選擇也可能是經過思考的理性的行為，是主體從需要出發，對以往的經驗和擁有的信息進行分析、判斷，以致于經過構思行動方案并選擇方案等思維過程而做出的選擇。顯然，理性行為的決策應當是決策理論主要研究的內容。從西蒙對決策概念的分析可以看出決策的如下涵義：決策首先是一個過程，而不能僅僅理解為一瞬間的“拍板”。如果沒有“拍板”前的一系列思維活動，選擇就沒有基礎，即使做出決策，也只能是主觀武斷。其次，決策的核心是選擇，沒有在多種方案中“擇一而行”的選擇，談不上決策。再次，決策過程可以是理性的，也可以是非理性的。據此，決策就是指為實現一定目標對未來行動方案的選擇。（二）行政決策的特點行政決策是管理決策的一種，是指國家行政機關為履行行政職能，依據既定政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定并選擇行動方案的過程。行政決策具有企業決策、社團決策等其它組織決策的共性，同時也有自身的特點：

第一、決策的權威性。行政決策的主體是政府各級行政機構，由于其決策依據的是公共權威的意志，表現出一定的權威性。

第二、決策主體的合法性。行政決策的依據是政策和法律，行政決策主體只能根據自身的法律地位和法律關系，依照法定的決策程序進行合理、合法的決策。

第三、決策內容的廣泛性。行政決策的客體是管轄區內的國家與社會的公共事務，涉及社會生活的政治、經濟、科技文化、外交、國防等，決策涉及面之廣，影響之大，是其它組織決策無法相比的。

第四、代表利益的公共性。政府組織是以全社會利益代表的身份制定和推行公共政策，這就決定了行政決策利益上的中立性，其出發點和歸宿都應指向公共利益，而不是倒向個別私利或受局部利益的操縱。

第五、決策的非贏利性。任何決策都有其追求的價值目標，都有一個“應該如何”的問題。如果說企業決策以贏利為主要目標，行政決策則是以追求公共利益最大化為目標。當然，非贏利性并不是說行政決策無須考慮經濟效益，而是在經濟效益與社會效益之間作權衡時，要始終把社會效益擺在首位。

二、行政決策過程自從西蒙首先把“過程”觀念引入決策研究之中后，許多管理學者在決策理論研究中構建了各種決策過程的分析模型。迄今為止，對決策過程所做的最有影響的分析模型，依然是西蒙提出的四階段論。西蒙指出，如果把決策視為那種完成于瞬間的“拍板”定案，就對決策作了歪曲的描繪。決策是一個完整的過程，它包括最后抉擇之前的復雜的了解、調查、分析以及抉擇之后的評價。以此為前提，西蒙提出了完整的決策過程所包括的四個主要階段：（1）找出決策的理由，即“情報活動”。（2）找到可能的行動方案，即“設計活動”。（3）在諸行動方案中進行選擇，即“抉擇活動”。（4）對已進行的抉擇進行評價，即“審查活動”。顯然，四階段論從過程的角度為抉擇限定了相當嚴格的條件：只有以情報信息為基礎、以多種方案為前提、以審查修正為后續的抉擇才談得上是科學的決策。四階段論從整體上揭示了科學決策的過程序列，但是現實中的決策活動比四階段的遞進循環要復雜得多。一方面，決策中的每一個后續階段都有對先前活動成果進行檢驗乃至修正的問題，這就使決策階段呈現出反復，通過這種反復，把決策中可能出現的失誤抑制在最初階段上。另一方面，決策中的每個特定階段又會產生新問題，需要新的決策。雖然這些問題屬該階段問題中的次要問題，但是這些次要問題又有各自的情報、設計和抉擇階段。這樣，在決策大的循環圈中包含小的循環圈，從而使決策階段呈現相似嵌套的形式。盡管現實決策過程中存在著階段性反復和過程嵌套現象，科學決策過程從整體上看，依然是按四個階段步步深入，其順序不能顛倒。因此，順序討論以上階段是分析決策過程的基本方法。1．情報活動階段

情報活動階段是決策的起點。這一階段包括著兩個相互聯系的環節：發現問題和設計決策目標。發現問題就是要找出行政活動中迫切需要縮小或消滅的現實狀況與可能達到的狀況之間的差距，即找到制定行政決策的理由，否則談不上決策。對決策主體來講，期望與現實之間總有數不清的差距，只有具有特殊規定性的差距才是現實的決策問題。這些規定性主要有（1）非常規性。即決策問題首先是指那些以往未遇到的、用常規辦法無法消除的差距。比如信息化引出的網絡安全問題。一般來講，當某一社會狀況為多數社會成員所關注并要求加以解決時，這個問題往往就成為需要決策的公共問題，比如區域經濟發展不平衡帶來地區間的貧富差距拉大、人才流失等影響到國家整體的發展，就成為需要通過制定相關政策加以調節和解決的問題。（2）指向性。決策問題是指那些急需解決又具有一定求解目標的差距。如果一種差距并不為決策者迫切焦慮從而也未提出解決目標，則不能構成現實的決策問題。生態平衡和環境惡化的差距已成為全球性問題，但真正作為決策問題研究卻不多，因為許多國家的決策者僅從自身利益出發，找不到合適的解決目標。（3）可解性。即決策問題是指那些具有解決條件的差距。那種不具備解決條件的差距無法轉化為決策問題。發現問題的過程也是調查研究的過程，只有通過調查研究才能界定和確認問題，才能弄清楚問題的范圍、程度、特征、性質、產生的原因、發展的趨勢以及問題的社會價值和政治影響。決策問題和原因找出后，就可根據客觀需要和現實可能來初步確定決策目標。

所謂決策目標是決策者基于自身需要和社會提供的可能而設想出的一種希望狀態。目標是政策方案的靈魂。目標確定下來，既為選擇決策方案提供了衡量標準，又為控制決策的實施提供了依據。確定行政決策目標，首先需要確定目標的層次。稍微復雜的決策問題往往可分解為許多大大小小的目標，各目標之間相互影響、制約，構成有層級結構的目標叢。縱向看，總目標由各分目標遞階分解為不同層級，低層次的目標往往是實現總目標的手段。橫向看，不同層級又由相互獨立的各分目標構成，分目標之間以一定的協調方式保證上一層次總目標的實現。制定決策目標就是在綜合分析各目標相互關系的基礎上，尋找目標結構的優化組和過程，它涉及到幾個主要的方法技術性問題：（1）目標歸并。即通過目標歸并減少單個目標數目，以實現主要目標。由于決策目標的確立需要考慮多方面因素，必然會提出一系列具體要求，這些具體目標不可能都以目標形式出現，須進行適當歸并。如明確各目標重要性差異，分清主次，把主要的列為目標，次要的列為約束條件，將目標與約束加以區分；剔除一些從屬目標，合并一些目標以盡可能減少目標的數量，將分散的目標容納到目標函數之中。（2）目標協調。歸并后的目標難免出現矛盾，發生沖突，需要以協調方式解決目標沖突。其具體途徑有：兼顧沖突各方需要，尋求沖突目標得以共存的條件，把決策目標限制在這類條件允許的范圍內。比如教育部門以科教興國、發展教育事業為目標，普及義務教育和發展高等教育兩目標間就有沖突，不能厚此薄彼，需要協調發展。按照輕重緩急程度排除引起沖突的相對次要原因也是目標協調的方式。（3）目標明確化。即目標要以明確而無歧義的形式表達出來，以免引起爭論。另外，決策目標包括一定的數量概念、時間概念和約束條件，也有助于目標的明確化。2．設計活動階段——擬定備選方案設計活動是決策的第二階段，決策目標確定后，就要設計決策方案，以實現這些目標。決策方案是基于對錯綜復雜的社會因素、社會關系的分析而獲得的實現決策目標的途徑和辦法。任何備選方案都是由決策目標、環境參量和決策變量三個基本部分構成。其中，決策目標由情報活動階段確定，環境參量和決策變量則由設計階段給出。環境參量是指那些雖然影響決策目標實現，但無法對之施加控制作用的因素，它對行為后果影響重大，需要充分考慮。如對一項社會政策而言，文化價值觀的變化是環境參量，因為它直接影響政策的貫徹執行程度。決策變量指那些影響目標實現而又可以對之施加控制作用的因素，如公共工程決策中涉及的資金、技術、資源、士氣等。因此，方案設計階段的基本任務就是尋找對可控因素的控制策略，以便在不同狀態參量下，能保證決策目標得以實現。簡單的決策問題，可以很快地設想出幾個備選方案。復雜的決策問題，擬定方案比較困難。設計備選方案的大體步驟是：（1）方案醞釀。這是將決策目標與現實條件溝通聯結的一種活動。它是從決策目標出發，找出與實現決策目標有關的種種因素，從中分析中相關性大和相關性小的因素，進而將相關性大的因素區分為可控因素和不可控因素，最后把相關性大的可控因素確定為決策變量，把相關性大的不可控因素確定為環境參量，從而為方案的構思設計提供直接的基礎。（2）方案構思。這是綜合考慮各種決策變量，以尋找使決策目標得以實現的諸控制策略的活動。首先要通過對決策變量數目和區間的不同選擇和匹配，構造出多種可能的控制策略，進而對各策略實現目標的程度加以粗略估計，優選出幾種策略設想作為方案成型的輪廓。方案構思只是從原則上探索方案的框架，而不涉及方案的具體細節。（3）方案的形成。即將構思出的若干方案胚形轉變為正式的備選方案的活動。方案形成的結果是為決策提供可選擇的方案，所以要注意備選方案數量適當，過多的備選方案會增加評價選擇的難度，所以應把精力集中在最有希望的若干方案雛形上。要保證備選方案的詳細、具體，從過程和結果兩方面使之具體化，如工作條件、內容和方式，以及方案產生的各種后果等，以便使方案切實可行。從方案醞釀、構思到形成的設計活動的每一步都離不開預測與創新。任何方案設計都是為解決一定的問題，而問題千差萬別，唯有創新才能以特殊的反應方式解決特殊問題，而預測則為創新提供現實依據，離開創新結果的支持，創新難免陷于主觀隨意性，在實踐中也很難獲得成功。創新除了需要決策的設計者有廣博的知識和創造能力、創造精神之外還需要一些具體的方法和技術，在行政學領域中，一般來講，常用的決策方法主要有“頭腦風暴法”（Brainstorming）、特爾斐法(Delphi)等。

3．方案的評價、選擇與修正

備選方案確定后就要進入方案選擇階段。抉擇是一個過程，需要通過對方案的評價而完成，而確定下來的方案不可能一次盡善盡美，還要進一步對施行結果進一步評價，以期逐步修正完善。因此，方案評價既是確定試行方案的前提，也是修正方案的前提。正是在這個基礎上，我們把方案的評價、選擇、修正結合起來加以討論。

任何評價都是活動結果與預測目的的比較，這種比較可以從不同方面進行。從行政決策研究的角度看，真值性評價和價值性評價、驗前評價和驗后評價是我們著重要研究的問題。

真值性評價和價值性評價是以評價尺度的不同設置作為區分的標準。真值性評價是以方案是否符合客觀事物及其規律作為標準，來判定決策方案是否正確可靠，是否具有真理性的結論。真值性評價以決策者之外的事物為評價尺度對決策方案所規定的活動和活動結果進行的評價，所以評價尺度是外在的，其結果具有原則上的唯一性，只要尊重事實，一般不會引起爭論。如三峽工程建成后的發電量、防洪排澇的能力等具有客觀唯一性。

價值性評價是以決策者的需要作為評價尺度，對決策方案所規定的過程及活動結果進行的評價，所得出的方案是否優越、合意等結論。價值性評價尺度是內在的，可以因人而異，具有不同動機與目的的人，即使面對同樣的事實材料，也會“仁者見仁，智者見智”，很難對同一方案得出相同的評價結論，因而其評價結果是多元的。價值性評價雖然受到決策者的價值觀的影響，但是這并不是說行政決策沒有一個共同的、基本的價值尺度，其基本的價值尺度就是要切實圍繞和保證決策目標的實現。

可見，真值性評價的主要任務是審查方案是否符合客觀規律，而價值性評價主要審查方案是否滿足主體需要，只有通過這兩類評價的備選方案才有被采用的基礎，因此任何方案的抉擇和修正始終交織這兩類評價進行。

驗前評價和驗后評價是以獲取活動過程及結果的不同途徑來劃分的。在選擇試行方案過程中的評價是驗前評價，在提出修正方案過程中的評價屬驗后評價。由于驗前評價是在決策付諸實施之前的理論論證，沒有直接的經驗依據，因而具有兩個明顯特征：一是強調預測；二是強調否證。只要方案中的邏輯關系合理嚴密，備選方案就能夠成立。而驗后評價是以實踐經驗的形式肯定或否定決策方案，因而一是強調經驗，以經驗材料為評價依據，而不必一定遵循方案所設定的邏輯關系；二是強調證實，無論邏輯上多幺有理由的結論，只要經驗證明它未發生，就不能作為評價標準。顯然，驗后評價無疑優于驗前評價，具有排他性，即經驗證明的結論可否認驗前證明肯定了的方案。驗前評價和驗后評價是相互結合的兩類評價，只有通過這兩類評價，方案的修正與選擇才能順利進行。

評價決策方案，無論是驗前評價還是驗后評價，都是圍繞決策目標展開，不同的方案有其評價中的具體指標、要求，但是一般來講，評價的基本內容主要包括四個方面，這四個方面又交織著真值性評價和價值性評價。第一，目標的可實現性和目標的價值權重。目標的可實現性指備選方案能使目標得以實現的程度，這是方案評價的首要內容，它包括分析方案依據的前提是否成立，方案展開過程中是否具有合理性和穩定性等。能使決策目標全面實現的方案無疑是優化方案或滿意方案，反之則是無效方案。顯然，確立目標的實現程度屬真值性評價。另外，在確立目標可實現性的過程中，還要對相應目標賦予價值權重，將主要目標和次要目標區分開來，以便使對目標可實現程度的評價圍繞主要目標展開，才能對方案進行取舍和修正。第二，實現目標的經濟性及其效益權重。在保證目標實現的前提下，消耗較小的方案無疑是優化方案。確定目標實現的經濟性屬真值性評價，它需要對方案實行效益分析。但是在效益分析中不可避免地滲透著決策者對效益的權重。效益既包括經濟效益也包括社會效益，行政決策始終應把社會效益放在首位。第三，實現目標的可靠性和風險權重。前者指方案為目標實現所提供保障的穩固程度。確定可靠性的評價屬真值性評價，它往往采用故障分析法。故障分析必然滲透決策者對風險問題的價值權重，并通過這種風險權重使故障分析的結論與方案取舍的結論聯系起來。第四，實現目標所帶來的負效應以及預后權重。對方案負效應及消除辦法的分析屬真值性評價，要尋找方案實施后可能帶來的各種影響，并對各種影響的性質、內容、程度與規模進行分析，針對消極影響找出合理有效的防范措施。在對負效應的評價中滲透著決策者在預后問題上的考慮，如果決策者賦予預后以較高的價值權重，副作用大的方案就可能落選，否則，副作用不會對方案的取舍起明顯作用。總之，決策目標能否全面、經濟、可靠、無副作用的實現，是方案評價應回答的主要問題。也是選擇修正方案的依據。在決策方案未實施的驗前評價中，通過上述評價，完成方案的評價和選擇。在驗后評價中，來檢驗方案的正確性、有效性、合理性和可行性，以便及時修正決策方案或彌補決策遺漏，從而避免重大決策失誤。需要指出的是，選擇最優的決策方案無疑是決策所追求的目標，但是在實際工作中，很難做到最優。因為達到最優需要滿足以下條件：（1）找到所有可能的方案。（2）對每種方案的后果有精確的預測。（3）所有方案的后果都有單純的可比性。要滿足這些條件，需要決策者有無限的知識、信息，顯然，這是不可能的，方案的優化總是相對的。因此，西蒙提出用“滿意原則”代替亞當?斯密的“最優原則”，即只要找到符合或超過目標值的方案即可。“滿意原則”可能并不是最優化的，但從實踐角度看，卻是最有效的，這也是西蒙對決策理論的一個重要貢獻。

三、行政決策模式行政決策模式又稱為決策行為模式，是決策者有規律的、反復出現的、標準的、可以使人照著做的標準樣式。對行政決策模式的類型截止目前國內外并沒有作出明確的劃分，但是依據學者們對這一詞語的實際運用情況看，大致上是從兩個方面來加以討論的。（一）以決策活動過程的基本步驟及其所運用的方法為標準，將決策模式劃分為下面幾種類型：1．理性決策模式

這是由亞當·斯密提出，并長期被人們認可、接受、流行較廣的決策模型，西蒙稱之為經濟人的無限理性決策模式。在這一模式中，人被假定為具有全知全能理性的人，他們“有一個完整而內在一致的偏好體系，使其總能夠在他們面臨的備選方案中作出選擇；他們總是完全了解有哪些備選的替代方案；他為擇善從而進行的計算，不受任何復雜性的限制；對他來說，概率計算既不可畏，也不神秘。”也就是說，經濟人在應付復雜的“現實世界”中，能夠為他所要完成的特定目標采取各種措施，選擇最佳方案，即選擇經濟效益（利潤）的最大化決策者能夠通過其理性的認識能力確切知曉整個社會的價值重心，能夠尋找到達成目標的所有決策方案及其后果，知道每個決策選擇方案的收益與費用比例，知道每個方案的價值和優劣性，從而排出優先順序，然后從中選擇最有效的決策方案。理性決策模式的主要特點是在目標上追求最優化，使決策方案達到收益最大，損失最小，效用最好。但是追求最優化使之在理論上具有一定的局限性。因為在現實中，決策者不可避免地要受到知識、能力、資源、時間及其它環境因素的限制，因此，難以具有完全的理性及認識能力，不可能作出最佳選擇。可見，理性決策模式是一種過于理想化的決策模式。

2．有限理性決策模式

這是西蒙在批評了理性決策模式之后提出的一種決策模式。西蒙認為，純粹理性是不可能的，在現實中，所有決策都是有限理性基礎上的決策。這是因為，第一，人的知識具有不完備性，要受主觀認知、理解能力和客觀條件的限制。決策者對政策問題及其環境的理解總是零碎不全的，不可能具備完備的知識。第二，預見的困難。決策是面向未來的，方案的選擇是以對未來的預見為前提。由于對未來的預見是以現象、而非實際體驗為基礎，任何預見都不可能是完整的。第三，選擇范圍的有限性。按照純粹理性的要求，決策主體要在全部可能的備選方案中進行比較和選擇，但實際上人們只能想到全部可能方案中的很少的幾個。第四，時效的局限。即使每種可能的行動方案以及每一種行動方案的全部后果都能夠考慮到，這在成本上也往往是不合適的。因為決策要考慮時機，決策的時機稍縱即逝，一但時機錯過，再好的決策也無濟于事。正是由于理性有限，決策者不可能達到如理性決策模式所要求的那幺完善，只能在有限的且力所能及的范圍內，對可能找到的備選方案作出“滿意的”或是“夠好的”決策，因此，行政決策的模式只能是有限理性決策模式。

3．漸進決策模式

這是由美國著名經濟學家、政策學家林德布洛姆針對理性決策模式的缺陷提出的一種決策模式。林德布洛姆認為，人的理性由于受到種種不利因素的制約，決策無法達到完全的理性，因而理性決策模式提出的決策必備的條件是不現實的。它不僅使決策成本大大提高，而且使決策分析過分依賴于專業技術人員，強化政府權力，減少了公民參與決策的機會和可能性，并且無法解決決策面對的價值沖突和不確定性政策問題，與政府實際的決策活動不大相符。林德布洛姆認為，政策的制定既是一個科學的過程，又是一個社會互動過程，由于多重主體的參與和制衡，行政決策實際上只是根據過去的經驗，經由對現行政策作出局部的、邊際性的調適過程達到共同一致的政策。因此，決策者只需考慮那些與現存的政策具有漸進差異的政策方案，不必調查與評估全部的政策方案；只需考慮有限的幾個政策方案而不是涉及所有邏輯上可能的方案；對每個政策方案也只評估幾個很可能產生的并且很重要的后果。這樣一來，新政策的出臺不過是過去政治體系活動的繼續，是對過去老政策作某種程度上的修正。據此，決策的制定和完善是一個漸進發展的過程，是謹慎的步步試錯過程，而不是對以往的政策的推倒重來。按照這一理論要求，決策者在進行決策時，首先要認真分析研究以往的決策方案，總結經驗教訓，然后再作出改革措施。

4．系統決策模式

它的主要代表人物是美國政治學家伊斯頓。這一模式的提出，改變了傳統政治學單純從制度進行靜態分析的弊端，進入動態的、研究政府運行過程的政治系統論。這一模式將政治系統簡單地視為一個“箱子”，從外部環境流進箱子內的便是輸入。然后，在這個箱子或系統內，這些輸入又通過不同的政治結構和過程轉變成輸出或政策，反過來又影響社會環境——經濟、文化、社會結構、生態等，或者影響政治系統自身。然后，這些影響通過種種不同的復雜的社會過程再流回即反饋到政治系統中，開始影響下一輪的輸入，如此循環不已。為了使分析進一步簡化，重要的輸入被減少到兩種：要求和支持；輸出也被設想成為一種，即具有約束力的決策。要求可來自任何方面（人民、政治家、行政官員、思想領袖等等），這要取決于政權的性質。支持則更為重要，因為它的多樣性影響到政治當局（即政府）政治體制（民主還是獨裁等）和政治共同體的命運。在所有的政治系統中，輸出都通過特定的過程產生，這樣便使得在絕大部分時間內，社會的絕大部分成員承認輸出的約束力。總之，系統分析模式描述了涉及政治決策過程的諸因素，即系統、環境、需求和支持的投入、轉換過程、產出的政策以及反饋等，并描述了這些因素在整個政治運行過程的位置，為科學地認識政治過程提供了一套有效的概念工具。（二）以決策主體的構成及其活動方式為標準，將決策模式劃分為：1．精英決策模式這一模式是托馬斯·戴伊和H·齊格勒提出的，它是將公共政策看成是反映占統治地位的精英們的價值和偏好的一種決策理論。其基本觀點是，公共政策不是由人民大眾通過他們的需求和行動決定，而是由占統治地位的精英們決定，然后由政府官員和機構加以實施。精英決策模式的具體內容是：（1）社會總是分為掌權的少數人和無權的多數人。社會價值的分配是由少數人來決定，群眾因無權而不能決定公共政策。（2）少數的統治者和杰出人物主要是來自社會中經濟地位較高的那個階層，他們不是被統治者的代表。（3）在社會制度的基本價值觀和維護這一社會制度方面，杰出人物的看法一致，并竭力維護這種制度。（4）公共政策所反映的不是大眾的要求，而是反映了杰出人物的利益、感情和價值觀念，公共政策的變化將是漸進性的，而非革命性的。（5）群眾麻木不仁，活躍的杰出人物很少受群眾的直接影響。相反，杰出人物影響群眾遠遠超過群眾對他們的影響。精英決策模式無疑是一種唯心主義的英雄史觀。在任何一個大眾參政議政程度比較高的社會中，人民群眾的影響占主要地位。從現代民主政治的要求看，政府最基本的目標是維護和增進公共利益，為此，他們在制定政策時，必須要反映廣大民眾的利益要求和價值取向，必須獲得他們的認同和擁護，否則任何一個政治系統都不可能穩定和發展。2．集團決策模式

這是西方決策理論的主要模式之一。其基本假設是，集體之間的相互作用和斗爭是政治生活中的基本事實。一般而言，具有某種共同利益的個人，均正式或非正式地結合成某一個團體，以便向政府提出他們的利益要求，并希望通過影響政府的決策行為，來實現自己所追求的價值取向。利益集團的存在是政治生活的主要特征之一。個人作為一個個體，其作用是微乎其微的，他如果要影響政府的行政決策行為，必須要借助代表其利益的集團的力量。個人在政治上如要有其重要地位，就必須代表團體利益而行動。“個人只有當他是團體的成員或代表時，他在政治上才是重要的。只有通過團體，個人才能試圖獲取他的政治優先權。”因此，集團便成為個人和政府間的重要橋梁。政府的行政決策過程實際上是集團間設法影響政策的過程，在這種影響下，政策便成為各個利益集團之間競爭后所造成的均衡。這種均衡取決于各個利益團體的相互影響力，一旦這種影響力的格局發生變化，政策便可能隨之改變。此外，比較有影響的決策模式還有博奕決策模式、體系決策模式、綜合決策模式等。諸種決策模式的提出為我們理解決策過程提供了有效的手段。但是也要看到，這些模型依據的主要是西方發達國家政治運行實踐。尤其是美國政府的決策模式，并不完全符合中國的政治實踐，不能簡單地照般和用于解釋中國公共政策的制定過程。比如，被西方學者認為對政策制定有決定性影響的集團決策模式并不適用于中國的實際。美國的政府構架三權分立，鼓勵社會多元化和各種經濟、社會力量的公平競爭，產生了許多利益集團。它們每年花費巨額錢財，在白宮和國會內進行游說，以影響政府決策，使政府和國會制定出有利于它們行業、團體的政策。因此在美國社會，政府官員的政策制定取決于利益集團的壓力，利益集團的爭論、談判、妥協和競爭是政府制定政策時的主要依據，并起著決定性的影響。中國雖然也有社會團體和群眾組織，但它們的數目比美國要少得多，影響也弱得多。在公共決策中，不會像美國的壓力團體那樣起著舉足輕重的作用。另外，中國的政府也不同于美國。在美國三權分立的體制下，利益團體施加影響的渠道很多，造成利益團體不僅數目龐大，影響也比較大。但是中國不同，中國各級政權雖然有黨委、政府、人大、政協等，但它們不是平行關系，中國共產黨居于領導地位。共產黨和其它組織的關系不是分權關系、競爭關系，而是領導與被領導關系。所以集團決策模式并不適應于中國的國情。

PAGEPAGE161企管培訓資料經營決策條件分析一.企業外部環境分析企業的外部環境是指“存在于企業之外，對企業的生存和發展產生決定性影響的各種因素的總和。”企業外部環境主要包括企業的宏觀環境、微觀環境兩部分。（一）宏觀環境分析企業的宏觀環境，是指企業所面對的其所在產業外的宏觀環境，是企業的間接環境因素。它主要包括經濟環境、政治法律環境、社會人文環境、科學技術環境和國際環境等。1.經濟環境。它主要指一個國家的經濟制度、經濟結構、產業布局、資源狀況、經濟發展水平以及未來的經濟走勢。2.政治、法律環境。它主要指對企業經營活動具有實際與潛在影響的政治力量和有關的法律法規等因素的總稱。3.社會人文環境。它主要指企業所在社會中成員的民族特征、人口統計特征、文化傳統、價值觀念、宗教信仰、教育水平以及風俗習慣等因素。社會人文環境直接影響著居民的消費結構和偏好，強烈地影響著人們的購買決策和企業的經營行為。4.科學技術環境。它不僅包括那些引起時代革命性變化的發明，而且還包括與企業生產有關的新技術、新工藝和新材料的出現和發展趨勢以及應用前景。5.國際環境。經濟全球化作為不可逆轉的進程，使得世界各國經濟愈益相互開放和融合。從世界經濟聯系的范圍和廣度看，經濟全球化囊括了世界所有的國家和地區，無論發達國家還是發展中國家都無法回避，任何一個國家都成為世界市場的一部分。在這個大背景下，企業管理者應十分關注全球范圍內的環境機會和威脅的戰略分析。一方面，企業應正確確定自己在經濟全球化進程中的位置，以此為前提，制定企業的全球戰略；另一方面，也要充分認識國際跨國集團在世界內建立市場的形勢，努力做到準確定位，充分發揮自己的優勢和克服自己的劣勢，在與跨國集團的競爭和合作中，不斷提升競爭力，維持自己的生存和爭取更好的發展。（二）微觀環境分析企業微觀環境是從個別企業視角來觀察、分析其競爭對手競爭實力的分析。對競爭對手的分析有三種診斷因素：未來目標、現行戰略、假設。1.未來目標.分析與了解競爭對手的競爭目標，有利于預測競爭對手對其自身定位及檢測財務成果的滿意度，有助于推斷競爭對手改變競爭戰略的可能性及對其他企業戰略行為的反應程度。競爭對手未來目標的關鍵問題主要包括了：競爭對手追求的市場地位總體目標；競爭對手各管理部門對未來目標是否取得一致性意見；競爭對手的當前財務目標及未來財務目標；競爭對手的核心領導的個人行為對整個企業未來目標的影響。2.現行戰略.對競爭對手現行戰略的分析，目的是觀察競爭對手正在做什么以及能夠做什么，對競爭對手作分析，主要包括了三個關鍵性的問題：競爭對手的研發能力如何和投資能力如何；競爭對手的市場占有率如何以及采取什么樣的銷售方式和促銷策略；競爭對手的產品價格如何制定以及在產品設計、要素成本和勞動生產率等因素中哪些對產品成本影響較大等等。3.假設.它包括競爭對手自身企業的假設和所處行業及其他公司的假設。自我假設是企業各種行為取向的最根本的原因。但是，對競爭對手作出分析也是重要的，競爭對手的自我假設包含了幾個關鍵性的問題：競爭對手如何估計同產業中的其他企業的潛在競爭能力；競爭對手如何看待自己在戰略方面的優勢和劣勢；競爭對手如何預測產品的未來需求和產業的發展趨勢及其預測依據是否可靠；是否有影響競爭對手對其他企業的戰略行為看法的嚴密的組織準則或法規或某種強烈的信條。二.企業內部條件分析企業在制定經營決策時，不僅要考慮企業所處的外部環境，而且還要知己，即對企業自身的內部條件和能力加以正確的估計。所謂企業的內部條件是指企業能夠加以控制的內部因素。企業內部環境或條件是企業經營的基礎，是企業制定經營目標和經營決策的出發點、依據和條件，是競爭取勝的根本，對企業的內部條件進行分析，其目的在于掌握企業目前的狀況，明確企業所具有的長處和弱點，以便使確定的目標能夠實現，并使選定的經營活動能發揮企業的優勢，有效的利用企業的資源；同時對企業的弱點，能夠加以避免或采取積極改進的態度。企業內部條件分析包括以下內容：第一，基本情況分析。包括企業領導狀況、企業經營目標與經營方針、長遠計劃、企業改造、經營組織等等。第二，生產分析。包括生產概況、生產計劃、工序管理、作業管理、質量管理、搬運管理、設備、動力管理等等。第三，銷售分析。包括市場調查及情報工作、銷售計劃、產銷銜接、銷售渠道、銷售策略等等。第四，科技分析。包括有科技人員結構及分布使用情況、科技手段、科技開發、科技工作組織等等。第五，財務分析。包括對企業的收支、決策的經濟評價、財務管理等方面的問題。企業內部條件分析的主要內容是以上幾個方面，但是企業并不是經常進行全面的分析，企業內部條件的分析應該有重點，我們認為企業內部條件分析的重點是產品、市場和財務。產品分析是為了產品品種決策，市場分析是為了銷售決策，而財務分析是為了財務決策，同時也是產品和市場在經濟上的反映，三者是密不可分的。（一）產品分析產品分析主要是對產品的現狀進行分析、評價，并做出預測。具體的分析如下：1.競爭能力分析.競爭能力是綜合性指標，它包括的內容視產品而定。可從產品的競爭性強弱、價格、成本、質量、服務、信譽六個方面入手。競爭性強弱是指一種產品有多少與它的用途、功能相同或相似但又不是同類的競爭產品。一般競爭性越強，對企業的生產經營越不利；價格和成本分析，主要是確定其現狀，預測其發展趨勢，并用預測和現狀作比較。這兩項分析的目的是與同行業作比較，看自己企業產品在同行業中價格和成本是否占優勢；質量、服務、信譽主要是比較本企業產品在同行業中的地位，通過質量、服務、信譽的分析以確定本企業產品在同行業中的地位。2.銷售增長率或產品所處壽命周期位置分析銷售增長率是銷售增長額與基準期銷售額之比。銷售增長率和產品所處的壽命周期是一致的。企業的產品一般都經歷了這樣四個時期，各個時期的決策是不一樣的，投放期主要是宣傳、改革產品；成長期是擴大產品的影響；成熟期大量銷售，并進一步判斷是否接近飽和點；衰退期主要考慮淘汰或改進產品，這種分析是很重要的。3.市場容量分析.市場容量是指市場需求量，它取決于產品的市場面和各類用戶的需求數量。它對于企業增加銷售，擴大生產規模的決策有很大影響。一般來說，產品適應性大，服務面廣，市場容量就大；反之，市場