第十三章監(jiān)督權(quán)一、 監(jiān)督權(quán)的概念和本質(zhì)屬性（一）概念：監(jiān)督權(quán)，是指公民有監(jiān)督國家機關及其工作人員的公務活動的權(quán)利。它是公民參政權(quán)中的一項不可缺少的內(nèi)容，是國家權(quán)力監(jiān)督體系中的一種最具活力的監(jiān)督。它包括公民直接行使的監(jiān)督權(quán)和公民通過自己選舉的國家代表機關代表行使的監(jiān)督權(quán)，另外，公民的許多權(quán)利具有監(jiān)督國家權(quán)力的性質(zhì)。這里，作為參政權(quán)的一項內(nèi)容的監(jiān)督權(quán)，是一種直接的政治監(jiān)督權(quán)。它主要包括六項內(nèi)容，即批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)以及取得國家賠償?shù)臋?quán)利。法條體現(xiàn)：我國現(xiàn)行《憲法》第41條規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。第3條規(guī)定：由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損害的人，有依照法律規(guī)定去的賠償?shù)臋?quán)利，”（二）本質(zhì)屬性：要科學認識公民監(jiān)督權(quán)，不僅要揭示監(jiān)督權(quán)法律關系的構(gòu)成要素，而且要科學認識公民監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)屬性。第一，公民監(jiān)督權(quán)是人類社會一項重要的基本人權(quán)。“人權(quán)是人作為人依其自然的和社會的本性所應當享有的權(quán)利。其內(nèi)容包括人身人格權(quán)、政治權(quán)利與自由以及經(jīng)濟社會文化權(quán)利。”人不僅有自然屬性，而且有社會屬性，人不同于動物的本質(zhì)屬性在于人的社會屬性，人的本質(zhì)是一切社會關系的總和。公民享有監(jiān)督權(quán)是由人類自然生存和社會生活的需要決定的，是人類生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等人權(quán)的題中之意。只要人類以國家的形式存在，就必然有國家權(quán)力、社會公共權(quán)力存在，就會有社會分工、社會契約，就需要監(jiān)督。況且，權(quán)力的兩重性決定了“絕對的權(quán)力會產(chǎn)生絕對的腐敗”。為了克服權(quán)力的腐敗，必須要有公民監(jiān)督的存在。公民監(jiān)督權(quán)是一種應有權(quán)利，是指人應當享有的權(quán)利，表明人權(quán)的應然性”。公民監(jiān)督權(quán)在人應當享有的人權(quán)當中，就其性質(zhì)而言，應當屬于參與社會公共事務，特別是國家政治事務的個人公權(quán)利。在現(xiàn)代民主社會，公民監(jiān)督權(quán)是公民參與社會生活不可或缺的重要權(quán)利，具有不可替代性，尊重公民監(jiān)督權(quán)是尊重公民人權(quán)的重要表現(xiàn)，扼制或剝奪公民監(jiān)督權(quán)，就是對公民人權(quán)的摧殘。監(jiān)督權(quán)是公民基本人權(quán)的一個重要方面，是人類具有理性和自由意志所不可或缺的基本權(quán)利。第二，公民監(jiān)督權(quán)是公民依法享有的監(jiān)督自由權(quán)。自由是公民監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)特征，公民監(jiān)督權(quán)具有不受他人和社會組織非法干涉、侵犯和剝奪之性質(zhì)。人類的自由特性決定每個公民都有權(quán)自由地行使監(jiān)督權(quán)。在西方法學理論中，人權(quán)是人人享有的一種自然權(quán)利，洛克說：“人類天生都是自由、平等和

獨立的。這里的“自由”包括公民行使監(jiān)督權(quán)的自由，而且這種自由不是只給個別人，是每個人都生而自由。公民監(jiān)督權(quán)的平等性是指全體公民依法都享有監(jiān)督權(quán)，任何人非依法不得干涉、侵犯和剝奪他人行使監(jiān)督權(quán)。公民“監(jiān)督權(quán)的獨立性是指公民在行使監(jiān)督權(quán)時只服從預先公布的普遍性的規(guī)則，不受其他機關、社會團體和個人控制和約束的狀態(tài)”。監(jiān)督的有效性、權(quán)威性、公正性無不要求監(jiān)督權(quán)應當具有獨立性，公正的監(jiān)督要求監(jiān)督者有超然的地位，有獨立的、客觀的判斷，有自主的意志，才能做到監(jiān)督公正。平等性、獨立性還是監(jiān)督權(quán)有效運行的內(nèi)在要求，是公民自由行使監(jiān)督權(quán)的前提和保證，沒有平等、獨立的權(quán)利和地位，監(jiān)督權(quán)的自由行使就無從談起。第三，公民監(jiān)督權(quán)是公民依法享有的法律權(quán)利。法律權(quán)利由憲法和法律確認，受憲法和法律保障與限制。憲法本質(zhì)上是人權(quán)保障法，人權(quán)是憲法的出發(fā)點和歸宿。雖然多數(shù)國家憲法沒有直接規(guī)定公民監(jiān)督權(quán)，但公民監(jiān)督權(quán)可以從憲法規(guī)定的其他自由和權(quán)利中推導出來。我國憲法也沒有使用公民監(jiān)督權(quán)的概念，但我國憲法規(guī)定，公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，這是公民享有監(jiān)督權(quán)的憲法依據(jù)。因此，公民監(jiān)督權(quán)就其權(quán)利屬性而言，首先是一項憲法權(quán)利。公民監(jiān)督權(quán)作為一項憲法權(quán)利還在于它是人民主權(quán)原則的內(nèi)在要求和具體體現(xiàn)。“公民監(jiān)督權(quán)是原生性權(quán)利，具有'人民主權(quán)’性質(zhì)，它構(gòu)成了國家監(jiān)督體系的基礎動力。當然，公民監(jiān)督權(quán)與其他法律權(quán)利一樣，也受一定限制。馬克思主義認為，自由就是從事一切對別人沒有害處的活動的權(quán)利。任何權(quán)利人行使權(quán)利時，必須限制在一定界限范圍內(nèi)，超過正當?shù)慕缦薅惺箼?quán)利，就構(gòu)成權(quán)利的濫用。因此，公民行使監(jiān)督權(quán)也必須限定在一定的范圍內(nèi)，不得捏造或歪曲事實進行誣告陷害，不得利用監(jiān)督權(quán)從事違法犯罪活動。第四，公民監(jiān)督權(quán)實質(zhì)上是一種請愿權(quán)。關于監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，學術(shù)上有不同看法。大部分學者認為，監(jiān)督權(quán)主要是指公民監(jiān)督國家機關及其工作人員活動的權(quán)利，因此，基本上將其納入政治權(quán)利的范疇中加以詮釋。但也有學者認為，應當將監(jiān)督權(quán)從政治權(quán)利的范疇中抽取出來，作為一項獨立的權(quán)利類型加以審視。只有公民根據(jù)自已的政治意志或公共利益而監(jiān)督國家機關及其工作人員活動的權(quán)利，可稱之為“監(jiān)督權(quán)”。對非政治權(quán)利則屬于公民為個人權(quán)利救濟而行使的權(quán)利，即所謂“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”，不應當歸入“監(jiān)督權(quán)”的范疇。這種看法有點偏頗。實際上，從監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容上看，公民監(jiān)督權(quán)既有政治權(quán)利的內(nèi)容，也有非政治權(quán)利的內(nèi)容。政治權(quán)利性質(zhì)和非政治權(quán)利性質(zhì)，不是公民監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)屬性。公民監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，“基本上仍近似于或者相當于傳統(tǒng)憲法上所說的請愿權(quán)，即人們對國家或其他公共機關就一定事項而提出希望、不滿與要求的一種權(quán)利”公民對國家機關及其工作人員的公務活動提出批評、建議、申訴、控告、檢舉，目的就是請求、希望和要求有關國家機關、

公共權(quán)力單位，及時履行職責或者糾正不當行為。當今西方許多國家的憲法恰恰規(guī)定有請愿權(quán)，而沒有監(jiān)督和監(jiān)督權(quán)的概念二、監(jiān)督權(quán)內(nèi)容公民的批評權(quán)和建議權(quán)。公民批評權(quán)是指公民對國家機關和國家機關工作人員在工作中的缺點,錯誤有提出批評意見的權(quán)利。公民建議權(quán)是指公民對國家機關和國家機關工作人員的工作有提出建設性意見的權(quán)利。具有受益權(quán)和政治權(quán)利的雙重屬性。公民的申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。這三項權(quán)利都是公民對國家機關和國家工作人員的違法失職行為而行使的權(quán)利。公民的申訴權(quán)是指公民受到國家機關不適當?shù)奶幏只蛱幜P時，或受到不公正的待遇時，有向有關國家機關申訴理由，要求做出重新處理的權(quán)利。公民的控告權(quán)是指當國家機關或國家機關工作人員的違法失職行為損害了公民個人的切身利益時,公民有向有關國家機關提出控告，以保護自己的正當權(quán)益，制裁做出損害行為的國家機關或國家機關工作人員的權(quán)利。公民的檢舉權(quán)是指公民對國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為有揭發(fā)檢舉的權(quán)利。前兩者具有受益權(quán)和政治權(quán)利的雙重性質(zhì)，后者屬于程序性的權(quán)利，是一種“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”3、 獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。是由于國家機關或者國家工作人員行使職權(quán)侵犯公民權(quán)利而受到損害的人，依照法律規(guī)定向國家提出物質(zhì)上的賠償或者補助的權(quán)利。是基于違法行為提出的利益請求，屬于程序性的權(quán)利，也是一種“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”。三、 公民行使監(jiān)督權(quán)的界限、行使渠道和方式（一）界限：在法治的原則下，基本權(quán)利的行使都是有限制的，監(jiān)督權(quán)的行使也是如此。限制監(jiān)督權(quán)行使的根據(jù)是憲法的規(guī)定《憲法》第41條第2款規(guī)定：“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。這里的但書實際上就是公民行使監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在界限。具體表現(xiàn)為：公民要負責地實行民主監(jiān)督權(quán)，依法行使自己的權(quán)利。為了國家和人民的利益，要敢于同邪惡勢力進行斗爭，勇于使用憲法和法律賦予自己的監(jiān)督權(quán)。要負責地實行民主監(jiān)督，依法行使自己的權(quán)利。為此，一要實事求是，如實反映情況，不能捏造、歪曲實事，誣告、陷害他人；二不要制造事端，不能圍堵和沖擊國家機關及攔截公務車輛。

憲法限制監(jiān)督權(quán)行使的正當性在于：（1）保障國家機關工作人員作為公民所享有的基本權(quán)利不受侵犯。（2）保障公權(quán)力機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，更好地維護公共利益。（二）行使渠道和方式信訪舉報制度。公民有選擇信訪方式向政府信訪機構(gòu)反映情況的權(quán)利。公民可以采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等方式進行信訪，具體采用何種方式，由公民根據(jù)自己的需要來選擇。信訪是通信和走訪的合稱，信訪權(quán)，是公民以通信和走訪的方式向國家機關及其工作人員提出批評、建議、申訴、控告或檢舉的權(quán)利。與其他具有監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)利如申請行政復議、申請再審的權(quán)利一樣，信訪權(quán)不是一種實體的權(quán)利，而只是維護和救濟實體權(quán)利的一種方式，所以，信訪制度并不直接解決法律上的是非問題，它只是使是非問題獲得解決的引導、跟蹤和推動機制。人大代表聯(lián)系群眾制度。即公民將自己的意見、建議和要求反映給人大代表，形成人大代表的議案，上傳到國家權(quán)力機關。輿論監(jiān)督制度。如通過新聞媒體等輿論工具進行民主監(jiān)督。協(xié)商對話制度。公民通過協(xié)商對話制度向有關部門反映情況、意見和建議。公民還可以通過參加監(jiān)督聽證會、民主評議會、網(wǎng)上評議政府等活動行使民主監(jiān)督的權(quán)利。公民可以通過司法機關直接舉報和提起訴訟。法律規(guī)定我國公民有提起行政訴訟和將自己在爭議中的請求交由法院審判的權(quán)利。案例分析：2010年4月底，“徐林東事件”一經(jīng)媒體曝光，迅速成為輿論關注的焦點。因為替同村殘疾人伸張正義而不斷赴京上訪的河南農(nóng)民徐林東，被河南省漯河市有關部門“以組織的名義”送進精神病院，接受了長達6年半之久的強制性治療。他在駐馬店市精神病院被強行捆綁48次，電擊54次。“有一次，醫(yī)生們電擊的時間太長了，我額頭上的肉都給燒焦了。”徐林東在駐馬店精神病院期間，因自殺未遂左腿摔傷后，沒有得到及時治療，落下了后遺癥。這一令人震驚的案例，揭開了個別地方政府對待赴京上訪群眾黑幕的冰山一角。徐林東說：“因為上訪被關進駐馬店精神病院的人多了，我在的時候就認識不少。聽醫(yī)生和護士們說，很多都是因為上訪被當?shù)卣瓦M來的。更有的是李蕊蕊上訪遭強奸、徐武飛越瘋?cè)嗽旱鹊攘钊擞|目驚心的案件。網(wǎng)友們開玩笑說“如果秦香蓮生活在今天，注定要在精神病院關上一輩子”在看到這些案件后不僅會深思，信訪到底起到了什么作用呢？針對這個案件，想讓大家針對我國上訪的現(xiàn)狀，就上訪的存廢談一下自己的觀點。

四、公民行使監(jiān)督權(quán)應該遵循的基本原則：五大原則（一） 是依法監(jiān)督的原則。人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的，離開了憲法和法律的監(jiān)督就失去了法律依據(jù)。人大監(jiān)督的對象、內(nèi)容、范圍和方式都要嚴格符合憲法和法律的規(guī)定，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定的程序，對法定的對象進行監(jiān)督。是否需要行使監(jiān)督權(quán)，如何行使監(jiān)督權(quán)都要以法律為準繩。只有堅持依法監(jiān)督，監(jiān)督才能有權(quán)威性和法律效力。（二） 是職權(quán)分工的原則。或者說是不包辦代替的原則。人大及其常委會的監(jiān)督要做到既不失職，又不越權(quán)，就必須遵循憲法規(guī)定的國家機關職權(quán)分工的原則。憲法和有關法律在保證人大及其常委會統(tǒng)一行使國家最高權(quán)力的前提下，明確劃分國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，并規(guī)定人大常委會組成人員不得兼任行政機關、審判機關和檢察機關的職務。這樣規(guī)定既可避免權(quán)力過分集中，又能使國家機關各項工作有序有效地進行。因此，人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)，不允許侵犯和代替其他國家機關的職權(quán)，不能包辦代替“一府兩院”的工作。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，應責成“一府兩院”予以處理解決，人大常委會不直接處理或辦案。（三） 是監(jiān)督大事的原則。人大及其常委會行使監(jiān)督職權(quán)主要應是涉及人民群眾當家作主的重大問題。人大監(jiān)督的內(nèi)容應該是國家和地方事務中那些帶有根本性、長遠性的重大事項。即工作監(jiān)督要抓大事，法律監(jiān)督要抓典型。如果事無巨細，樣樣都管，就容易干擾“一府兩院”的正常工作。（四） 是集體行使職權(quán)的原則人大及其常委會作為國家權(quán)力機關監(jiān)督的顯著特點，是集體行使監(jiān)督權(quán)。即監(jiān)督意向的確定，監(jiān)督行為的實施，監(jiān)督結(jié)論的形成，都要按照法定程序，經(jīng)過集體討論，通過會議表決來決定。人大代表、人大常委會委員個人視察、調(diào)查只能提出意見和建議，或為人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)提供信息和建議。主任會議和常委會的工作機構(gòu)也主要是為常委會的監(jiān)督做必要的準備和組織協(xié)調(diào)、了解督辦等工作，不能直接做出決定和進行處理，任何處理決定都由人大及其常委會集體做出。（五） 是堅持黨的領導的原則。各級人大及其常委會對“一府兩院”和它的工作人員的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，必須在同級黨委的領導下進行。重大問題，必須及時向黨委請示報告，這也是一項重要的政治原則，必須堅決執(zhí)行。五、我國公民監(jiān)督存在的問題和保障和完善措施。（一）不足之處：雖然從縱向比較看〃我國現(xiàn)行公民監(jiān)督制度有所發(fā)展和完善〃但不可否認〃公民監(jiān)督制度還存在不少缺陷和不足。突出表現(xiàn)為公民監(jiān)督不

力，從而阻滯了社會主義民主法治建設的進程！要解決公民監(jiān)督不力的現(xiàn)狀首先應找準問題并進行一定的成因分析〃然后才可能解決問題！第一程序法的缺失使公民監(jiān)督的行使缺乏可操作性，盡管現(xiàn)行憲法規(guī)定了憲的制裁性以及制裁措施。但由于缺少具體的程序規(guī)定，公民監(jiān)督工作實際上無法有效進行！威廉.道格拉斯說過這樣一句話“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款〃這一事實決不是無意義的，正是程序決定了法治與人治之間的基本區(qū)別，這句話言簡意賅地指出了法律程序的重要作用，但程序的重要性及其價值在我國歷來就不被重視，如去年曾一度鬧得沸沸揚揚的“處女賣淫案”實質(zhì)上就是行政機關在行政過程中缺乏程序規(guī)制和約束以致侵害公民人身自由的一個典型案例。第二憲法關于公民監(jiān)督規(guī)定的抽象性使其缺乏適用性。憲法的適用性是憲法的生命所在，而在公民監(jiān)督實踐中，當公民的基本權(quán)利和自由受國家機關或其工作人員侵犯時，憲法只規(guī)定公民向有關機關申訴、控告或檢舉的權(quán)利，而未規(guī)定受害人有憲法訴訟的權(quán)，而由國家機關自己糾正錯誤并為受害人提供救濟。效果顯然是有限的。因此“四川成都蔣某訴中國人民銀行成都分行侵犯平等權(quán)案”青島三名高中畢業(yè)生狀告教育部侵犯公民平等受教育權(quán)案等等被撥回起訴〃也就不足為奇了。第三法治觀念的淡薄及現(xiàn)有體制的狀況使公民監(jiān)督權(quán)難于行使。我國幾千年來一直是一個權(quán)力本位的國家，人治傳統(tǒng)深深地扎根于國民意識之中：權(quán)力政府，的思想還相當嚴重。他們把憲法和法律往往當作其治國治民的工具，至少也只是強調(diào)國家權(quán)力之間的相互制約〃對承認和采取措施鼓勵和保證人民大眾的政治參與與監(jiān)督〃不是顧慮重重〃就是干脆排斥。（二）完善和保障措施。【1】、我國公民監(jiān)督實現(xiàn)的根本途徑在于其制度化。我國目前已經(jīng)確立了信訪制度、舉報制度、批評建議、控告申訴制度。但是要真正建立起我國的公民監(jiān)督制度還需要在我國建立并逐步完善下列制度。（1）信訪制度。從實踐來看，信訪制度對保障公民的監(jiān)督權(quán)、保護公民的合法權(quán)益方面起到了很大的作用。我國公民信訪活動大致可以分為三類：第一類是針對各級人大常委會、政府及司法機關的工作提出建議、意見和批評；第二類是請求糾正有關政府部門在房屋拆遷、征地補償、失業(yè)保障等方面存在的違法或者失職行為；第三類是針對已經(jīng)終審生效的法院判決提出的申訴。信訪制度還蓋面廣闊，為公民提供了有效的救濟途徑，但還存在很多不足之處：信訪渠道不夠通暢、地方或者部門對公民反映的問題相互推諉、信訪處理層

層轉(zhuǎn)達，責任不清、效率低下、出現(xiàn)以地方政府強行截訪、侵害公民權(quán)利為主要表現(xiàn)的制度運行扭曲現(xiàn)象等問題。同時《信訪條例》的法律位階比較低，尚缺乏統(tǒng)一的立法，現(xiàn)有的信訪法律可操作性弱，以及信訪機制與其他法律機制銜接失當?shù)龋€要借一步完善。存廢：大多數(shù)與會者認為信訪制度是具有中國特色的社會主義制度體系中體現(xiàn)民主、反映民意、救濟權(quán)利的一種特殊制度。也有少數(shù)學者認為，從信訪產(chǎn)生的歷史來看，它是在法制不健全、人治大行其道的特定時期形成的制度，其本身帶有人治色彩；信訪制度在實際運行中出現(xiàn)以地方政府強行截訪、侵害公民權(quán)利為主要表現(xiàn)的制度運行扭曲現(xiàn)象；信訪制度擠壓了其他法定的解決矛盾和糾紛制度的運行空間，所以，應當考慮廢除信訪制度。盡管這種主張沒有被大多數(shù)與會者接受，但這些看法，對正確認識信訪現(xiàn)狀、準確地給信訪工作定位、完善信訪制度提供了啟示。（2）國家賠償制度。可以分為國家賠償制度和國家補償制度。1、 國家賠償制度行駛條件：一是國家機關或者國家工作人員的行為具有違法性；二是國家工作人員的行為是行使職權(quán)的行為，而不是“與行政職權(quán)無關的個人行為”。國家賠償請求權(quán)的主體：受到公權(quán)力機關違法行為侵害的公民、法人或者其他組織有權(quán)要求賠償，受害的公民死亡的，其繼承人和其他有撫養(yǎng)關系的親屬有權(quán)要求賠償，受害的法人或者組織終止的，承受其權(quán)利的法人或者其他組織有權(quán)要求賠償。同時外國人、外國企業(yè)和組織在中華人民共和國鄰域內(nèi)要求中華人民共和國國家賠償?shù)模m用本法。國家賠償請求范圍：《國家賠償法》第3、4條規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶坏?516條規(guī)定了刑事賠償?shù)姆秶Ｍ瑫r《國家賠償法》還規(guī)定了具體和詳盡的賠償標準。國家賠償制度最為典型的就是余祥林殺妻案，在坐監(jiān)獄11年后，妻子再次出現(xiàn)，十一年冤案，物是人非，誰來負責？最后京山縣人民法院經(jīng)重新開庭審理，宣判余祥林無罪。2005年9月2日余祥林領取70余萬元國家賠償。2、 國家補償制度：國家機關或者工作人員基于合法行使權(quán)力或因公共利益的需要致使公民的合法權(quán)益受到損失或者損害，國家對公民的損失承擔給予補償?shù)呢?/p>