托馬斯的公共管理中公眾參與理論研究公眾參與公共管理是政府制定公共政策與提供公共服務中的焦點問題。隨著經濟社會的不斷發展與新型信息技術不斷涌現，各種社會形態下的民眾參與熱情水漲船高，政府部門也需要在公共管理實踐中不斷回應民眾的參與意愿，滿足公眾的利益訴求，從而提供高質量的公共服務與公共政策。因此在學術研究領域通過對相關理論進行總結介紹，從而為政府管理者提供實踐層面的理論指導就具有重要的意義。本文以托馬斯的公共管理中公眾參與理論為研究對象。首先在閱讀國內外相關中英文文章著作基礎之上，研究和探討了托馬斯教授個人學術經歷、托馬斯的公眾參與理論產生的社會背景與理論基礎，梳理總結了托馬斯的公眾參與理論具體內容，即以界定公眾參與中公眾角色為切入點，將公眾參與分為三種類型，分別闡述了管理者應對不同參與類型應采取的基本原則和技術方法。在此基礎上,對政府管理者如何與不同公眾參與角色組合互動的策略進行了解釋說明。其次，在對托馬斯的公共管理中公眾參與理論內容進行闡述后對其理論進行整體考量，指出其理論所具有的優勢與不足之處。在文章結尾根據我國現階段公共管理中公眾參與實際狀況，運用托馬斯的公眾參與理論嘗試提出一些提高我國公眾參與水平與質量的建議。關鍵詞：托馬斯；公眾管理；公眾參與；公眾角色第一章緒論1.1研究背景1.2研究意義1.3國內外研究現狀1.3.1國外研究現狀1.3.2國內研究現狀1.3.2相關文獻評述1.4研究內容與方法1.5研究創新點與不足第二章托馬斯的公共管理中公眾參與理論起源1托馬斯本人的學術背景經歷2托馬斯公共管理中公眾參與理論形成的社會背景2.1公民參與運動的興起與變革2.2信息技術發展的刺激與推動3托馬斯公共管理中公眾參與理論的理論基礎3.1新公共行政理論3.2新公共管理理論3.3新公共服務理論第三章托馬斯的公共管理中公眾參與理論內容1界定公眾參與中公眾角色1.1顧客1.2伙伴1.3公民2回應不同參與類型的基本原則2.1回應顧客型公眾參與的原則2.2回應伙伴型公眾參與的原則2.3回應公民型公眾參與的原則3應對不同公眾參與類型的技術方法3.1應對顧客型參與的技術方法3.2應對公民型參與的技術方法4與不同角色組合互動策略第四章托馬斯的公共管理中公眾參與理論的總體評析4.1托馬斯的公共管理中公眾參與理論的優點4.2托馬斯的公共管理中公眾參與理論的不足之處第五章托馬斯的公共管理中公眾參與理論的啟示5.1建立統一信息收集分析的服務系統5.2鼓勵社區民眾進行共同生產5.3提高政府管理者參與技能結束語緒論(一)研究背景及意義1.研究背景公眾參與是現代公共管理中必不可少的組成部分，也是社會民主化發展的必要手段與結果。理論研究的不斷演進使學者加深了對公共管理中公眾參與內容與類型的認知，同時隨著上個世紀60年代以來西方國家公民參與運動的風起云涌，使得民眾對參與公共事務治理的熱度有增無減。這些變化要求政府需以不同原則、不同手段應對不同類型的公眾參與，不僅要滿足參與過程中公眾對優質政府服務的需求，還要逐步有序吸納公眾進入決策過程，實現法律賦予公眾的公民權利。我國的公共管理研究也在國外學術界理論發展的基礎上，探索提升政府治理能力、管理效益與公共服務質量的路徑，并在現實層面通過樹立服務型政府理念,應用績效管理、服務質量監督等方式改進了政府部門的服務態度與服務質量，提升了民眾的滿意度。在此基礎上，黨的十九大報告指出要從各個層面、各個領域擴大公民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，最廣泛動員和組織人民依法管理國家和社會事務、管理經濟和文化建設。這就要求政府管理者不僅能夠提供優質公共產品和公共服務還要擴大公民參政議政的領域和方式，實現國家治理能力、治理水平的民主化與現代化。因此進-.步探討公共管理中公眾參與的內容與類型，如何設計規劃管理者應對公.眾參與的原則、技術手段與活動方式將有益于更好的實現我國公共管理中善治的目標。2.研究意義現代國家政府治理的一個重要部分就是公眾參與，這也是民主制度的核心內容。公眾在公共管理中帶著各種目的以各種方式參與到公共管理過程中，對政府行政系統提出不同的要求，而管理者也應該在分辨民眾目的和要求的基礎上，提供有差別的公共服務。這樣一方面滿足了民眾對公共事務領域參與的要求，另--方面民眾參與公共管理過程中也對公共管理系統產生了壓力與信息輸入，倒逼政府從民眾利益、呼聲的角度出發，監督行政工作人員、改革管理體制、提高管理效率、采用適宜參與技術方法，從而真正建設為人民服務的服務型政府。(1)理論意義托馬斯教授在學術界理論研究不斷深入的基礎上，結合對美國各州公眾參與項目實地調研走訪的歸納總結以及對自己原有參與理論的不斷深入研究，形成了對公共管理中公眾參與理論的獨到理解。托馬斯認為既然公共管理目標是強化政府治理能力，實現公共利益與福祉，那么公眾參與公共管理就不僅局限于公民的政治參與，公眾在日常生活中小到辦理駕照，詢問政務信息;大到參與公民會議，對政府決策發表意見，與政府共同生產公共價值均對整個行政系統產生了壓力與信息輸入，迫使政府與民眾進行互動回應。在這一過程中民眾自覺或不自覺，主動或著被動地在公共管理領域中產生了參與行為，政府必然要回應這些參與行為背后的公眾訴求。因此公共管理者需考慮在區分參與類型的基礎上，在合適的時間地點運用合適方式應對廣泛的不同類型的公眾參與。通過從理論的角度對托馬斯公眾參與理論的內容、特點進行歸納總結與評析，能夠豐富整個公眾參與領域的理論內容，有助于公共管理理論體系的發展。(2)現實意義理論研究的最終目的是為了給現實中政府改革與治理活動提供依據與指導方向。在經濟社會轉型期的中國，社會經濟水平穩步提高，民眾參與意識、參與能力、參與熱情逐步增長，對政府提供公共產品、公共服務的質量與政府公共服務供給能力提出了新的要求。托馬斯教授在理論規范研究與實證考察的基礎上提出了自己的公眾參與理論體系，能在區分不同參與類型的基礎之.上，針對性的提出不同指導原則與參與手段，為公共管理者提供了有力的幫助。因此我們應該將托馬斯教授理論研究與我國現階段公共管理現狀相結合，有選擇性的借鑒發展其理論的可取之處，從而應對新時期公眾參與對政府的挑戰，使理論研究能夠與現實應用之間產生良性互動。(二)國內外研究文獻綜述1.國外研究文獻綜述(1)對公眾參與公共管理理論的研究西方國家有其獨特的公眾參與歷史和發展路徑，并成為當代民主政治思想重要來源之一。在古希臘時期就有了較為系統的參與制度并產生了獨具特色的城邦公眾參與形式與技術手段，如公民大會、陶片放逐法等。哲學家亞里士多德認為城邦是自然演化形成的，而人類也由于自然演化的合群情性而必然的居于城邦并參與公共政治生活。公眾中持久的參與城邦管理，主動承擔責任擔任城邦公職的民眾方為公民。.隨著歷史的發展，公眾參與理論在不斷演進。文藝復興時期的盧梭認為人民主權就是每位民眾結合成的人民所享有的主權，人民主權就是通過公民結合即公眾參與實現的。公眾作為公民自覺主動的參與不僅對于民主政治至關重要，更是.代表了公民愿意承擔責任，是一種對美德與良善的追求。托克維爾則在其論著中對美國的結社自由大加贊賞，認為民主時代來臨后，為了克服原子化個人的獨立軟弱狀態，通過公民政治參與這一-方式進行結社能夠在國家與個人之間創造強大的社團，整合、表達民眾分散的利益、意見、思想，用以避免多數人暴政，保護.少數人權益。國隨著工業革命不斷推進，人口增多、國家規模擴大、社會分工細化，社會公眾參與成本不斷增加，對原有的公眾參與技術方式提出了挑戰，迫使學者依據現實對公眾參與理論進行了相應的調整。帕累托、米歇爾斯、熊彼得等學者完善了精英主，義的公眾參與思想。認為人類歷史就是極少數統治階級統治大多數民眾的過程，民主政治不能是直接民主形式，而是人民有接受或拒絕將要來統治他們的人的機會并通過周期性選舉以投票方式選擇或罷免政府?！阍诰⒅髁x民主思想影響下形成了代議制民主體制，為現代民主體制奠定了基石。伴隨著行為科學的突破進步以及西方社會運動的影響，諸多學者在原有的公眾參與理論上提出了自己的觀點看法?？灼嬲J為公眾參與是影響利益分配的和在政治體制不同層次中影響政治抉擇的一切公眾自愿活動?！翱贫髡J為公眾參與是民主社會最為基礎的管理形式，通過這種形式大多數人能夠直接或者間接影響公共事務，這種持續有效的參與方式能夠塑造具有深度與廣度的民主社會。蓋伊.彼得斯認為通過自下而上的參與形成參與式政府創新模式，能夠改變傳統行政體制的封閉性，塑造扁平化組織體系，提高行政系統回應性。0博克斯則通過對美國社區歷史進行追溯，總結經驗并提出了社區治理新的思路，通過社區層次上的公眾參與來保證行政體系的開放性，將公共事務管理限制在較小規模，提高管理效率，同時轉變社區治理參與者角色，發掘公眾中積極參與者，鼓勵公眾成為積極參與的公民，使社區治理主動權掌握在民眾手中，而政府管理者則應該發揮輔助作用，為公民委員會或公共政策提供項目協調與咨詢服務。亨廷頓則指出過度民主與過度的公眾參與可能會造成政治衰朽，并產生普力奪政體，因此秩序應先于民主參與。”帕特南通過對兒童福利、鄰里關系、社會經濟等領域進行分析認為社區公眾參與有助于形成良好的社會規范和社會網絡等社會資本，能夠讓人們互相幫助，更容易動員民眾抓住機會抵御威脅;能夠進行良好的公民教育，鼓勵不同群體對話妥協并減少公共事務中的搭便車問題。吉登斯也從民主社會主義角度出發，提倡以公眾參與的方式構建平等、保護弱者的積極福利社會，通過投資人力資本，建立良好開放的社群關系，促使民眾創造財富，自由的實現個人價值。①(2)托馬斯本人的公眾參與公共管理理論研究托馬斯教授對公眾參與的研究從上個世紀80年代就已經開始。在美國辛辛那提市進行公民調查期間，觀察市區內的社區組織與公民參與運作狀態，總結歸納社區事務管理的形式和技術方法。指出正是辛辛那提市對公民社區組織，公民參與上的不斷支持和優化，促進二者互動并形成良性循環。這正是辛辛那提市的良好民主政治環境形成的重要基礎。。以42個公民參與案例為樣本，在分析公民參與公共管理可能的影響因素基礎上，修改完善了弗洛姆--耶頓小群體決策理論模型，認為可以通過明確質量、立法、技術要求;預先制定可替換方案;選擇特定參與機制等方式來回答公共管理者如何選擇公民有效參與時機問題。。在此基礎之上托馬斯教授對這一模型進行進一步修改完善,于1995年出版的著作中提出了有效決.策模型，管理者通過對七個問題的回答，在決策樹上選擇不同的公眾參與方式與公眾參與技術形式，借此平衡政策質量與政策可接受性之間的矛盾。同時詳細列出應做與不應做的12條原則，為管理者如何回應公眾參與提供指導性意見。國在對公眾參與中的公共管理者研究上，通過對佐治亞州民意調查與對管理者預測水平進行測試分析，認為管理者應該熟練掌握各種公民參與技巧，在不同管理層級上主動使用民意調查技術，依靠群體智慧多角度得出更加準確的輿論與公民需求趨勢。"并以非政府組織亞特蘭大食品銀行領導者比爾.波鈴(Bi1lBolling)為例子進行分析，認為管理者應該通過熟練應用諸如富有同理心，善于傾聽，專業知識充沛等個人特性動員組織成員，運用談判，人脈關系等領導者技巧來實現組織發展。這種手段不應該僅僅被視為馬基雅維利式的權謀而受到否定。在組織內部，管理者除了在正式組織架構中運用法定權力外，也應該熟練掌握非正式權力來源和政治技巧。①在對公民參與的利益相關者分析上，通過對佐治亞州交通部開發的利益相關者審計方法進行分析，認為利益相關者審核技術需要考慮:(1)定義代理機構的利益相關者范圍，(2)定義代理機構在各個利益相關者上缺乏的信息，以及(3)根據信息需求程度進行優先級排序三個步驟，綜合使用采訪，焦點小組、客戶調查等方式提高政府與其合作伙伴的關系，改善交付的服務與整體績效，促使管理者從組織戰略角度思考問題。托馬斯教授還敏銳的注意到了新興信息技術革命對于公民參與的影響，在分析已有政府網站基礎上認為政府要迅速主動地采取行動適應網絡發展，使成員具備在網絡上進行重要互動的能力;增加民眾在網絡上與政府進行互動與交流的選擇，以此增強溝通的便捷性和政府響應問題的效率。并在對佐治亞州電子政務網站訪問頻率，數量;訪問人群族裔，膚色，教育水平，經濟狀況進行調查分析后，將公眾電子訪問分為電子商務，電子研究，電子民主三類。認為政府網站辦理業務，詢問查詢信息是公眾通過網絡參與公共管理的主要部分，電子民主所占比例較小。因此提出應將線上網站與線下個人服務相結合以避免數字鴻溝、提高在線交互式功能回應率等方式滿足民眾民主需求。在上述研究基礎之上托馬斯教授還對公眾參與公共管理中各要素以及對公眾.參與效果產生影響的因素進行分析，拓寬了公眾參與概念范圍，使其包含日常生活、生產等場域;注重研究公眾參與領域相關要素與影響因子之間的關系，并將其整合為一個參與理論。在這個參與理論中，通過將對公眾角色進行分類識別、將美國各地公眾參與案例進行列舉，分析其成功、失敗的原因以及參與過程中涌.現出的效果良好參與技術方法，使管理者提高對公眾參與的認知，增強理論的可操作性。①(3)對托馬斯的公眾參與公共管理理論的評價內華達州立大學政策科學領域學者恩妮塔●華金(M.ErnitaJoaquin)認為托馬斯的理論作為-部公眾參與的操作手冊，在豐富的案例數據基礎上，透徹梳理了已知的政府與民眾之間的關系，同時還總結了系統性的參與方法，使政府管理者能夠制定切實可行的公眾參與戰略。四澳大利亞國立大學學者凱瑟琳●奧爾索斯(CatherineA1thaus)認為托馬斯的理論提出了新的公眾參與觀點，總結了新的公眾參與形式，在廣泛案例研究和對民主、公共利益信念堅持的基礎上通過為政府管理人員量身定制新的參與技能，滿足了政府管理者更精確地了解公眾參與意愿的需求。北卡羅來納大學政府管理學院學者約翰●史蒂芬斯(JohnB.Stephens)認為托馬斯的理論幫助各級政府管理者了解民眾需求并指導公共管理者如何與公眾進行廣泛互動。盡管理論內容主要來源美國公民參與現實，但是其理論所具有的概括性仍然對不同國家的政府管理者具有普遍性意義。國2.國內研究文獻綜述(1)對公眾參與公共管理理論的研究在國內，公眾參與在通常語境下經常與公民參與，公共參與交叉使用，指公.民行使法定權利，對決策過程進行直接或間接的參與。國內學者也從各個角度出發，或針對具體問題或針對應用情景提出了各自對于公眾參與公共管理理論內容以及不同領域公眾參與特點、要素的理解。徐靜，黃信認為公眾參與公共管理是公民或社會組織依據憲法和法律賦予的權利直接或間接參與處理社會公眾事務的行為或過程。這一概念不僅包括了公民.或社會組織的政治參與，還包括了公民的經濟參與，文化參與和社會參與，即包括了所有關于公共利益、公共事務管理方面的參與。T張鐵軍認為公眾參與主要是指社會公眾在公共事務的決策、管理、執行和監督過程中擁有知情權，話語權等參與權利，自由表達意見立場，合法的采取維護自身利益與公共利益的行動?！辈⒄J為公眾參與是權利與義務的統--，只有來自個人的積極響應，方能維護共同的公共價值與利益。劉倩通過對西方國家公眾參與公共管理的制度影響因素進行研究，結合我國現階段發展情況，認為公眾參與在概念.上不僅是局限于個人，還有企業，地方代表，民間組織等。并提出在有序參與的基礎之上要擴寬我國公眾參與渠道方式的建議。鐘興菊，羅世興則對公眾參與環境治理的理論歷史，發展脈絡進行梳理，認為現有的公眾參與環境治理將治理主體分為兩個層次即個體性視角的公眾參與，集合性視角的公眾參與。在集合性視角的公眾參與之中又分為個體、組織、社會.三個層次。閔學勤則在市區社會治理研究中通過對美國新公民參與運動發展歷史進行研究，認為新的公眾參與較舊式公眾參與有三大特點，公民成為決策者，專家與立法者則成為協助者;公民參與不僅影響政策過程更是對政府權力與責任的分擔;所有利益相關者均有權采用多渠道手段參與公共事務。王琳認為公眾參與是值指社會成員自覺自愿的參加社會各種活動或事務管理的行動，是社會成員對公共管理的參與，是一-種民主形式的社會管理。●意味著每個人都有資格和機會向政府表達意見，維護自身利益，從而達到個人的自我發展與社會福祉的增進。在互聯網背景下的政府信息數據公開與公眾參與領域，劉福元通過對5個城市數字城管系統與公眾參與結合方式進行實證調查研究，歸納出電話參與、網站參與、城管通參與三種參與渠道，并將公眾參與城市管理的價值定義為通過擴展城市信息來源渠道，增強城市市民主體地位，使管理從以政府為中心到以市民為中心的轉變。王芹，萬凱莉，吳嚴通過對蘇州市環境信息公開與公民參與狀況進行調研，總結公眾參與既是公眾獲取信息知情權形式，也是促進政府信息公開的方式。毛維軍則在公共管理視域下對網絡形式公眾參與進行研究，認為網絡作為公眾參與新的平臺能夠拓寬民眾參與公共事務、與政府溝通渠道，提高政府政策科學性與政策服務質量。*王群在對互聯網背景下公眾參與治理進行研究時，借用亨廷頓和納爾遜對政治參與的概念，將公眾參與公共治理定義為不具有法定決策權的公民、團體、社會組織依托計算機，手機，網絡平臺等信息手段參與公共政策制定，包括問題確認，方案選擇等一系列過程?！瓣惓嗘面猛ㄟ^運用公眾參與階梯理論，對政府數據開放中公眾參與模式進行構建，將政府數據公開中的公眾參與定義為社會公眾在政府數據開放過程中，通過特定方式和程序進行的表達意見和訴求，和與政府開展的旨在提高政務數據開放質量和滿意度的活動。“萬慶，劉文仲，杜廣“水，盧金生與國外學者一起通過對于橋水庫水質改善項目進行實證研究，分析了公眾參與公共管理的內涵，目標，實施程序等因素。認為公眾參與是-一個政府走進大眾，通過交流，宣傳，教育，技術培訓等方式制定決策的過程?！襦嚿倬齽t在對我國公眾參與過程中出現的問題進行分析后，認為公眾參與社會治理.上需要關注黨的方針政策與領導作用，在黨的領導下，公眾參與應該以共建共治共享為目標，動員社會成員主動投入，從而形成現代化治理格局。(2)對托馬斯的公眾參與公共管理理論研究國內對托馬斯的參與理論研究最早聚焦于對托馬斯教授本人在1995年發表的《公共決策中公民參與》一書。牛原野、張沖、郭臺輝、張弟、周映華等人根據這本書分別對托馬斯理論中的政策質量、有效決策模型、公民參與技術方式等要素進行了說明和闡釋，充分肯定了托馬斯公民參與理論對政府管理者的指導意義，并在分析、評價理論優缺點基礎上根據我國國情提出了改進公民參與成效的本土方案。一些學者也對托馬斯理論中有效決策模型部分進行了進一步的挖掘與闡釋。劉紅巖在對托馬斯公民參與理論以及有效決策模型研究的基礎.上,指出其理論有單向一維;忽視環境因素;缺乏參與結果評估步驟等不足，并對其理論進行了本土化重構，構建了以參與范圍、參與形式、參與程度、參與保障、參與效果評估等五個維度為核心的參與理論，使其更好的貫穿公共政策過程。。肖軍飛以精英與公民政策博弈為視角分析托馬斯的理論并預測今后我國公共決策發展趨勢為精英主導下的公民參與。在宏觀問題上以黨，人大，政府作為主導力量;中觀問題則以精英與公民共同參與的改良式決策方式為主;微觀層面則通過公民整體協商方式進行民主決策。9李瑾針對托馬斯理論中包含的公民參與技術一關鍵公眾接觸法進行研究，認為關鍵公眾接觸法有在非正式接觸中能夠產生高質量信息;無需提前規劃;具有成本低效率高等優勢。針對我國公民參與起步階段公民與管理者參與技能、知識、觀念缺乏的現狀，在防止忽視弱勢群體與避免權力尋租的基礎上，可以通過關鍵公眾接觸法起到促進政府決策民主化，夯實公民參與基礎的作用。國與此同時更多的學者則應用有效決策模型，在不同領域針對不同的公民參與問題提出各自的解決方案。彭翩翩借鑒了托馬斯的理論在分析了我國農民政策參與的制度供給、特殊性、可行性空間基礎上，駁斥了在農村放開政策參與會因農民經濟知識水平能力低下而威脅政策質量的觀點，認為在農村存在的人數少的小集團因為更容易組織集體行動;更易界定相關公眾，收集民眾偏好而有條件達成集體理性與利益的實現。①黃子玉在十九大報告明確指出推動協商民主廣泛，多層次，制度化發展的