廣州教育救助現(xiàn)狀及對策分析（2010~）

接受教育是我國憲法賦予公民的基本權(quán)利之一。然而，由于家庭經(jīng)濟水平低、自身殘疾等多種因素，部分貧困家庭的適齡學生產(chǎn)生輟學的現(xiàn)象。因此，為保障我國公民接受教育的基本權(quán)利，有必要對貧困人口實施教育救助。從國家層面來看，國家一直都非常重視教育救助的問題，在各類重要會議和發(fā)展規(guī)劃中均有提及。黨的十八屆三中全會中提出要健全家庭經(jīng)濟困難學生資助體系，十八屆五中全會則強調(diào)要實現(xiàn)家庭經(jīng)濟困難學生資助的全覆蓋。2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中將“不讓一個學生因家庭經(jīng)濟困難而失學”視為戰(zhàn)略目標之一。2013年在《關(guān)于實施教育扶貧工程意見》中提出“提高學生資助水平”是教育扶貧工程五大任務(wù)之一。2015年在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中，提出要讓貧困家庭子女都能夠接受公平有質(zhì)量的教育，阻斷貧困代際傳遞。從廣州來看，廣州的經(jīng)濟發(fā)展水平一直處于全國前列，連續(xù)27年地區(qū)生產(chǎn)總值居國內(nèi)城市第三位。且城市人均可支配收入42955元，農(nóng)村人均可支配收入為17663元，分別是2000年的3.08倍、2.95倍，實現(xiàn)較快增長。然而，值得注意的是，在經(jīng)濟發(fā)展較快與居民生活水平較高的廣州，截至2015年7月，低保（含城鄉(xiāng)）人員為36447戶，共計75497人；低收入人員（含城鄉(xiāng)）7170戶，共計19915人；孤兒3000人；政府供養(yǎng)人員900人及城鎮(zhèn)“三無”人員，總計約為10萬人。廣州如何對其中有教育需求的困難人群實施救助是擺在政府面前的重要議題之一，亦是本文的研究重點。為了更好地研究這一議題，本文首先界定了教育救助的內(nèi)涵；其次，從教育救助政策與教育救助實施情況兩方面分析了廣州教育救助的現(xiàn)狀；再次，基于上述分析找出廣州教育救助的特點；最后，針對廣州教育救助中存在的問題或瓶頸給出相應(yīng)的政策措施與建議。一教育救助的內(nèi)涵鑒于學界關(guān)于教育救助研究的文獻存在概念不清的問題，即未區(qū)分教育救助、教育資助、教育援助三個概念之間的差異，因此，有必要界定清楚何謂教育救助？目前學界尚未有統(tǒng)一的概念界定，較具代表性的概念有三種，詳見表1。綜合這三個代表性概念，本文認為教育救助是指由國家、社會團體、個人等多方力量從物質(zhì)和資金上來幫助適齡貧困人口，目的在于保障適齡貧困人口接受教育的機會；教育資助主要是對優(yōu)秀學生、貧困學生給予經(jīng)濟支持，其概念囊括了教育救助；教育援助主要指地區(qū)之間、國家之間的教育幫扶。三個概念之間具有明顯邊界。表1關(guān)于教育救助的代表性概念二廣州教育救助現(xiàn)狀下面分別從教育救助政策和教育救助實施兩方面來分析廣州教育救助現(xiàn)狀。首先，為了找出廣州教育救助政策的發(fā)展狀況，本文分別比較了北、上、廣、深四個城市在教育救助政策上的不同做法，找出廣州教育救助政策的特點與存在的問題。（一）各階段教育救助政策對比分析1.學前教育階段學界曾經(jīng)指出現(xiàn)行的教育救助政策急需拓展至學前教育階段，即出臺針對貧困學前兒童的教育救助政策。因此，2010年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，指出應(yīng)多種渠道加大學前教育投入，建立學前教育資助制度，資助家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童，讓他們能夠接受普惠性學前教育，并發(fā)展殘疾兒童學前康復教育。為落實中央的意見，2012年，廣州市教育局印發(fā)了《廣州市學前教育資助制度實施辦法》，要求從2011年秋季學期開始，構(gòu)建廣州市學前教育資助政策體系，資助面不低于本市戶籍在園適齡幼兒的10%，每人每學年不低于300元的標準，主要用于救助符合國家相關(guān)政策的本市戶籍3～6歲家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童及其他優(yōu)撫對象。在具體實施過程中，廣州市各區(qū)根據(jù)自身的情況設(shè)置具體的資助額度，詳見表2。表2廣州市各區(qū)學前教育資助規(guī)定2014年，廣州市殘聯(lián)、教育局、民政局、衛(wèi)生局、財政局聯(lián)合印發(fā)了《廣州市扶助特殊兒童學前教育試行辦法》，針對廣州戶籍的，具有“中華人民共和國二代殘疾人證”或是二級以上醫(yī)院診斷為孤獨癥兒童，每年在具有學前教育服務(wù)資質(zhì)的機構(gòu)接受續(xù)簽教育訓練合計400課時以上的0～7歲特殊兒童，每人每學年資助500元生活補助。2015年，廣州市越秀區(qū)印發(fā)《越秀區(qū)戶籍特困家庭學前教育資助管理辦法》，提出對持有越秀區(qū)戶籍的特困家庭學齡前（3～6歲或7歲）兒童，在申請通過之后，第一，將會統(tǒng)籌安排至普惠性民辦幼兒園或集體辦幼兒園就讀，同時，全額資助保教費；第二，若就讀的幼兒園保教費標準高于政府指導價，則按當年政府指導價的100%給予資助。至此，可認為：廣州已經(jīng)形成了較為完善的學前兒童教育救助體系。從區(qū)域比較的視角來看，北、上、廣、深四個城市的學前兒童教育救助政策也各有特色。從北京來看，2012年，北京市印發(fā)了《北京市學前教育資助管理辦法》，資助北京市戶籍的城鄉(xiāng)特困適齡兒童、烈士子女及具有“兒童福利證”的適齡兒童、殘疾兒童，資助標準詳見表3。表3北京市資助學前兒童的資助項目從上海來看，2015年，上海市印發(fā)《關(guān)于對上海市學前教育階段家庭經(jīng)濟困難適齡幼兒實施資助的通知》，資助城鄉(xiāng)低保家庭適齡幼兒及特困供養(yǎng)人員、烈士家庭適齡幼兒和適齡孤兒等，具體的資助標準詳見表4。表4上海市資助學前兒童的資助項目值得注意的是，上海市保育教育費及代辦服務(wù)型收費均據(jù)實予以免費。從深圳來看，2010年，深圳市印發(fā)了《關(guān)于實施深圳市家庭經(jīng)濟困難兒童、殘疾兒童、孤兒和烈士子女學前教育資助制度的通知》，資助深圳市戶籍的低收入居民社會救助家庭的兒童、殘疾兒童、孤兒和烈士子女，資助標準詳見表5。表5深圳市資助學前兒童的資助項目北、上、廣、深四城市對學前兒童的資助力度上，上海市資助力度最大，對城鄉(xiāng)低保家庭適齡幼兒及特困供養(yǎng)人員、烈士家庭適齡幼兒和適齡孤兒都免除保育教育費，只是對幼兒園代辦服務(wù)性收費予以分類處之。第二位是北京市，除了低收入家庭的兒童之外，城鄉(xiāng)特困適齡兒童、烈士子女、具有“兒童福利證”的適齡兒童、殘疾兒童實施的均是免費保育教育費。第三位是廣州市，其中，越秀區(qū)是力度最大的，對優(yōu)先資助、特殊資助群體都實施按實際保教費的50%進行資助；對擴大資助群體實施每人每年最低可獲得300元資助。第四位是深圳市，其對孤兒、烈士子女的資助力度為每生每月700元，家庭經(jīng)濟困難兒童、殘疾兒童實施每生每月350元（按10個月計算）。2.義務(wù)教育階段在義務(wù)教育階段，廣州則對一般困難學生每人每學年200元資助；對特殊困難學生，小學為每生每學年500元，初中為每生每學年750元。資助對象是農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學生。從深圳來看，2016年深圳市針對普通初中、小學就讀的深圳戶籍低收入家庭學生、殘疾學生給予每年700元的資助。從上海市來看，2015年上海市對上海市義務(wù)教育較短家庭經(jīng)濟困難學生實施資助，對城鄉(xiāng)低保家庭學生、特困供養(yǎng)人員、烈士子女和孤兒在義務(wù)教育階段學生代辦服務(wù)性收費予以免除；對低收入困難家庭學生，則免除義務(wù)教育階段學生代辦服務(wù)性收費中的餐費和課外教育活動費。從北京市來看，北京市針對義務(wù)教育階段城鎮(zhèn)地區(qū)家庭人均收入低于最低生活保障線的學生，農(nóng)村地區(qū)家庭人均年收入低于本區(qū)、縣制定的特困戶標準的學生給予甲等人民助學金；而對城鎮(zhèn)地區(qū)家庭人均月收入低于210元的學生和農(nóng)村地區(qū)家庭人均年收入低于本區(qū)、縣制定的貧困戶標準的學生給予乙等人民助學金（見表6）。表6北京市甲、乙等人民助學金具體資助項目綜上所述，北、上、廣、深四市在義務(wù)教育階段對家庭困難學生的資助力度中，最大的仍是上海市，對城鄉(xiāng)低保家庭學生、特困供養(yǎng)人員、烈士子女和孤兒在義務(wù)教育階段學生代辦服務(wù)性收費予以免除；第二位是深圳市，每年700元用于資助深圳戶籍低收入家庭學生、殘疾學生；第三位是北京市，其資助覆蓋面包括了城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的家庭困難學生，并對不同類型的群體給予不同的資助標準。第四位是廣州，廣州只針對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學生給予資助。廣州市對義務(wù)教育階段家庭困難學生的資助力度及覆蓋人群都不如北、上、深三市。3.普通高中教育階段在普通高中教育階段中，廣州目前已形成較為完善的普通高中家庭困難學生資助體系，由兩部分構(gòu)成。一是普通高中學校國家助學金，廣州針對全日制普通高中正式學籍的家庭經(jīng)濟困難學生給予每生每學年2000元的資助。二是學校、社會組織和個人捐贈的資金，主要用于對家庭困難學生進行減免學費、特殊困難補助等，如“福彩”助學金對符合條件的貧困普通高中生給予一次性派發(fā)1000元助學金。從北京市來看，北京市對普通高中階段持有“北京市城市（農(nóng)村）居民最低社會保障金領(lǐng)取證”“北京市城市居民生活困難補助金領(lǐng)取證”的學生、烈士子女、孤兒給予甲等國家助學金；而對持有“北京市低收入家庭救助證”的學生給予乙等國家助學金（見表7）。從上海來看，2015年，上海市針對普通高中家庭困難學生建立以國家助學金為主體、學校資助為補充、社會力量積極參與的資助體系（見表8）。同時，上海市對國家助學金發(fā)放形式、資助檔案管理、資金來源都有詳細的規(guī)定，如助學金以普通高中學生資助卡形式發(fā)放，分年度建立資助檔案。表7北京市甲、乙等國家助學金具體資助項目表8上海市普通高中家庭困難學生資助體系從深圳市來看，2013年，深圳市對普通高中就讀的家庭困難學生資助其學習和生活費開支，每生每學年1500元。北、上、廣、深四市對普通高中家庭困難學生的資助力度最大的是上海市，不光減免了家庭困難學生的學費和課本費，同時，還對其進行現(xiàn)金資助。第二位是北京市，對學費、住宿費都有一定比例的減免，并分別對兩類家庭困難學生提供每生每月200元、120元資助。第三位是廣州，廣州給予家庭困難學生每生每學年2000元的資助，同時，也有一些社會組織、個人捐贈項目來資助普通高中的家庭困難學生。第四位是深圳市，對普通高中就讀的家庭困難學生資助其學習和生活費開支，每生每學年1500元。廣州市在普通高中家庭困難學生的資助力度上也顯得較小。4.中等職業(yè)教育階段北、上、廣、深四市對中等職業(yè)教育階段家庭困難學生資助體系均由兩方面構(gòu)成：一是免學費政策；二是國家助學金。詳見表9至表12。從資助力度來看，在免學費政策中，上海資助力度最大（每生每年4000元）；第二位是廣州市（每生每年3500元）；第三位是北京市（每生每年2800元）；鑒于深圳市未有具體的金額規(guī)定，未進行排序。在國家助學金政策上，北京市力度最大（最高可獲得每生每學年2500元助學金）；第二位是廣州和上海，均為每生每學年2500元；第三位是深圳市，每生每學年1800元。綜上可知，廣州市對中等職業(yè)教育階段家庭困難學生的資助力度排名第二位，資助力度較強。表9北京市普通中等職業(yè)家庭困難學生資助體系表10上海市普通中等職業(yè)家庭困難學生資助體系表11廣州普通中等職業(yè)家庭困難學生資助體系表12深圳市普通中等職業(yè)家庭困難學生資助體系5.高等教育階段廣州市針對高等教育階段家庭困難學生建立了國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金、國家助學貸款、勤工助學、學費減免等多種方式并舉的較為完善的資助體系。分兩個類型有針對性地實施資助：本專科生、研究生。鑒于數(shù)據(jù)可得性，下面比較北、廣、深三市對高等教育階段家庭困難學生的教育救助政策，廣州高等教育階段資助體系較為完善，形成了包括社會組織、個人等多方參與的機制。北京、深圳兩市的資助政策體系也較為完善，形成了各自的特色（見表13、表14、表15）。表13廣州高等教育資助體系續(xù)表表14北京市高等教育資助體系表15深圳市高等教育資助體系（二）廣州教育救助實施現(xiàn)狀接下來，筆者對廣州市教育救助實施現(xiàn)狀進行分析。鑒于數(shù)據(jù)可得性問題，本部分在分析廣州教育救助實施現(xiàn)狀時，分析的時間跨度在2013～2015年。從學前教育來看，2014年，廣州對公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園進行資助，通過因素法下達2014年學前教育專項經(jīng)費公辦幼兒園資助經(jīng)費1億元，專項用于公辦幼兒園建設(shè)；制定《2014年廣州市學前教育普惠性民辦幼兒園資助專項經(jīng)費分配工作方案》，下達1.5億元專項資金。從其他階段來看，2014年，廣州市、區(qū)兩級財政共投入資金568.47萬元用于貧困家庭普通高中學生資助工作，各級財政共補助國家助學金362.85萬元，受惠學生2419人。2014年，9.4萬中職學生享受免學費，7473人享受助學金。廣州教育基金支出1560.71萬元，實施獎教獎學和扶困助學項目44個，惠及師生2.4萬人。現(xiàn)階段針對小學、初中、高中、中職、本科的教育救助，亦獲得部分社會組織和個人的積極參與，取得了良好的效果。如廣州市福利彩票公益助學活動旨在幫扶6～18歲廣州市貧困學生讀書，其始于2005年，對符合資助條件的學生，由廣州市青少年發(fā)展基金會對普通高中生、中職生、專科生、本科生入學當年一次性派發(fā)獎學金分別為1000元、1000元、5000元、5000元。截至2014年底，助學項目資助金額為3400萬元，共資助13532名貧困學生。2015年，則安排600萬元用于資助持有“廣州市城鎮(zhèn)低收入困難家庭證”“廣州市農(nóng)村低收入困難家庭證”“廣州市城鎮(zhèn)居民最低生活保障金領(lǐng)取證”“廣州市農(nóng)村村民最低生活保障金領(lǐng)取證”“廣州市特困職工證”“五保供養(yǎng)證”“優(yōu)撫對象撫恤補助登記證”“中華人民共和國殘疾軍人證”之一的應(yīng)屆初中畢業(yè)生和高中畢業(yè)生。同時，增設(shè)了“助學+成長”教育體驗營，針對不同年齡層開設(shè)不同的免費課程，如小學開設(shè)生命素養(yǎng)教育課程、中學開設(shè)志愿者服務(wù)課程、大學開設(shè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)輔導課程。鑒于部分未持有上述“八證”之一的家庭困難學生也需要實施救助，2015年廣州市青基金會和唯品會慈善基金會合作資助500名無“八證”的家庭困難學生，資助標準為：小學、中學、大學階段分別每生最高獲得一次性學費資助1000元、3000元、6000元。又如，2015年，廣東省陳志雄慈善基金會資助100名花都區(qū)貧困學生，每生每月500～1000元生活補助。同時，如果貧困學生還處于小學階段，則資助其至大學畢業(yè)。除了家庭經(jīng)濟困難學生的教育救助之外，有針對性地幫助殘疾兒童亦是廣州教育救助的重要內(nèi)容之一。2014年，廣州市擁有22所特殊教育學校，詳見表16。共計有殘疾學生5576人，其中，在校生2968人，隨班就讀殘疾學生1696人，普通學校附設(shè)特教班學生581人，送教上門學生331人。表162014年廣州市特殊教育學校情況廣州教育救助實施情況良好，取得了明顯的成績。第一，教育救助覆蓋范圍擴展至學前兒童教育階段，覆蓋面擴大；第二，在政府資助各階段家庭困難學生之外，社會組織也積極參與，形成了多元參與的機制。三廣州教育救助的特點在第二部分，筆者分別從教育救助政策和教育救助實施情況兩方面分析了廣州教育救助的現(xiàn)狀。基于上述分析，筆者認為廣州教育救助的特點如下。（一）形成了較為完善、全覆蓋的廣州教育救助政策體系廣州已經(jīng)建立了包括學前教育、義務(wù)教育、普通高中、中等職業(yè)教育、本科教育、研究生教育六大部分的家庭困難學生教育救助體系。2010年，實施普通高中家庭困難學生資助政策；2011年，構(gòu)建廣州市學前教育資助政策體系；2013年，擴大中等職業(yè)學校免學費政策范圍；2014年，實施研究生國家助學金政策；2015年，實施南粵扶殘助學工程等。不斷囊括不同階段的教育救助政策（尤其是2011年拓展至學前教育階段）實現(xiàn)了覆蓋全部求學階段的較為完善的廣州教育救助體系。（二）教育救助標準仍有待提高從學前教育階段來看，廣州市提出對符合國家相關(guān)政策的本市戶籍3～6歲家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童及其他優(yōu)撫對象每人每學年不低于300元的標準，其中，越秀區(qū)是力度最大的，對優(yōu)先資助、特殊資助群體都實施按實際保教費的50%進行資助。然而，從北、上、廣、深四個城市的學前教育階段教育救助政策來看，廣州的教育救助力度排名第三位，與排名第一的上海市有一定差距。從義務(wù)教育階段來看，廣州市只針對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學生給予資助。而其他的三個城市（北京、上海、深圳）都對城鎮(zhèn)和農(nóng)村家庭困難學生進行資助，其中，資助力度最大的是上海，廣州排名第四位。從普通高中階段來看，廣州給予家庭困難學生每生每學年2000元的資助，同時，也有一些社會組織、個人捐贈項目來資助普通高中的家庭困難學生。在四個城市排名中位于第三位，資助力度最大的仍是上海。從中等職業(yè)教育階段來看，一是免學費政策中，廣州排名第二（每生每年3500元），上海資助力度最大（每生每年4000元）；二是國家助學金政策中，廣州排名第二（每生每學年2000元），排名第一的是北京市（每生每年2500元）。從高等教育階段來看，廣州市針對高等教育家庭困難學生建立了國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金、國家助學貸款、勤工助學、學費減免等多種方式并舉的較為完善的資助體系。綜上所述，廣州針對家庭困難學生的教育救助力度仍需進一步提高，更好地幫助家庭困難學生上學。同時，擴大教育救助范圍，除了針對持“八證”的家庭困難學生，應(yīng)對非持“八證”的家庭困難學生予以救助。（三）教育救助體系強化了教育救助管理在廣州市出臺的一系列關(guān)于學前教育、普通高中、中等職業(yè)教育、高等教育的教育救助文件中，都對資助標準、資助資金管理辦法進行明確說明，詳細界定了資助對象、資金發(fā)放方式、申請流程等。同時，也建立了監(jiān)督檢查機制，強調(diào)對責任的追究，確保教育救助資金的合理公平使用。（四）教育救助多以項目形式出現(xiàn)，且教育救助政策碎片化廣州教育救助體系已形成了以國家助學金為主，社會組織、個人多方參與的機制。尤為突出的是，在涉及對家庭困難學生的教育救助時，多以項目形式出現(xiàn)，如廣州市福利彩票公益助學活動、廣州市青基金會和唯品會慈善基金會合作項目等。同時，在搜集關(guān)于廣州教育救助相關(guān)政策的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)：關(guān)于廣州市學前教育、義務(wù)教育、普通高中、中等職業(yè)教育、高等教育等各項救助政策的出臺涉及多個部門，如廣州市團委、廣州市教育局、廣州市殘疾人聯(lián)合會、廣州市民政局等，因此，各項教育救助政策由不同的部門負責，呈現(xiàn)碎片化，難以讓需要教育救助的家庭困難學生全面了解廣州市針對不同階段的家庭困難學生的教育救助政策，不利于教育救助政策的全面實施。四完善廣州教育救助體系的措施與建議為進一步完善廣州教育救助體系，針對上述存在的問題，筆者提出四點措施與建議。（一）增加政府教育救助投入，鼓勵社會參與教育救助領(lǐng)域一是強化政府在教育救助領(lǐng)域的責任，廣州市政府應(yīng)加大公共經(jīng)費用于學前教育、義務(wù)教育、普通高中、中等職業(yè)教育、高等教育階段的投入比例，擴大實施教育救助覆蓋面和力度。二是鼓勵企業(yè)、社會組織、個人設(shè)置幫扶家庭困難學生的助學基金，對特困家庭學生給予無償資助，同時，允許將幫扶家庭困難學生作為一種投資行為，獲得一定的回報。（二）構(gòu)建廣州教育