人大質(zhì)詢權(quán)行使不力的法律原因與完善,憲法論文我們國(guó)家人大質(zhì)詢權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的行使情況并不理想，最明顯的表現(xiàn)是人大提起質(zhì)詢案的數(shù)量相當(dāng)少，甚至有人以為，質(zhì)詢權(quán)幾乎處于一種閑置或者講虛置的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)人大至今為止只提起過兩次質(zhì)詢案，一次是在1980年的五屆全國(guó)人大三次會(huì)議北京代表團(tuán)小組討論會(huì)上向冶金工業(yè)部提出的關(guān)于寶鋼選址等相關(guān)問題的質(zhì)詢，另一次是2000年在九屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，由遼寧代表團(tuán)聯(lián)名向交通部提出的關(guān)于煙臺(tái)1124特大海難事故的質(zhì)詢。在地方人大層面，質(zhì)詢權(quán)的行使也不為多見。有關(guān)的專家做過分析，有不少于80%的地方各級(jí)人大或者常委會(huì)沒有發(fā)生過一起質(zhì)詢案。我們國(guó)家由于國(guó)土面積大、民族文化多樣、地域差異明顯、改革進(jìn)程快等詳細(xì)國(guó)情因素，決定了質(zhì)詢案的數(shù)量只可能多，不可能少。因而有學(xué)者已深入看到:與不少地方問題成堆相對(duì)照，質(zhì)詢案極少運(yùn)用這種現(xiàn)象顯然極不正常。在筆者看來，人大質(zhì)詢權(quán)的閑置，很大一部分是制度性缺失所造成的。規(guī)定質(zhì)詢權(quán)的法律主要有:我們國(guó)家現(xiàn)行(憲法〕第73條;(全國(guó)人民代表大會(huì)組織法〕第16條、第17條和第33條;(全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則〕第41至第44條;(全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則〕第25條至第29條);(地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民組織法〕第28條、第29條、第40條;(全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〕第13條和第14條;(各級(jí)人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〕第34條至第38條。這些法律條文中，對(duì)質(zhì)詢權(quán)只做概括性的規(guī)定，并沒有將質(zhì)詢權(quán)行使的每一個(gè)程序和步驟詳細(xì)化和明確化，使質(zhì)詢權(quán)的行使落實(shí)到程序時(shí)沒有條理和根據(jù)，這是束縛質(zhì)詢監(jiān)督的一個(gè)重要原因。詳細(xì)而言，相關(guān)的問題表現(xiàn)為下面幾個(gè)方面。二、質(zhì)詢權(quán)行使不力的法律原因分析(一)相關(guān)規(guī)定不明確質(zhì)詢權(quán)的法律規(guī)定不合理，主要表如今質(zhì)詢案提起的時(shí)間上。我們國(guó)家(憲法〕第73條、(全國(guó)人大組織法〕第16條、(地方組織法〕第28條、(全國(guó)人大議事規(guī)則〕第42條和(全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則〕第26條等法律條文，都對(duì)質(zhì)詢案提起的時(shí)間做了相應(yīng)的規(guī)定。質(zhì)詢案在人大及其常委會(huì)開會(huì)期間提出，在一定程度上提高了質(zhì)詢權(quán)施行的門檻。一方面，人大的會(huì)期均不長(zhǎng)，會(huì)議上的工作量又特別繁重，這就限制了代表充分質(zhì)詢。另一方面，人大對(duì)的監(jiān)督是日常的，的違法違紀(jì)等行為的發(fā)生是隨時(shí)的，因而人大對(duì)提起質(zhì)詢案也應(yīng)該是隨時(shí)的。然而，相關(guān)法律對(duì)質(zhì)詢案提起的時(shí)間的限制，阻礙了人大對(duì)的監(jiān)督。那么，質(zhì)詢案能否在人大會(huì)期以外的時(shí)間提起呢?當(dāng)前并沒有明確的法律規(guī)定。因而，現(xiàn)有的法律同現(xiàn)實(shí)的需要之間產(chǎn)生了一道亟需彌合的裂縫。(二)程序性規(guī)定空白固然相關(guān)法律中對(duì)質(zhì)詢權(quán)作出明確規(guī)定，但對(duì)質(zhì)詢權(quán)的制度設(shè)計(jì)比擬粗線條。質(zhì)詢是有嚴(yán)格的限定條件的，但現(xiàn)行法律對(duì)質(zhì)詢的相關(guān)規(guī)定過于原則，程序不夠完善，操作性不強(qiáng)。例如:質(zhì)詢結(jié)果怎樣規(guī)范?質(zhì)詢權(quán)的施行范圍是什么?質(zhì)詢會(huì)上的辯論怎樣展開?質(zhì)詢結(jié)果怎樣頒布?只要完善這些制度，才能使質(zhì)詢活動(dòng)的展開有章可循，避免造成質(zhì)詢的無果而終以及受質(zhì)詢機(jī)關(guān)不愿接受質(zhì)詢的心理抵觸，為質(zhì)詢權(quán)的合理運(yùn)行掃清制度上的障礙，最后樹立起質(zhì)詢監(jiān)督的權(quán)威性。三、完善有關(guān)質(zhì)詢權(quán)的程序性規(guī)定針對(duì)我們國(guó)家當(dāng)前有關(guān)質(zhì)詢權(quán)規(guī)定的法律缺陷和空白，筆者以為應(yīng)從下面幾個(gè)方面完善質(zhì)詢權(quán)的法律規(guī)定:(一)實(shí)現(xiàn)質(zhì)詢案提起權(quán)日常化根據(jù)憲法第七十三條規(guī)、(全國(guó)人大組織法〕第十六條、(全國(guó)人大議事規(guī)則〕第四十二條等法律的規(guī)定，能夠看出，質(zhì)詢權(quán)的行使只能在開會(huì)期間，這是毋庸置疑的。但是，可否講，質(zhì)詢案的提起權(quán)也僅限于開會(huì)期間行使呢?筆者以為不然。憲法和相關(guān)法律規(guī)定的是，在開會(huì)期間有權(quán)或者能夠依法提出質(zhì)詢案。那么，憲法第七十三條及相關(guān)法條則應(yīng)理解為是一種受權(quán)性條款，而非限制性條款。所謂的限制性條款，即是把權(quán)利行使的范圍明確限定在一定領(lǐng)域內(nèi)，排擠列舉范圍以外的一切情況。限制性條款的在文字描繪敘述上的典型表現(xiàn)是只能、只允許、僅限于等。因而從這個(gè)意義上講，憲法第七十三條規(guī)定的質(zhì)詢案提起權(quán)不能做限制性條款的解讀，而應(yīng)該將其視為受權(quán)性條款。受權(quán)性條款的特征是規(guī)定權(quán)利主體有權(quán)或能夠做某事。因而，從解釋學(xué)的意義上講，質(zhì)詢案是能夠在會(huì)議以外的時(shí)間提起的。那么，這能否違背了質(zhì)詢權(quán)的集體行使原則呢?筆者以為并不違背。要廓清這個(gè)問題，必須弄清質(zhì)詢權(quán)與質(zhì)詢案提起權(quán)的區(qū)別。從性質(zhì)上看，質(zhì)詢權(quán)屬于權(quán)利的一種，是人大對(duì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督方式。從人大行使質(zhì)詢權(quán)的整個(gè)經(jīng)過來看，質(zhì)詢權(quán)主要包括提起質(zhì)詢案、委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議決定、質(zhì)詢答辯、受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的責(zé)任承當(dāng)、報(bào)告公開等環(huán)節(jié)。換言之，這些環(huán)節(jié)是質(zhì)詢權(quán)有機(jī)的組成部分，構(gòu)成完成的質(zhì)詢權(quán)整體。因而，質(zhì)詢案提起權(quán)只是質(zhì)詢權(quán)的華而不實(shí)一個(gè)環(huán)節(jié)，是行使質(zhì)詢權(quán)的必要前提。另外，從行使權(quán)利的主體來看，行使質(zhì)詢權(quán)的主體是人大及其常委會(huì)，是在根據(jù)民主集中制的原則下集體行使。質(zhì)詢案提起權(quán)的主體是人大代表或人大常委會(huì)成員，并且方式是聯(lián)名提起。因而，質(zhì)詢案提起權(quán)是質(zhì)詢權(quán)的一個(gè)部分，行使質(zhì)詢提案權(quán)并不等于行使質(zhì)詢權(quán)，不能將二者混為一談。因而，筆者以為，能夠啟動(dòng)憲法第六十七條關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法和法律的權(quán)利，對(duì)憲法第七十三條做一個(gè)立法解釋，受權(quán)各級(jí)人大常委會(huì)辦公室有權(quán)在日常時(shí)間接收質(zhì)詢案，使質(zhì)詢案能在除開會(huì)以外的時(shí)間提出，這樣不僅能夠節(jié)約人大及常委會(huì)正式會(huì)議的時(shí)間，也能提高質(zhì)詢案的質(zhì)量。這是彌合裂縫的關(guān)鍵所在。(二)規(guī)定質(zhì)詢結(jié)果質(zhì)詢結(jié)果主要指在質(zhì)詢活動(dòng)結(jié)束后，質(zhì)詢活動(dòng)的主持單位就該次質(zhì)詢進(jìn)行綜合性的評(píng)價(jià)。一般而言，質(zhì)詢的結(jié)果分為下面幾類:第一，對(duì)質(zhì)詢結(jié)果表示滿意，弄清了相關(guān)事實(shí)的，應(yīng)及時(shí)澄清;第二，對(duì)于情節(jié)相對(duì)較輕的問題，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)通過質(zhì)詢認(rèn)識(shí)到問題所在，自愿及時(shí)糾正的，可視情況采取批評(píng)教育，或進(jìn)行違法違紀(jì)處分;第三，質(zhì)詢案的內(nèi)容經(jīng)過反復(fù)答復(fù)和辯論，但問題仍無法達(dá)成共鳴的，則能夠考慮轉(zhuǎn)變成其他監(jiān)督方式，例如(監(jiān)督法〕中規(guī)定的組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，對(duì)相關(guān)問題展開進(jìn)一步細(xì)致的調(diào)查等;第四，發(fā)現(xiàn)有重大違法違紀(jì)行為，則應(yīng)視情節(jié)輕重，依法對(duì)相關(guān)的責(zé)任人采取罷免、撤銷職務(wù)，或移送司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤Ｖ灰ＷC質(zhì)詢的結(jié)果有章可循，并保證相應(yīng)責(zé)任的承當(dāng)落到實(shí)處，使質(zhì)詢監(jiān)督長(zhǎng)出牙齒，才能為質(zhì)詢權(quán)的有效運(yùn)行提供強(qiáng)有力保障。(三)明確質(zhì)詢權(quán)行使范圍質(zhì)詢權(quán)固然是人大監(jiān)督的憲法權(quán)利，但不意味著這項(xiàng)權(quán)利是無邊界的。換言之，質(zhì)詢權(quán)的行使應(yīng)視詳細(xì)內(nèi)容而定，有些方面不合適直接采用質(zhì)詢監(jiān)督。例如，根據(jù)(中國(guó)保密法〕及相關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定，人大的質(zhì)詢不宜牽涉國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和相關(guān)人員的隱私等問題。針對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，人大不宜對(duì)正在審理的案件提出質(zhì)詢，也不宜就案件判決的實(shí)體性內(nèi)容提出質(zhì)詢。任何權(quán)利的行使都是有邊界的，有所不為才能有所為。廓清質(zhì)詢監(jiān)督的邊界范圍，才不至于在開展質(zhì)詢活動(dòng)的經(jīng)過中混淆對(duì)象，才能有利于建立合理有序的質(zhì)詢秩序。(四)完善質(zhì)詢答辯程序質(zhì)詢答辯是開展質(zhì)詢活動(dòng)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)必須就相關(guān)的質(zhì)詢問題進(jìn)行合理的答復(fù)和講明，提起質(zhì)詢案的代表或相關(guān)人員就受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)進(jìn)行追問和辯論，在唇槍舌劍的交鋒中將事實(shí)弄清楚。質(zhì)詢答辯的程序一般包括會(huì)議主持、答復(fù)時(shí)間、代表提問、回應(yīng)講明以及最后評(píng)議等。在人大會(huì)議上，質(zhì)詢答辯由主席團(tuán)主持;在常委會(huì)會(huì)議上，由常委會(huì)委員長(zhǎng)或副委員長(zhǎng)主持，這樣能夠保證質(zhì)詢經(jīng)過的莊重性和公正性。質(zhì)詢答復(fù)的時(shí)間，應(yīng)考慮詳細(xì)問題的性質(zhì)及復(fù)雜程度，合理地給予充分的答復(fù)時(shí)間，以利于將問題闡釋清楚。一般而言，以30分鐘時(shí)間為基準(zhǔn)，能夠視詳細(xì)情況再作調(diào)整。提案代表可再次進(jìn)行簡(jiǎn)短追問，時(shí)間應(yīng)控制在5至10分鐘以內(nèi)，若卻有需要的，如最新證據(jù)的展示和講明等，則可適當(dāng)延長(zhǎng)追問時(shí)間。最后，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)就相關(guān)問題再次作出回應(yīng)和講明。質(zhì)詢答辯是行使質(zhì)詢權(quán)的中心環(huán)節(jié)，只要對(duì)答辯程序作出嚴(yán)格的規(guī)范，使答辯經(jīng)過中的任何活動(dòng)都能在制度的框架內(nèi)進(jìn)行，任何行為都于法有據(jù)，有章可循，才能使質(zhì)詢活動(dòng)有條不紊地展開，構(gòu)成一種莊重和規(guī)范的機(jī)制，將真理越辯越明。(五)頒布質(zhì)詢結(jié)果質(zhì)詢的結(jié)果應(yīng)作出明確的公示。結(jié)果到底是對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)滿意?批評(píng)教育?違法違紀(jì)處分?決定開展進(jìn)一步調(diào)查?或是轉(zhuǎn)入司法程序?不管作出任何的決定，都必須回應(yīng)社會(huì)輿論的質(zhì)疑，對(duì)社會(huì)群眾有個(gè)交代。頒布的途徑可采用多元化方式，如能夠在各級(jí)人大機(jī)關(guān)工作地點(diǎn)的公示欄頒布，可以采用網(wǎng)上頒布的方式，將結(jié)果頒布在人大的相關(guān)網(wǎng)站上，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)群眾對(duì)行為的知情權(quán)。這里需要強(qiáng)調(diào)的是新聞媒體的監(jiān)督作用，新聞媒體必須具有獨(dú)立表示出和客觀報(bào)道的法律地位，不能遭到外界壓力的影響與干預(yù)，否則將對(duì)社會(huì)造成不利的輿論導(dǎo)向。杜力夫教授就曾指出:新聞單位不能成為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的附屬品，各新聞單位和傳播媒體應(yīng)該依法獨(dú)立開展工作，將各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)(除法律需要保密之外)一律置于群眾傳播媒介的眼皮底下。只要將質(zhì)詢的結(jié)果及時(shí)和客觀地向社會(huì)報(bào)道，才能實(shí)現(xiàn)一種互動(dòng)的監(jiān)督形式。四、總結(jié)質(zhì)詢作為人大監(jiān)督的一項(xiàng)重要憲法權(quán)利，對(duì)保證行使國(guó)家權(quán)利不至于墮落和腐敗，起到了很好的安全閥的作用。現(xiàn)前階段，我們國(guó)家處于向社會(huì)法治國(guó)家的重要轉(zhuǎn)型期，發(fā)揮人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是建設(shè)好當(dāng)代化法治國(guó)家的關(guān)鍵所在。本文僅就質(zhì)詢權(quán)在法律層面規(guī)定的完善做一些粗淺的討論。略