第七章地方政府第一節省級人民政府一、地方各級人民政府體制的沿革中國是單一制國家，按照中央政府統一領導、地方政府分級管理的原則，形成了由上至下的“金字塔式”的地方政府結構。1.建國初期，政務院制定的地方人民政府的《組織通則》規定，各級行政區域的人民行使政權的機關為本級人民代表大會（或各界人民代表會議）和本級人民政府，本級人大閉會期間，本級人民政府為本行政區的行使政權的機關。縣級以上地方各級人民政府包含人民政府委員會、人民法院、人民檢察署。鄉級政府僅包含人民政府委員會。由此可見，當時的地方政府與中央人民政府都是廣義上的“政府”，實指整個一級國家機關。但中央人民政府中還專門設立了國家行政機關——政務院，受中央人民政府委員會領導。地方各級政府中，人民政府委員會兼有人大常設機關與國家行政機關的雙重角色與功能，沒有另設專門的國家行政機關。2.1954年憲法規定，設立地方各級人民委員會，即地方人民政府，它既是地方各級人大的執行機關，也是地方各級國家行政機關，而1955年11月，全國人大常委會決定，地方各級人民委員會又兼有本級人大常設機構的某些職權。3.“文革”期間，地方各級人民政府被“革命委員會”取代，1975年憲法規定，地方各級革命委員會是地方各級人大的常設機構，同時又是地方各級人民政府。4.1979年修改的憲法規定，縣級以上各級地方人大設常委會。由此，縣級以上各級地方人民政府便不再兼有本級人大常委會的職權。現行憲法規定：地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。二、地位、組成與任期（一）地位1.省級人民政府包含省、自治區、直轄市三類人民政府，建國初，它曾受大區人民政府管轄，1952年底以來，則一直是中國最高一級地方國家行政機關。地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。2.作為地方一級國家行政機關，省級人民政府具有雙重從屬性質，它在國家行政組織體系中的地位具體表現在以下三個方面：（1）省級人民政府是省級國家權力機關的執行機關，向本級人大及其常委會負責并報告工作。省級人大及其常委會有權監督本級人民政府的各項工作，改變或撤銷本級人民政府不適當的決定、命令。（2）省級人民政府作為隸屬中央人民政府的地方國家行政機關，必須服從國務院的統一揮和領導。（3）省級人民政府是最高一級地方國家行政機關，有權統一領導轄區內的市、縣、鄉、鎮等各級人民政府的工作，統一管理轄區內的經濟、社會、文化建設等行政事務。（二）組成與任期1.1979年通過的《地方組織法》規定，省、自治區、直轄市的人民政府分別由省長、副省長、自治區主席、副主席、直轄市市長、副市長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成。正、副省級領導，由省級人大代表大會選舉產生。新一屆省級政府領導依法產生后，應在2個月內由正職領導提請本級人大常委會任命人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任并報國務院備案。2.任期：每屆任期五年。三、職權1、執行權：即執行本級人大及其常委會的決議，執行國務院下達的決定和命令，并保證其在本行政區域內有效、順利地貫徹實施。2、管理權即全面管理本行政區域內的各項行政事務。改革開放以來，尤其是社會主義市場經濟體制建設以來，中央與地方關系得到重新界定，對省級人民政府在財政經濟管理方面的職能和權限也進行了適當的調整和擴大。3、地方行政立法和制令權即根據法律、行政法規和本級人大及其常委會制定的地方性法規，制定行政規章，以及規定行政措施，發布決定和命令。1979年以后，省級人民政府被賦予制定地方行政規章的職權。這是改革開放以來，省級人民政府職權擴大的一個重要標志。4、領導與監督權即全面領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作；依法任免、培訓、考核和獎懲國家行政機關工作人員；改變或撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府不適當的決定、命令。5、保護權即保護社會主義的全民所有制財產和勞動群眾集體所有制的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；保護各種經濟組織的合法權益；保障少數民主的權利和尊重少數民族的風俗習慣，幫助本省各少數民族聚居的地方實行區域自治，幫助各少數民族發揮政治、經濟、文體衛生等事業；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利。四、行政機構按照中央政府統一領導和垂直管理的原則，省級人民政府參照國務院職能部門的設立情況和根據本行政區域的實際需要，設置與國務院基本相應的行政機構。主管外交、國防等全國性重大事務的行政機構除外。1.地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。省、自治區、直轄市人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人大常委會備案。2.省級人民政府的各工作部門受本級人民政府統一領導，并依照法律或行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或領導。省級政府行政機構的管理和歸屬主要有三種情況：（1）受省級人民政府的統一領導，同時接受國務院相應部門的業務指導，如商業、衛生、財政等職能局；（2）受省級人民政府和國務院有關部門的雙重領導，如審計、監察、國家安全等局；（3）受省級人民政府和國務院有關部門雙重領導，但以國務院有關部門的領導為主，如郵電、鐵路等局。3.省、自治區人民政府除辦公機構外，其他行政機構大體可分為：（1）政治與行政綜合管理機構，如監察、民政、公安、司法、國家安全等；（2）財政經濟綜合管理機構，如發改委、規劃、環保等；（3）財政經濟專業管理機構，如農業、林業、工商行政等；（4）科學、教育、文化、衛生管理機構，如教育局、衛生局等4.省、自治區人民政府是單純的省級行政區域政府，管理全省事務，不管理所在城市的具體行政事務（由省、自治區政府所在地的市政府管理），而直轄市政府自從1958年領導縣以后，既要管理全市包括郊區的各縣的行政事務，又要管理市的行政事務。直轄市人民政府除了設立與省、自治區人民政府大體相同的機構外，還須設立市政建設與管理的工作部門，主要有：城市規劃建設、房地產、園林管理、公用事業、市政工程、環境衛生、建筑工程等管理局。

5.1993年中央政府推出省級政府機構改革方案規定：省級政府應根據其經濟發展和人口、面積等情況，規定其行政機構設置的限額。省級機構分為必設機構與實際需要設置的機構兩類：一是必設機構，由中央機構編制委員會統一確定；二是因地制宜設置的機構，尤其是專業經濟管理部門，由各省根據實際需要設置。6.1998年國務院機構改革的推動下，各省級人民政府也醞釀以轉變政府職能為核心，深入進行機構改革。五、派出機關現行《地方組織法》規定：“省、自治區的人民政府在必要時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。”這既避免了增加政府層級，又能使地方政府的上下管理相互銜接，在有些省、自治區政府與縣級政府之間設立不是一級政府的派出機關是必要的。1.省、自治區人民政府在必要時，經國務院批準，可以設立若干派出機關。2.行政公署：為了避免增加政府層級，又能使地方政府的上下管理相互銜接，在有些省、自治區政府與縣級政府之間設立不是一級政府的派出機關是必要的。這種派出機關稱為行政公署（行署）。1983年全國開始推行“地市合并”的地方管理體制改革，將在同一地區的行政公署與地級市政府實行合并，由市政府統一領導周圍各縣。第二節地級市人民政府一、中國的城市政府體系1、1955年6月《國務院關于城鄉劃分標準的規定》和《國務院關于設置市、鎮建制的規定》，對市、鎮設置的標準了規定：（1）除直轄市外，其他市均屬于省、自治區、自治州領導的行政單位。聚居人口10萬以上的城鎮，可設置市建制；人口在20萬以上的市，確有分設區的必要的，可設置市轄區。（2）鎮是屬于縣、自治縣領導的行政單位，縣級或縣級以上地方國家機關所在地，以及聚居人口在2000人以上，有相當數量工商業居民，確有必要的可以設置鎮。（3）工礦基地、規模較大，聚居人口較多，由省領導的可以設置市建制或市轄區。2、進入1980年代，我國的建市標準逐漸放寬，出現了撤縣建市、撤縣并市、地市合并、以市管縣的建市熱潮。3、中國城市的規模分類，一般以轄區內非農業人口的數量為標準：100萬人口以上的為特大城市；100-50萬為大城市；50-20萬為中等城市；20萬以下為小城市。4、1993年國務院批準民政部《關于調整市標準的報告》規定，縣級市升格為地級市必須具備下列標準：（1）市區從事非農業生產人口25萬以上，其中市政府駐地具有非農戶口的從事非農生產的人口在20萬以上；（2）工業總產值在20億元以上；第三產業發達，產值超過第一產業，在國內生產總值中比例達35%以上；（3）地方本級預算內財政收入2億元以上，并已成為若干市縣范圍內的中心城市。二、地位、組成與任期（一）地位地級市人民政府既是本級人大的執行機關，又是地方國家行政機關。作為地級市人大執行機關，地級市人民政府必須向本級人大及其常委會負責并報告工作；作為地方國家行政機關，地級市人民政府又必須向省級人民政府負責并報告工作，并同時接受國務院的統一領導。還必須領導整個城市和整個行政區域內的工農業各項行政事務的職能，并領導縣級人民政府。（二）組成與任期地級市人民政府由市長、副市長和秘書長、局長、委員會主任等組成。地級市人民政府任期也是5年。三、職權1、地級市人民政府的職權主要有：（1）執行權；（2）制令權；（3）管理權；（4）保護權；（5）領導與監督權。2、根據不同城市在國民經濟和社會發展中的不同作用，國家賦予各個地級市人民政府的行政職權也有所不同，據此可以將地級市人民政府分為三類：（1）副省級城市（計劃單列市）的人民政府。1980年代以來，中央人民政府先后決定將廣州、深圳、武漢、杭州、廈門、寧波、重慶（現為直轄市）、成都、南京、濟南、青島、西安、大連、哈爾濱、沈陽、長春16個市作為計劃單列市，即將這些城市的國民經濟計劃從省的計劃中單列出來。

（2）能制定行政規章的城市人民政府，即省、自治區人民政府所在地的市（省會城市）和經國務院批準的較大的市人民政府。計劃單列市均有制定行政規章的職權。（3）其他既不擁有計劃單列權，也不擁有制定行政規章的職權的城市。四、行政機構地級市人民政府行政機構的設立、增加、減少或者合并，必須有本級人民政府報請省或自治區人民政府批準，并報本級人大常委會備案。地級市人民政府的行政機構，受本級人民政府的統一領導，并依照法律或行政規章，受上一級人民政府主管部門的業務指導或者領導。對于設在本行政區域內而又不屬于自己管理的國家機關和企業、事業單位，地級市人民政府應當協助它們進行工作，并監督其遵守和執行法律、法規和政策。五、地級市領導縣的體制地級市領導縣的體制是指地級市人民政府領導縣人民政府的行政體制。1982年后，中央政府推廣市領導縣行政體制，實行地市合并或地改市，作為當時地方行政機構改革的一項重要內容。1990年底，全國受地級市領導的縣、自治州領導的自治縣已經接近我國縣數的一半。2000年以來，中央政府又在試點“強縣擴權”的改革，以打破“市卡縣”或“市擠縣”的不合理狀況。市領導縣萌芽于建國初期，1959年第二屆人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，第一次以法規的形式肯定了市領導縣的行政體制。

我國市管縣體制進程

1.

起始最早的市領導縣:1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣。

2.盛行1958年，受“大躍進”思潮影響，市領導縣的體制再度盛行。1959年9月17日，全國人大常委會作出決定，規定直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣。

到1960年底，全國80多個地級市中領導縣的市有50多個。3.調整在國民經濟調整時期，國家對市領導縣的體制也進行了調整。到1977年，除京津滬3個直轄市外，全國90多個地級市只有39個市領導縣。

4.推行市領導縣體制首次在憲法中的確立:1978年3月，五屆人大一次會議通過的新《憲法》規定“直轄市和較大的市分為區、縣”。

1982年，中共中央決定改革地區體制，推行市領導縣體制，并以江蘇為試點。1983年2月，中共中央、國務院發出通知，要求積極試行地市合并，實行市領導縣體制。截至2001年底我國共有地級行政建制332個，其中地級市265個，占地級行政建制的80％。地級市領導的縣數量占全國縣總數的70％，人口占總人口的80％以上。

市管縣主要有七種形式:（1）以原來的地級市為基礎，劃入幾個縣；（2）地市合并；（3）地改市；（4）原來不領導縣的市，劃入幾個縣；（5）把原來的縣屬鎮升格為省轄市，劃幾個縣歸它領導；（6）縣級市升格為地級市，劃幾個縣歸它領導；（7）將縣直接升格為地級市，實行市管縣體制。

浙江省開強縣擴權先河

第三節縣級人民政府一、地位、組成與任期（一）地位1.縣級人民政府主要是指縣、自治縣、縣級市、市轄區、旗、自治旗以及特區、林區人民政府。2.縣級人民政府大體可分為三類；（1）以農業區域為主要轄區的縣人民政府；（2）以城市為主要轄區的縣級市人民政府和大中城市下轄的區人民政府；（3）少數民族自治區域的自治縣、旗、自治旗人民政府。3.縣級政府同地方各級人民政府一樣，具有雙重身份和地位，它既是縣級人大的執行機關，又是地方國家行政機關。4.當前，中國縣級人民政府在國家行政組織體系中的隸屬關系分為：（1）受省、自治區人民政府直接領導，并受地區行政公署的監督指導；（2）受省、自治區、直轄市人民政府直接領導，主要是指未設或不再設立地區行政公署的地方的縣級人民政府，以及直轄市下轄的區、縣人民政府；（3）受省與縣之間的一級國家行政機關即地級市、自治州人民領導的縣級人民政府。（二）組成與任期縣、自治縣、縣級市、市轄區人民政府分別由縣長、副縣長，市長、副市長，區長、副區長和局長、科長等組成。每屆縣級人民政府任期5年。（三）職權縣級人民政府職權共有10項，大體分為5個方面：（1）執行權；（2）制令權；（3）領導與監督權；（4）管理權；（5）保護權。二、行政機構1.縣級人民政府的行政機構稱為局或科，其設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人大常委會備案。2.縣級人民政府的行政機構，受本級人民政府的統一領導，并依照法律或行政規章，受上一級人民政府主管部門的業務指導或者領導。3.20世紀80年代以來，各地縣級人民政府所屬行政機構，就其性質而言，大體分為三類：（1）直屬工作部門。包括發改委、經委、農委、科委、體委、民政、財政、勞動、教育、衛生、交通、工業等局或科（2）直屬辦事機構。包括政府辦公室、外事辦公室、計劃生育辦公室等（3）其他直屬機構。如“雙重領導單位”，包括電力局、郵電局、氣象站等。縣級市、市轄區人民政府除了設有縣級人民政府的一般工作部門外，還設有市政管理所需要的工作機構，如公用事業局、城市建設局、房地產局、環保局等。4.1993年8月，中央政府推出了縣級機構改革方案。該方案將全國的縣根據經濟發展和人口、面積等因素劃分為四類，分別規定了機構設置和人員編制數。（1）經濟發達、人口眾大的縣，其黨政機構設置30個左右，人員編制750個；（2）經濟比較發達、人口比較多的縣；（3）經濟和人口居中的縣，這兩類縣的機構設置為25個左右，人員編制控制在650個和500個（4）經濟不發達或人口較少的縣，其機構設置20個左右，人員編制控制在350個左右。三、撤縣建市與縣級市領導鄉、鎮的體制我國憲法和法律并沒有縣級市之下再設立行政分治區的規定。《地方組織法》規定，不設區的市人民政府經上一級人民政府的批準可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。由此可見，縣級市政府原本是最后一級的城市區域政府。由于撤縣建市與市領導鄉、鎮體制的發展，縣級市政府的行政地位大為改變。1.撤縣建市開始于1950年代末，1986年至1988年形成了撤縣建市的第一次高潮，1992年又掀起撤縣建市的第二次高潮。撤縣建市是順應城市化的歷史趨勢，為“合理發展小城鎮”，促進城鄉經濟協調發展而采取的一項重要行政改革戰略。2.撤縣建市是地方行政體制改革的重大舉措，它改變了縣級市的行政地位：（1）縣級市政府不再僅僅是城區政府，而成了既領導城區，有領導農業區域的地方政府；（2）縣級市政府不再是最后一級人民政府，而成了鄉、鎮的上級政府。四、派出機關縣級人民政府在必要時，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以設立派出機關。1.區公所：縣、自治縣人民政府在必要時，經省、自治區、直轄市的批準，可設立若干區公所，作為其派出機關。2.街道辦事處：市轄區、不設區的市人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為其派出機關。第四節鄉（鎮）級人民政府一、歷史沿革1.鄉級人民政府包括鄉、民族鄉、鎮的人民政府2.鎮是商品經濟發展而建立起來的，與鄉相比形成則較晚。3.1990年代末至21世紀初，為了減少鄉鎮數量，不少地方推行了鄉鎮合并的改革。4.1998年10月，中共十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，提出“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，進一步提升了發展小城鎮的重要地位。5.2000年6月，中共中央、國務院下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，這是促進我國小城鎮健康發展的綱領性文件。國家計委特別制定了《城鎮化發展重點專項規劃》，以對全國城鎮化進程進行宏觀指導。《城鎮化發展重點專項規劃》指出，我國城鎮化戰略任務主要是：（1）完善城鎮體系；（2）發展城鎮經濟；（3）健全城鎮功能；（4）改善城鎮環境；（5）加強城鎮管理。6.2000年7月，中共中央、國務院發出《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，指出加快城鎮化進程的時機和條件已經成熟，抓住機遇，適時引導小城鎮健康發展，應當成為當前和今后較長時期農村改革與發展的一項重要任務。在“十五”計劃綱要中明確提出了“有重點的發展小城鎮，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，引導城鎮