第四章公共決策體制第一節概述公共決策體制的構成公共決策體制的結構決策權力一、公共決策體制的構成人。人員是決策組織的核心。財。包括維持組織存在所需要的經費、決策活動的開支等。物。組織賴以存在的物質載體，如場地、房屋、辦公用品、通訊器材等。機構設置，指承載決策權力的一系列特定的機構的確立。職位設置。權力與職權。權職劃分，團體意識。組織目標。規章制度。技術。信息。組織設計。公共決策體制的構成公共決策體制是決策權力的分配、決策的程序、規則和方式的總和。其主要構成因素有：◆決策權力：決策體制通常在兩個方面對分享和行使權力尤為關鍵：一是選舉的范圍；二是反對的自由（即那些最接近政府實際決策過程的人必須在無操縱的選舉中競爭選票的程度，在這個過程中，那些反對政府行為的人也能按平等的條件進行競爭）◆決策程序：◆決策規則和方式：是政策形成所遵循的的原則和采取的投票方式“有效率的決策能否出臺不是取決于經濟學家和政治學家的智慧，而是取決于決策規則”二、公共決策體制的結構縱向結構：決策組織之間構成領導與被領導的關系。在這種結構中，管理層次和管理幅度的變化決定著決策體制“形狀”的變化，即“尖型”形態和“扁平”形態。橫向結構：政策組織之間構成合作和協商的關系。橫向決策組織之間也容易出現職責不清的情況，降低決策效率。公共決策結構的變化趨勢公共決策結構的變化趨勢在橫向結構上：1決策和執行的相對分離，即決策部門可以從日常事務中解脫出來，著眼于政策制定，并對政策執行過程進行評估和監控。行政執法局。2在“謀”與“斷”的分工中，信息咨詢部門和政策分析部門受到重視，并逐漸分化成一個獨立部門?？v向結構上：分權成為重要取向，組織體制日益趨向扁平化。三、決策權力決策權力及其種類中西方公共決策權力的分配及運作決策權力及其種類決策權力：指決策主體在決策過程中對他人的控制力、制約力和影響力。運用權力的方式有：說服、威脅、交換、施用權威利益是決策權力中的核心問題，其對決策權力的影響表現在：公共決策權力的產生和維護以利益關系為基礎決策權力的運作實際上就是各種利益相互博弈的過程。權力體制因利益關系的改變而改變：即權力體制必須對時代的變化對出呼應，改變既定的權力安排，通過權力體制的重組和創新，解決新問題可能帶來的新的沖突。公共決策權利的種類：正式的決策權力和非正式的決策權力，非正式的決策權力在公共決策中發揮著越來越大的作用。中西方公共決策權力的分配及運作西方：一般包括官方的和非官方的決策權力兩大類。官方主體包括：立法、行政機關和法院；非官方的包括：利益團體、在野黨和公民。不同的決策體制下其權力分配是不同的，有的國家議會為主導、有的政府為主導、有的國家元首為主導我國：一元說：黨處于決策體制的最高地位，行政機關遵循黨的意志去管理人民群眾，立法機關遵循黨的意志聯系人民群眾，制定法律和監督政府；司法機關遵從黨的意志，一方面監督人民，一方面監督政府。憲政結構和黨政結構說：從憲政結構上看，決策機構是各級人大，執行機構是各級政府；從黨政結構上看，中國共產黨居于決策制定和執行的核心地位。因此有人提出，實際上黨政結構是決策性質的機構，憲政結構則是執行性質的結構。第二節公共決策體制的類型一、決策體制的分類二、議會制三、獨裁制四、人民代表大會制一、決策體制的分類一般分類首長制和委員會制集權制和分權制歷史上曾出現的基本決策類型歷史上曾出現的基本決策類型類型最高決策權歸屬最高決策者主要存在時期主要存在地點主要決策方式原始民主制氏族等原始組織成員全體會議（集體）原始社會時期各原始部落合議神權制神僧侶宗教領袖（個人）各代現代現代伊斯蘭教國家獨裁君權制神或專制君主由宗教或專制產生的皇帝（個人）古代、近現代中國封建王權國家現代君主國家）獨裁總統議會制全體人民議會（集體）總統（個人）近代現代美國等合議三權分立內閣議會制議會（集體）英國等委員會議會制議會（集體）瑞士等人大制人民全國人大現代中國民主集中制法西斯制法西斯國家政黨領袖元首德國納粹獨裁軍人獨裁制神君主人民軍隊首領個人或集體緬甸獨裁二、議會制的類型1、總統議會制2、內閣議會制3、委員會議會制1、總統議會制總統既是國家元首，又是政府首腦，對行政事務有決定權，不受議會約束總統和議會分別由選民選出，各自對選民負責政府由總統組織，政府成員不能兼任國會議員，不得參與議會議案表決。議會有權彈劾總統，但總統不得解散議會總統對議會的公共政策方案有否決權總統隸屬的政黨未必就是議會多數黨總統的某些決策權受議會制約實行總統——議會制的國家主要有美國、芬蘭、法國、墨西哥、阿根廷等國家，以美國最為典型?？偨y擁有立法否決權憲法第一條第七款規定:“眾議院和參議院通過的每一議案，在成為法律前必須送交合眾國總統?？偨y如批準該議案，應即簽署:如不批準，則應將該議案連同其反對意見退回最初提出該議案的議院。該議院應將此項反對意見詳細載入本院議事錄并進行復議。如經復議后，該院2/3的議員同意通過該議案，則將該議案連同反對意見一起送交另一議院，該院同樣進行復議，如亦經該院2/3議員贊同，該議案即成法律?！薄叭缱h案在送交總統的10日內(星期日除外)未經總統退回，該議案如同總統簽署一樣，即成法律?！泵绹?2任總統格羅弗·克利夫蘭GroverCleveland(1885—1889)人稱“好人格羅夫”在其第一任期4年期間，行使414次否決權，超過從華盛頓到阿瑟21位前總統行使總和的兩倍有余，人們戲稱他為“否決總統”?？诖锏姆駴Q彈劾權法第一條第三款規定，“唯眾議院擁有彈劾權。”“參議院擁有審判彈劾權之權?！钡诙l第四款規定，國會有權對犯叛國罪、賄賂或其他重罪與輕罪的“總統、副總統和合眾國所有文職官員”進行彈劾。雖然彈劾的過程復雜困難，但是這一程序仍然是立法部門手中掌握的控制行政部門的最大權力。在美國歷史上，第一位受到彈劾的總統是第１７屆總統安德魯·約翰遜。他因在南北戰爭后重建南方問題上的爭論而遭眾院彈劾，但在參院審判中因一票之差而未被定罪和免職。１９７４年“水門事件”中，美國眾院司法委員會通過了三條彈劾尼克松的理由，在眾院對彈劾理由表決前，尼克松宣布辭職。美國被彈劾的結局最尷尬、最有爭議的總統理查德·尼克松作為美國歷史上第一位也是迄今為止惟一被迫辭職的美國總統，尼克松將名留史冊。美國人評論他“狡猾、不可捉摸”。對外他果斷地讓美國拔出了深陷在越南戰爭中的那只泥腳，與此同時將戰火擴大到了柬埔寨和老撾，為該地區種下了不安定的種子；他與前蘇聯簽訂了一系列限制武器發展的條約，使劍拔弩張的“冷戰”局勢一度得到緩和；1971年他又戲劇性地放棄了其對中國的一貫敵視態度，不可謂沒有戰略眼光。在國內，尼克松加強打擊犯罪，重視環境保護，更讓宇航員踏上了月球，不可謂沒有政績。但他卻出了美國歷史上最糟糕的政治丑聞———水門事件?！都~約時報》報道，獨立檢察官斯塔爾向美國國會提呈對克林頓緋聞案的調查報告書，認為克林頓在隱瞞緋聞時，曾發假誓、阻礙司法、影響證人和濫用總統職權，并列出可能彈劾克林頓的11項依據。《紐約時報》、《華盛頓郵報》和美聯社引述熟悉報告書的人士的話說，斯塔爾認為克林頓兩度發假誓：在1月17日就葆拉·瓊斯起訴他性騷擾的口供書，以及本月17日向聯邦大陪審團供證時。報告書指責克林頓：一、阻礙司法：向萊溫斯基討回多份禮物，避免瓊斯律師發出傳票，還要求朋友協助萊溫斯基尋職。二、濫用職權：利用其總統職權，妨礙大陪審團調查。三、影響證人：對助手撒謊以左右證人，知道他們會向大陪審團提供假證。決定對克林頓總統展開彈劾調查的眾議院司法委員會，將碰到至少一個“模糊”的障礙：沒有一名委員知道什么罪狀構成彈劾所須的“重罪和瀆職”。憲法制定者對這點沒有給予十分明確的定義，只提到總統“叛國、受賄，以及犯下重罪及瀆職”，國會即可彈劾總統。許多法律專家認為，在白宮跟一個年輕女子交媾，不足以構成叛國或受賄。他們連月來一直爭論克林頓企圖掩蓋同白宮前見習生萊溫斯基的關系是否符合“犯下重罪及瀆職”的定義。1998年12月１９日美國眾議院舉行全體會議，以簡單多數通過了彈劾總統克林頓的兩條理由——在與其有關的緋聞案中“作偽證”和“妨礙司法”。以黨派對壘分明的方式通過彈劾決議，指控克林頓在萊溫斯基緋聞案中發假誓和阻礙司法公正。在參議院持續近一個小時的表決中，眾議院提出的兩項彈劾條款均未獲得51票簡單多數的支持，與罷免總統所需67張贊成票的目標更是相距甚遠。參議院在表決“妨礙司法”的指控時，共和黨五名議員跨越政黨路線，站到民主黨一邊，從而以50票贊成和50票反對的結果否決了這一彈劾條款。在表決“克林頓作偽證”條款時，共和黨另五名議員也加入了民主黨陣營，最后以55票反對和45票贊成的結果否決了第二項彈劾條款。美國參議院2月11日宣布，眾議院針對克林頓的兩項彈劾罪名均不成立?？肆诸D將繼續擔任總統，彈劾審訊就此結束。在參議院結束表決之后，首席法官倫奎斯特宣布克林頓無罪。共和黨尼克松尼克松總統是120年來第一個在國會兩院均被反對黨控制的情況下開始任職的總統。1969年，在其任期的第一年中，他向國會提交了40多項有關國內問題的提案。其中包括自艾森豪威爾以來第一個重大的稅收改革提案、調整對外援助計劃提案、選舉改革咨文、關于人口爆炸性增長的咨文以及20多項關于犯罪和毒品的提案?？墒侵挥斜鄹母锖投愂辗ò竷身椞岚斧@得通過?！?、內閣議會制國家行政權屬于內閣，國家元首是虛設的議會是國家權力中心，內閣由議會產生國家元首頒布發令須經內閣總理簽署內閣所作重大決策必須取得議會多數支持議會可以對內閣提出不信任案，內閣也可以要求元首解散議會內閣總理為議會多數黨領袖這種體制的國家主要有英國、德國、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、加拿大、新西蘭和以色列等。案例1783年喬治三世任命小庇特為首相遭議會反對，小庇特請求國王解散議會，訴諸選民裁決。重新大選的結果是小庇特支持者獲議會多數，得以繼續執政。1834年皮爾遭議會多數反對情況下效仿小庇特，但在新選出的議會中仍占少數，皮爾內閣被迫辭職。因此形成慣例，內閣如果得不到下議院的支持，則需辭職；另一方面，內閣首相也可以提請國王解散下院重新選舉，新的議會來決定內閣和議會誰去誰留。

然而，自1867年以后，除了1924年麥克唐納因此辭職外，還沒有發生過上述情況。

補充：英國首相是沒有權利解散議會的，當內閣遭到議會不信任案或重大議案未被議會通過，內閣就須辭職，或著提請國王解散議會讓新的議會來決定內閣去留。3、委員會議會制議會是最高權力機關，不僅具有立法權，也具有行政權委員會領導日常事務，但委員會只是議會的一個執行機關，委員會可以為議會的最后決策提供咨詢委員會不能解散議會，議會也不能解散委員會委員會所作的決策必須經集體討論通過委員會主席權限與其他委員一致委員會委員的選任不受黨派關系的約束三、獨裁制1、宗教領袖型2、君主親政型3、軍人獨裁型1、宗教領袖型這是以伊朗為典型：1979年伊朗建立神權政治，霍梅尼擔任宗教領袖，他不是政府的一部分，但卻超然于三權之上，對所有重大決策起著最終決定作用。名義上實行三權分立，宗教領袖掌控最高權力，法官必須通曉教義。89年霍梅尼去世后，伊朗出現些變化，宗教領袖的地位在下降，總統的地位在加強，在2003年現任總統哈塔米的支持者（改革派）為抗議宗教委員會的決定而曾經靜坐多日的現象。2、君主親政型以沙特為代表：國王是元首、家族組長、宗教領袖?！皣跬ㄟ^他的家族牢固地控制著相當于內閣的長老委員會，并以政治聯姻的形式來密切家族與教派首領的關系，實現政教合一，以真主的名義確認了統治家族和家庭統治的合法性。”3、軍人獨裁型當代的軍人政權有哪些？非洲最多，從60年代到80年代末，非洲共發生120多起軍事政變，成功的大約72起。軍隊獲得政權后，有的鎮壓反對派，也有的引進“民主政體”，實行大選，結果軍人首領成為總統，軍人統治的合法性得到增強。

對各種決策體制的評價評價一個決策體制是否優越的標準是什么？如何評價獨裁制決策？決策成本：分為外部成本和決策成本外部成本：指在決策中由于他人的行動而使單個參與者預期個人所承擔的成本，也就是一項決策方案的實施將給那些偏好與之不一致的人所帶來的傷害。決策成本是指單個參與者為了集體的決策所得到的同意人數而耗費的時間和精力。如何評價人大制由于起規定性和現實的不契合，因此對此評價不是一個很容易的事情，但可以找出其中的問題：黨與人大的關系問題？如何看待現在普遍存在的黨委書記兼任人大主任的問題？人大代表的素質問題？人大代表的選舉制度問題？人大對“一府兩院”的監督問題？第三節現代公共決策方式一、投票規則二、投票規則中的悖論三、過半數規則的變異形式四、決策方式的改進一、投票規則所謂投票規則就是將個人的偏好集合成集體決策的辦法。1、全體一致規則2、過半數規則3、過半數規則的變異1、全體一致規則全體一致規則是指行政決策方案的通過需要參與行政決策的全體投票都對某項行政決策方案投贊成票。在這種決策規則之下，一項行政決策方案的通過，取決于全體投票人一致同意，只要其中任何一個投票人投了反對票，其他人的一致選擇結果就無效。聯合國安理會表決（大國一致規則）聯合國安全理事會常任理事國是聯合國安全理事會中的五位創始成員國，是二戰期間反法西斯同盟國中的五大國。憲章第23條明確規定：安理會的五個常任理事國為：美、蘇、中、英、法。五大常任理事國的地位從此被正式確立。憲章同時也規定了“大國一致”原則：即安理會就非程序問題投票表決時，只要一個大國不同意，決議就不能通過。這被稱為“否決權”，對于保持大國一致行動，集中力量反對地區危機起到了很大的作用，體現了人類千百年來希望建立一種國際安全機制以消除發生世界大戰的危險，維護世界和平的意愿。中國在聯合國的否決權行使情況第一次：１９５５年１２月１３日，臺灣國民黨集團否決了安理會關于蒙古加入聯合國的決議草案。否決蒙古加入聯合國的申請。第二次：１９７２年８月２５日，中國否決了安理會關于孟加拉國加入聯合國的決議草案。第三次：１９７２年９月１０日，中國否決了英國等西歐國家在安理會上提出的有關中東問題的對巴勒斯坦和阿拉伯國家的修正案草案。第四次：１９９７年１月１０日，中國否決了安理會關于向危地馬拉派遣聯合國軍事觀察員的決議草案。第五次：１９９９年２月２５日，中國否決了安理會關于同意聯合國駐馬其頓預防性部署部隊延期的決議草案。第六次：2007年1月12日，中國否決了美國和英國提出的有關緬甸問題的決議草案。第七次：2008年7月11日，中國否決了美、英提出的關于津巴布韋問題決議草案。全體一致的特征一票否決:任何一個人的反對都導致整個決策的失敗。帕累托最優：所有決策人都能夠從決策中獲益，或者說至少沒有人因此而受損。丹尼斯·繆勒認為“全體一致規則是導向帕累托最優的唯一投票規則”。全體一致規則的缺陷決策成本過高人數少人數多成本低成本高時間成本人數成本曲線收益曲線全體一致決策最優決策人數模型全體一致規則缺陷導致投票博弈行為，最終決策取決于雙方博弈能力的高低，未必反映雙方真實偏好，同時提高了決策成本。方案全體一致達成A決策M1=M2甲否決A方案M1>M2>0乙否決A方案M2>M1>0最終方案取決于雙方博弈能力的強弱，使決策更多反映強勢者的利益。全體一致規則缺陷導致策略行為：不承擔決策成本，享受決策受益。A方案結果決策者甲乙丙丁戊偏好堅決反對反對贊成贊成贊成否決策略行為堅決反對贊成贊成贊成贊成否決對于乙來說，它享受了決策受益，但沒有承擔決策成本2、過半數規則對一項表決議案，需要超過1/2的投票人贊同才通過的規則。決策效率高：任何一個決策采用這種方式都能產生出最終結果。少數服從多數：這是人們最能接受的一種規則。過半數規則的缺陷多數剝奪少數，少數人利益得不到保證。在最基本的權益上，不能因為其人數少就忽略其權益。小村里的民主暴政2010.3.14

我的親戚打來電話，說他被打了。我問被誰打的，他說只有懷疑對象，但不能確認。我這位親戚家住內蒙古包頭市九原區尹六窯村，村里將村民根據落戶時間劃分為一到五個等級，等級世襲，自己被劃分為幾等，子孫也是幾等，在分配土地補償款和集體福利的時候，按照所劃分的等級予以分配。具體的等級劃分和分配比例是這樣的：1963年以前在這里落戶的是一等村民；1963年到1975年在這里落戶的是二等村民；1976年到1985年在這里落戶的是三等村民；1986年到1996年在這里落戶的是四等村民；1996年以后在這里落戶的是五等村民。在分配土地補償款和集體福利的時候，一等村民享受100%補償款和集體福利；二到四等村民，則按補償款的85%、70%、50%比例分配；五等村民什么都沒有。

小村里的民主暴政

我的親戚屬于“五等”村民，由于一點補償款和集體福利都沒有，他對村里這個做法很不滿。村里也召開群眾大會重新表決過這個問題，由于一等村民在村民中所占比例超過50%，所以推翻這種制度的提議很自然被否決了。前幾天，一家新聞媒體采訪了我的這位親戚，我的親戚再次發表了不滿，媒體刊登新聞之后，就莫名其妙地被幾個蒙面人打了。怎么解決這個“民主暴政”問題？

確定多數民主決策的范圍和界限。人們的基本權利應當通過憲法規定下來，任何民主決策都不能剝奪個人的這些基本權利。過半數規則的缺陷凈收益可能小于凈損失對A方案的決策甲乙丙丁戊結果偏好√√√××3：2損益1005030500200—5203、過半數規則的變異形式博爾達計數孔多塞標準博爾達計數不同決策規則下的決策結果甲乙丙丁戊匯總結果過半數規則A0B當選B√√√3C√√2博爾達計數A212117C當選B1313311C3232212投票者按偏好順序對M個候選人進行排序打分，第一名為M分，最后一名為1分孔多塞標準法國數學家孔多塞首先提出的一種決策規則。指對所有的備選方案都進行兩兩比較，即先表決兩個方案，獲得群體成員過半數贊成票的方案再同余下的方案進行成對比較，依次表決直至得出最終結果。對A、B、C三方案的決策甲乙丙結果第一輪決策：AB對比A>BA>BB>AA第二輪決策:AC對比C>AA>CC>AC最終結果C為最優方案投票悖論(孔多塞悖論）投票次序1先比較AB，再與C比較選中A投票次序2先比較AC，再與B比較選中B投票次序3先比較BC，再與A比較