第十章行政訴訟受案范圍第一節行政訴訟受案范圍概述第二節我國行政訴訟受案范圍的基本框架第三節可訴性行政行為和不作為的特征第四節幾類不可訴行為第五節幾類特殊行為的可訴性鑒別1第一節行政訴訟受案范圍概述一、行政訴訟受案范圍及其法律意義行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。該范圍同時決定著司法機關對行政主體行為的監督范圍，決定著受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權的范圍，也決定著行政終局裁決權的范圍。1.行政訴訟受案范圍標志著法院審查行政行為的可得性。是對司法審查權范圍的界定。2.行政訴訟受案范圍也意味著行政相對人訴諸法院的可能性。是對相對人訴權的界定。3.行政訴訟受案范圍也意味著對當事人資格的確定。4.行政訴訟受案范圍制約著管轄、證據、程序以及判決等規定。2二、制約行政訴訟受案范圍的因素行政訴訟受案范圍的寬窄不是立法者的一種偶然選擇，它是一個國家的政治、經濟、文化及法治狀況的綜合反映。從各國的情況來看，決定行政訴訟受案范圍的因素主要有以下幾個方面：1、行政機關行使職權的狀況及自我約束狀況2、司法機關解決行政爭議的能力3、公民權利意識和自主意識發展的程度4、行政法治背景3三、行政訴訟受案范圍的表述方式行政訴訟的受案范圍的確定，從形式上來說，大體采用三種方式：1、列舉式。優點是便于操作；缺點是分散、繁雜，在列舉不全或有遺漏時不利于保護行政相對人的權利。2、概括式。優點是立法形式簡單、全面；缺點則是籠統、不易把握。3、折中式。分兩種形式：一是肯定概括加否定排除；二是否定排除加肯定概括（或列舉概括結合）。該模式克服了列舉式的分散和繁雜，避免了概括式的籠統和不易把握，是一種比較理想的立法模式。4第二節我國行政訴訟受案范圍的基本框架一、確定我國行政訴訟受案范圍的基本依據《行政訴訟法》及相關司法解釋根據我國國情和現階段的法治發展程度，設計行政訴訟受案范圍，基本依據是：1、正確處理社會進步需求與法治發展程度的關系2、正確處理行政權與審判權的關系3、正確處理必要性和可行性的關系5

二、我國行政訴訟受案范圍的規定我國現行《行政訴訟法》有關行政訴訟受案范圍的規定由三個部分組成：（一）對受案范圍的總體劃定《行政訴訟法》第2條：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。概括性受案標準：1.職權標準指引起行政爭議的行為，必須是基于行政職權的行使而引發的。2.行為標準包括作為、不作為和事實行為。3.結果標準要求當事人認為行政行為侵害其合法權益。6（二）對受案范圍的正面列舉依據《行政訴訟法》第12條：1.對行政處罰不服的2.對行政強制措施和行政強制執行不服的3.對行政許可不服4.對行政機關確認自然資源的所有權或者使用權的確定不服的5.對征收、征用決定及其補償決定不服的6.對不履行法定職責不服的7.認為侵犯經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的78.認為行政機關濫用行政權力派出或者限制競爭的9.認為行政機關違法要求履行義務10.認為行政機關沒有支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的11.認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；12.認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。13.人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。8（三）對不可訴行為的排除《行政訴訟法》第13條規定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為?！缎姓V訟法司法解釋》第1條第2款：公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）行政訴訟法第十二條規定的行為；（二）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；（三）調解行為以及法律規定的仲裁行為；(四)不具有強制力的行政指導行為；(五)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；(六)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為9總結：1.概括規定：相對人認為行政行為侵犯其合法權益的。2.肯定列舉：13種行為。3.否定排除：9種行為。10第三節可訴性行政行為和不作為的特征一、可訴性行政行為的特征1、具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員所實施的行為（主體特征）。2、與行使國家行政職權有關的行為（內容特征）。3、對相對人的權利義務發生實際影響的行為排除四種行為：（1）起訴時機尚未成熟的行政行為；（2）調解行為；（3）行政指導行為；（4）重復處置行為。4、現實情況下有司法審查可能性的行為5、具有司法審查必要性的行為11二、可訴性不作為的特征1、可訴性不作為是被認為違反作為義務的行為。2、與可訴性不作為相對應的作為必須具有可訴性。與國家行為、抽象行政行為、內部行政行為、終局裁決行為相對應的不作為不具有可訴性。3、可訴性不作為須涉及公民的財產權和人身權，涉及政治權利的不作為如無法律、法規特別規定，不具有可訴性。4、可訴性不作為是超過法定期間或者合理期間而不實施一定法定職責的行為。12第四節幾類不可訴行為一、國家行為指國務院、中央軍委、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為。判斷一個行為是否為國家行為，主要應看這個行為是否以政治上的利益為目的，是否涉及國家主權的運用。理由：（1）國家行為具有主權性。（2）國家行為具有整體性。（3）國家行為具有政治性。（4）國家行為的監督救濟途徑具有特殊性。13二、刑事司法行為指公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為。其實施機關主要包括：公安機關、國家安全機關、監獄管理部門、海關的緝私部門等。其情形主要有：拘傳、取保候審、監視居住、逮捕、現行拘留、勘驗、檢查、搜查、扣押、鑒定、通緝等。理由：（1）根據我國現行司法體制，刑事偵查行為被視為司法行為，在習慣上不作為一般行政行為對待。（2）我國刑訴法已經授權檢察機關對刑事偵查行為等刑事司法行為進行監督。（3）根據《國家賠償法》的規定，因刑事偵查行為等刑事司法行為違法而致人損害的，受害人可以根據《國家賠償法》的規定獲得救濟。14認定標準：是否有刑事訴訟法的明確授權。兩層意思：（1）刑事訴訟法有明確的授權規定；（2）公安、國安等機關是否按照刑事訴訟法授權的目的或意圖實施行為?！笆跈唷睘橹饕獦藴?，“目的”為輔助標準。實踐中，部分承擔刑事偵查職權的行政機關（尤其是公安機關）常常假借刑事偵查之名，行干預經濟糾紛之實，這種行為違背了《刑事訴訟法》授權的目的，不應將其視為刑事偵查行為，當事人不服仍可以提起行政訴訟。15【例1】甲公司與乙公司簽訂建設工程施工合同，甲公司向乙公司支付工程保證金30萬元。后由于情況發生變化，原合同約定的工程項目被取消，乙公司也無資金退還甲公司，甲公司向縣公安局報案稱被乙公司法定代表人王某詐騙30萬元。公安機關立案后，將王某傳喚到公安局，要求王某與甲公司簽訂了還款協議書，并將扣押的乙公司和王的財產移交給甲公司后將王某釋放。下列哪些說法是正確的？A.縣公安局的行為有刑事訴訟法明確授權，依法不屬于行政訴訟的受案范圍B.縣公安局的行為屬于以辦理刑事案件為名插手經濟糾紛，依法屬于行政訴訟的受案范圍C.乙公司有權提起行政訴訟，請求確認縣公安局行為違法井請求國家賠償，法院應當受理D.甲公司獲得乙公司還款是基于兩公司之間的債權債務關系，乙公司的還款行為有效16三、內部行政行為即“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”，它是指行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定。理由：（1）法院對內部行政行為難以進行合法性審查。內部行政行為是行政機關綜合判斷的結果，涉及自由裁量權的行使以及內部的行政管理的專門性的知識，法院審查難以勝任。（2）對內部行政行為已設有內部救濟機制（3）不納入受案范圍有利于保障行政效率的實現（4）內部人事管理行為對政府機關外部的公民、法人或其他組織不產生權利義務關系，屬于機關自身建設問題。（5）國外亦有將內部行政行為排除在行政訴訟之外的立法例。如瑞士，關于任命、晉升等不予受理。17四、終局行政決定行為指法律規定由行政機關作出最終決定的行政行為。這里的法律是指，全國人大及其常委會制定、通過的規范性文件。分兩類：1、相對的終局行政裁決。出入境處罰決定；對省部級行政機關具體行政行為不服。2、絕對的終局行政裁決。《行政復議法》第30條第2款：（1）復議決定是省級政府作出的；（2）復議決定作出的依據是國務院或省級政府勘定、調整行政區劃或征用土地的決定。18弊端：1、不符合有權利必有救濟的行政法原理，容易導致行政權力的濫用。2、不符合司法最終裁決的法律原則。3、不符合WTO規則的相關要求。理由：1.有的行政行為涉及國家重要機密，一旦進入訴訟，將會嚴重危害國家利益；2.有的行政欣慰不可能或極少可能侵犯相對人的權益；3.有的行政行為專業性極強而且非常復雜，以至于使法官的審查徒勞無益；4.有的行政行為已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系統內部已有充分的公正救濟手段。19五、抽象行政行為理由：（1）法院的承受能力，法官的素質目前恐難勝任。（2）我國憲法對抽象行政行為已經設有救濟途徑。（3）抽象行政行為一般情況下不會直接侵害相對人合法權益，它需要通過具體行政行政行為的轉化。法院可在審查具體行政行為時附帶審查抽象行政行為。（4）抽象行政行為具有較多的政策成分。對于政策問題，法院不宜介入和審查?！缎姓V訟法》53、64條規定：規章以下的抽象行政行為可以附帶審查。20第五十三條公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。

前款規定的規范性文件不含規章。第六十四條人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。21六、不具備處分性的行政行為沒有處分性，指的是該行為的實施并不能確定地引起當事人權利義務變動的法律效果。如果一個行為不具備處分性，就不屬于具體行政行為，不能納入行政訴訟。（一）調解行為以及法律規定的仲裁行為調解行為，指行政機關主持的，在爭議各方自愿的基礎上，通過行政機關的調停、斡旋等活動，促使爭議各方達成協議，從而解決爭議的行政活動。理由：（1）行政調解雖由行政機關主持，但不涉及行政權力的行使；（2）調解協議的內容是當事人的意思表示；（3）行政調解所遵循的是自愿原則.22法律規定的仲裁行為，指的是行政機關或者法律授權的組織，根據全國人大及其常委會依照立法程序制度的法律以及法律性文件，對當事人之間的民事糾紛依照法定程序作出具有法律效力的仲裁的行為。理由：（1）仲裁行為的獨立性；（2）仲裁是由當事人約定的；（3）仲裁具有最終性。23【例2】安某放的羊吃了朱某家的玉米秸，二人爭執。安某毆打朱某，致其左眼部青紫、鼻骨骨折，朱某被鑒定為輕微傷。在公安分局的主持下，安某與朱某達成協議，由安某向朱某賠償500元。下列說法正確的是：A．安某與朱某達成協議后，仍可以對安某進行治安處罰B．如果安某拒不履行協議，朱某可以直接向法院提起行政訴訟C．如果安某拒不履行協議，朱某應當先向區公安分局的上一級機關申請行政復議，對復議決定不服再提起行政訴訟D．如果安某拒不履行協議，朱某可以向法院提起民事訴訟24（二）不具有強制力的行政指導行為行政指導是行政機關為實現一定行政目的，在行政管理過程中采取的通過示范、提供咨詢意見、建議、訓導等方式而實施的一種不具有強制力的行為。理由：行政指導不具有當事人必須履行的法律效果，當事人可以按照行政指導去做，也可以不按照其指導去做，違法行政指導行為不會給相對人帶來不利的法律后果。如名為行政指導行為，實際卻具有強制力，則可以提起訴行政訴訟。25（三）駁回當事人對行政行為提起申訴

的重復處理行為“重復處理行為”是指利害關系人對業已確定（通常為已過復議或訴訟期限）的行政行為提起申訴，有關行政機關維持原行政行為的行為。理由：1、沒有對當事人的權利義務產生新的影響，沒有形成新的行政法律關系；2、如可訴，即事實上取消了復議與訴訟的時效，不利于行政法律關系的穩定。26（四）階段性行政行為指行政機關在一個行政行為尚未最終完成時作出的階段性處理意見。此時行政行為尚未最終完成，不可能對當事人產生任何效力，當事人也就不能對其提起行政訴訟，只有在該行政行為最終完成之后，才能對最后的決定提起行政訴訟。如行政許可中要求補充材料的通知。27【例3】下列當事人提起的訴訟，哪些屬于行政訴訟受案范圍？（）A.某造紙廠向市水利局申請發放取水許可證，市水利局作出不予許可決定，該廠不服而起訴B.食品藥品監管局向申請餐飲服務許可證的李某告知補正申請材料的通知，李某認為通知內容違法而起訴C.化肥廠附近居民要求環保局提供對該廠排污許可證監督檢查記錄，遭到拒絕后起訴D.某國土資源局以建城市綠化帶為由撤回向一公司發放的國有土地使用權證，該公司不服而起訴28第五節幾類特殊行為的可訴性鑒別一、不作為二、行政裁決行為三、行政合同行為四、準行政行為五、事實行為29一、不作為行政主體的行為分為兩類：（1）積極的方式，表現為積極的作為；（2）消極的方式，表現為具體的不作為。《行政訴訟法》第12條規定，申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；申請行政許可，行政機關在法定期限內不予答復；認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；此外，凡是侵犯相對人人身權、財產權等合法權益的不作為，除涉及國家行為、抽象行為、內部行為、法律規定的終局決定行為等被排除在行政訴訟