第八章農村村民委員會建設

第一節農村村民委員會建設概述一、村民自治1.什么是村民自治？村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。2.我國村民自治的發展歷程?創始階段（1980－1986）1980年廣西宜山、羅城1982年《憲法》賦予村委會作為農村基層群眾自治組織的法律地位1986年民政部負責村委會建設日常工作?發展創新和完備階段（1987－1997）1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》村民公決：山東日照農民創造的一種民主決策模式海選：吉林省梨樹縣創造的確定正式候選人選舉模式兩票制：山西省河曲縣創造的選舉模式預選：福建全省統一的確定候選人的方式三上三下三公布：河南省汝南縣創造的通過民主協商確定正式候選人的方式組合競選制：安徽岳西?成熟化階段（1998－2010）1998《中華人民共和國村民委員會組織法》村民直接提名候選人實行差額選舉設立秘密寫票處

增加了對“破壞選舉”的處理設定了罷免程序罷免權與選舉權是一個問題的兩個方面農村群眾自治組織的機構設置包括以下幾個方面：（1）村民委員會；（2）村民會議；（3）村民小組。二、村民委員會的設立關于村民委員會的設立，《村委會組織法》第7條明確規定到：“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。”由此可以看出，村民委員會設立的原則，主要是兩條：一是村民居住狀況、人口多少，二是便于群眾自治。根據我國絕大多數農村村民的實際居住狀況，《村委會組織法》又明確規定到，“村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村委會，大的自然村可以設立幾個村民委員會。”把村民委員會設在自然村，即原來的生產大隊，符合中國的實際。（1）便于開展自治活動。（2）有利于發揚民主。（3）相對減輕村民經濟負擔。三、村民委員會的性質關于村民委員會的性質，1988年6月1日實施的《村民委員會組織法（試行）》作了規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”這便是村民委員會性質的法律規定。在村民委員會性質的規定中，有三層含義：（1）村民委員會是基層組織。（2）村民委員會是群眾性組織。（3）村民委員會是自治組織。村民委員會與國家政權組織、經濟組織以及其他群團組織，有著顯著的區別。四、村民委員會的任務《村民委員會組織法》第2條規定了村民委員會的主要任務，即“辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”這—條也是村民委員會自治事項的規定。村民委員會還有另外一些任務。如《村民委員會組織法》第3條規定，“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”第4條規定，“村民委員會應當支持和組織村民發展生產、供銷、信用、消費籌各種形式的合作經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村的社會主義生產建設和社會主義商品經濟的發展。”“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”第5條規定，“村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家政策，教育和推動村民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，維護村民的合法的權利和利益，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。”第6條規定：“多民族居住的村，村民委員會應當教育村民加強民族團結、互相幫助、互相尊重。”五、村民委員會與村內外各組織間的關系（一）村民委員會與各工作委員會的關系《村委會組織法》第14條明確規定，“村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設下屬的工作委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生等工作。”（二）村民委員會與村民小組的關系《村委會組織法》第15條明確規定：“村民委員會可以分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選。”（三）村民委員會與村民會議的關系《村民委員會組織法》第10條、第11條對村民會議及村委會與村民會議的關系作了明確的規定。村民會議或村民代表會議的主要職權為：（1）對涉及全村村民利益的問題進行討論，并作出決定；（2）聽取、審議村委會的工作報告；（3）選舉村委會主任、副主任及其成員，或者在任期內撤換和補選村委會成員；（4）制定村規民約；（5）討論決定村委會的各項開支和費用；（6）監督村干部的工作。村民委員會是村民會議的執行機構，向村民會議負責并報告工作。主要表現為：（1）執行村民會議或村民代表會議的決定，凡涉及全體村民利益的重大問題，必須提請村民會議討論；（2）執行村規民約；（3）召集和主持村民會議或村民代表會議，有1／5以上的村民提議，就應當召開村民會議；（4）定期向村民會議或村民代表會議報告其工作。（四）村民委員會與村黨支部的關系村黨支部對村委會的領導主要體現在：（1）提出全村經濟發展和精神文明建設的意見，通過村委會的工作，把黨的方針政策和黨支部的意圖變為群眾的自覺行動；（2）討論村民委員會的重要工作，支持和幫助村民委員會按照法律獨立負責地開展活動；（3）協調村民委員會同其他組織的關系；（4）領導村民委員會的選舉工作，對在村民自治組織中工作的黨員和干部進行考核和監督。從村委會的角度講，村委會應該按照法律規定在自己的職權范圍內獨立自主地大膽開展工作：（1）主動接受村黨支部的政治領導，經常聽取村黨支部的意見，在決定重大事項前，應向村黨支部征求意見；（2）凡是經村民會議決定了的事項，村委會應大膽地去做，不能有依賴思想，事事向村黨支部請示：（3）村委會應支持村黨支部的工作，與支部成員搞好團結，并注意發揮村里黨員的作用。（五）村民委員會與村經濟組織的關系《村民委員會組織法》第4條對村民委員會管理本村經濟的職能作了比較明確的規定，但對村民委員會與村經濟組織的關系未作明確的規定，只是籠統地規定“村民委員會應當尊重集體經濟組織依照法律規定獨立進行經濟活動的自主權”。（六）村民委員會與鄉鎮人民政府的關系關于村委會與鄉鎮人民政府的關系，《村委會組織法》第3條明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”由此可見，鄉鎮人民政府與村委會的關系是指導與協助的關系。

村民自治后領導體制的轉變對鄉鎮政權管理體制提出了挑戰：第一，領導與被領導的關系變成了指導與被指導的關系。第二，在法律面前的平等關系。第三，主動適應和被動應付局面的并存。第二節村級民主選舉一、村級民主選舉的原則1.選舉權的普遍性原則。2.選舉權的平等性原則。3.直接選舉原則。4.無記名投票原則。5.差額選舉原則。6.選民對村民委員會成員的監督和罷免原則。7.選舉權的物質保障和法律保障原則。二、村級民主選舉的基本程序1.成立選舉工作機構。2.選民登記。3.產生候選人。4.投票選舉。第三節村級民主決策村級民主決策的含義與原則所謂村級民主決策，簡言之，就是指在村級事務的決策過程中，要廣開言路，廣開思路，充分發揮村社區領導人和村民群眾的積極性和創造性。它主要包括三層含義：（1）村社區領導人作風的民主化。（2）村級事務決策方式的民主化。（3）村級事務決策參與的民主化。二、村級民主決策的實現形式村民會議是村級民主決策的基本組織形式。村民代表會議是村級民主決策的另一種基本組織形式。村級事務決策聽證制度。村民征求意見卡制度。村民質詢會議制度三、村民會議村里的重大事務，由村民直接決策，這是群眾性自治組織區別于政權機關的重要標志。《村委會組織法》明確規定：“村民會議的決定，由十八周歲以上的村民過半數通過，或者由戶的代表的過半數通過。”“村民委員會向村民會議負責并報告工作。”“涉及全村村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定。”這些規定說明，村里的決策機關是村民會議，實質是村民自己當家作主，自己決定村內的各項重大事務。四、村民代表會議村民代表會議制度是由村民選舉代表組成村的權力機關，代表村民行使民主權利的政治制度，是村民參與村務管理的組織形式。通過村民代表會議這種形式，由村民代表統一領導村中事務，行使村民的決策權、管理權和監督權。村民代表由村民直接選舉產生，其基本條件是群眾基礎好，有一定參政議政能力，辦事公道。村民代表的數量由村民討論決定，但一般不能低于每10戶一名代表。村民代表實行例會制度，一般每季度召開一次，必要時可以隨時召開。村民代表會議的議事內容，由各村根據具體情況確定，大體包括下列內容：（1）本村經濟、社會發展計劃；（2）需要辦理的公共事務和公益事業；（3）重大村務的決策；（4）村規民約的制定；（5）村中財務的審議；（6）國家任務的落實。上述內容可以概括為村務和政務兩大類。凡是國家行政工作需完成落實的屬政務，主要討論落實辦法，凡村民自己的事屬村務，這是村民代表會議議事的重點。村民代表會議的職能：（1）議事。（2）決策。（3）監督。（4）立規。村民代表會議有如下特點：（1）議事的民主性。每位代表均享有平等的民主權利，都可以各抒己見，不受任何干擾；（2）辦事的公開性。村民代表會議議決的內容，完全公開，讓村民了解問題全貌，然后由村民代表議決；（3）監督的群眾性。即每位村民都可對村中事務、村委會工作、村干部行為行使監督權；

（4）決策的權威性。形成的決議，具有權威性，任何人都要遵照執行，不能擅自改變，如需改變，需提交下次代表會議重新議定；（5）代表的廣泛性。多數代表在村中威信較高，有的政治活動能力強，有的生產經營有方，有的是某方面工作的負責人，有的是宗族長輩，這些人代表了不同群眾的利益。五、村級民主決策的基本程序原則上要遵循以下四步決策程序：一是由村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織、十分之一以上村民聯名或五分之一以上村民代表聯名提出議案。二是由村黨組織統一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會聯席會議，研究提出具體意見或建議。三是由村民委員會召集村民會議或村民代表會議討論決定。四是由村黨組織、村民委員會組織實施村民民主決策事項的辦理。六、建立決策責任追究制度1.凡是決策失誤給村民個人、集體或其它組織造成損失的，都應當追究決策者的責任。2.凡是決策失誤造成村民（其它人員）死亡、殘廢的，村民委員會主任和直接責任人，應當辭職，不辭職的應當啟動罷免程序進行罷免。3.凡是決策失誤造成村民（其它人員）重傷的，村民委員會主任應當向村民大會或村民代表大會述職，直接責任人應當辭職，不辭職的應當啟動罷免程序進行罷免。4.凡是決策失誤給村民個人造成直接經濟損失1000元以上，給集體或其它組織造成直接經濟損失5000元以上的，應當進行賠償。直接責任人賠償20%，第二責任人賠償10%，第三責任人賠償5%，其余部分由村民委員會進行賠償。5.凡是決策失誤在社會上造成惡劣影響的，應當集體辭職或啟動罷免程序進行罷免。七、村級民主決策的內容（參見教材）第四節村級民主管理一、進一步做好村務公開和民主管理工作的重大意義二、村務公開的內容三、村民自治章程和村規民約四、建立村民委員會換屆后的工作移交制度五、加強村民民主理財制度建設1.村級重大財務事項要實行民主決策和監督。2.建立村務公開監督小組和民主理財小組。第五節村級民主監督一、村級民主監督的含義《村委會組織法》明確規定：“村民委員會向村民會議負責并報告工作。”“村民會議有權撤換和補選村民委員會的成員。”“村規民約由村民會議討論制定，報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案，由村民委員會監督執行。”村民委員會的“收支賬目應當按期公布，接受村民和本村經濟組織的監督。”這是《村委會組織法》中有關民主監督的規定。二、村級民主監督的形式村級民主監督主要有六種形式：（1）村委會報告工作制度；（2）村民民主評議制度；（3）成立民主理財和村務公開監督小組；（4）村務質詢制度；（5）審計制度；（6）加強對村務公開工作的監督。三、村級民主監督內容村民自治中的民主監督主要包含兩方面的內容：一是村民監督村干部。二是財務監督。1.村務公開制度2.民主評議制度3.村委會報告工作制度四、村級民主監督的組織和領導要保證村民自治制度的良性運作以及農村民主的推進，就必須對村民自治制度的組織載體進行有效的監督和制約。要解決這樣的問題必須從以下幾個方面著手，進行相應的制度安排和創新。

（1）大力發展農村專業組織和農民協會組織，提高農民的組織化程度。（2）從村民自治本身的制度實施上，糾正制度的運行偏差，以民主選舉作為推進村民自治建設的切入點。（3）全面推廣“兩票制”，將村黨支部納入農村的民主權力領域。（4）大力發展村辦集體，繁榮村莊經濟。第六節村務公開一、村務公開的內容除了國家有關法律法規和政策明確要求公開的事項外，還要結合本地的實際，不斷拓展新的內容，特別是村民關注的重點、熱點、難點問題均作為公開的重點，歸結起來，村務公開內容主要有以下14項：1.計劃生育政策落實；2.救災救濟款物發放；3.宅基地使用；4.集體經濟所得收益使用；5.村干部報酬；6.土地征用補償及分配；7.農村機動地和“四荒地”發包；8.村集體債權債務；9.村內“一事一議”籌資籌勞；10.新型農村合作醫療；11.種糧直接補貼；12.退耕還林還草款物兌現；13.國家其他補貼農民，資助村集體的政策落實情況；14.村民“點題”公開的事項。隨著農村形勢的發展，要在村務公開內容上深化，進一步提高村務公開的質量。村務公開的內容事關群眾的知情權、管理權和監督權，是不斷深化和完善村務公開民主管理工作的重要方面。一是要繼續堅持公開已有的內容。二是要把新農村建設中各級財政到村到戶的優惠政策和資金，及時納入村務公開的內容。三是要把社會各界支持新農村建設的資金和項目，及時納入村務公開的內容。四是要把新農村建設中村民要求公開的其他事項，及時納入村務公開的內容。

二、村務公開的形式、時間和基本程序（一）村務公開的形式1.建立村務公開欄。2.打印成明白簿、公開卡分發到村民小組和農戶。3.召集村務公開的各種會議。4.用廣播、電腦、閉路電視等傳播工具公開村務。

（二）村務公開的時間一般的村務事項至少每個季度公開一次，涉及農民利益的重大問題以及群眾關心的事項需要及時公開。（三）村務公開的基本程序（見上圖）三、村務公開的監督（一）村民自治的實際運行過程在相當長的時間里，村民自治是在“民主”的價值光環下得以推行的。這種民主的形式在選舉中體現得最為明顯，因而，村民自治也在一定程度上成了“選舉政治”。對于選舉后民主效能的實施，即村委會在當選后的村莊治理中的績效，卻缺乏一個有效的監督途徑和衡量標準。

（二）村民自治在實際運行過程中存在的問題1.兩委權責不清2.鄉村關系不明3.監督體制不力4.法規制度不全（三）村民自治權異化的現實表現1.主體異化2.功能異化3.權力異化（四）村民自治的運行必須符合鄉村社會的生活規則（五）充分利用鄉村傳統組織資源是村民自治成功的關鍵四、村民自治與居民自治的比較1.民主選舉的方式不同村干部候選人是由選舉權的村民直接提名的方式確定，而社區居委會成員候選人則是由個人推薦、10人聯名推薦和組織推薦三種方式確定。村委會的正式選舉必須由有選舉權的全體居民直接選舉產生；而社區居委會成員則是由居民代表、戶代表或有選舉權的全體居民選舉產生。2.與黨的關系不同村：黨支部“處于核心領導地位”居：未提及3.與上級政府的關系村：不干涉居：政府提供預算4.成員性別結構村：要求有一定比例的女性居：無規定5.民主意識的取向不同在村委會，參選人出現爭權爭位的現象，而居委會則爭就業崗位。在村委會換屆選舉中賄選拉票的現象比較嚴重，并容易受到家庭勢力、宗族勢力及社會黑勢力干預；而后者則認為選誰都無關緊要。6.民主監督的視角不同村民對村干部或村委會監督的重點是村級財務管理、集體利益收益與處理等，監督的標準主要是村干部是否貪占和處理事務公正公平與否；而居民對社區居委會工作者或社區居委會監督的重點則是為居民服務的項目多寡和質量高低。第七節村民自治示范活動一、村民自治示范活動的含義村民自治示范是指樹立村民自治的樣板、典型。村民自治示范活動是圍繞村民自治示范而開展的各項工作。它包括兩個方面的含義：一是指村委會自身建設，按照《村委會組織法》的要求，推行村民自治，由村民自己自我管理、自我教育、自我服務；二是指上級領導機關和職能部門對村民自治工作的領導和指導。包括確定村民自治示范單位，幫助示范單位開展示范工作，總結推廣示范單位經驗。二、村民自治示范活動的由來村民自治示范活動，是在貫徹《村民委員會組織法》的過程中，一些地方的創造。最初由遼寧省沈陽市提出，后來這一做法很快在全國推廣。截止1993年底，全國初步形成了省有示范縣（市）、地（市）有示范鄉（鎮）、縣（市）有示范村的格局。案例：村民自治中的兩委關系

據學者和有關部門調查，目前中國農村的兩委關系主要呈現出以下幾種情況：（1）湖南省某縣的河灣村是遠近聞名的富裕村，老支書趙濟民是全縣的“王牌支書”。1998年該村村委會換屆選舉，養殖大戶王建江當選村主任。兩人工作配合默契，堪稱“黃金搭檔”。該村大事原則上由“兩委”共同研究，拿出方案，再交村民會議討論通過，然后由村委會具體執行。村黨支部主持村委會的工作。村委會也定期向村支部匯報工作，“兩委”工作比較順利，各方面反映都不錯。（2）1999年5月，廣東省全面實施村民自治以后，在廣州市近郊白云區紅星村，黨支部和村委會圍繞著村集體經濟管理權和村級公共事物管理權展開了針鋒相對的斗爭。村